ATS, 25 de Enero de 2017
| Ponente | DIEGO CORDOBA CASTROVERDE |
| ECLI | ES:TS:2017:274A |
| Número de Recurso | 15/2016 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a 25 de enero de 2017
PRIMERO .- El 15 de septiembre de 2016 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Segunda) dictó sentencia estimatoria del recurso interpuesto por la Empresa Metropolitana de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de Sevilla, S.A. (EMASESA) contra la Orden de 8 de octubre de 2015, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se resuelve el procedimiento de revisión de oficio UN-34/2015, promovido por dicha mercantil -EMASESA- para la declaración de nulidad de pleno derecho de la liquidación 472000480980, del canon de regulación de abastecimiento de los embalses de Zufre y Aracena, correspondiente a la campaña de 2011.
Por medio de dicha Orden la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía desestimaba la solicitud de revisión de oficio instada por EMASESA contra la liquidación de dicho canon sobre la base de la sentencia del Tribunal Constitucional ( STC) 30/2011, de 16 de marzo de 2011 (BOE núm. 86, de 11 de abril de 2011), que declaró la inconstitucionalidad y consecuente nulidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía , que atribuía competencias exclusivas a dicha Comunidad Autónoma sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio, por resultar dicho precepto contrario al artículo 149.1.22ª de la Constitución Española (CE ). Se ha de tener en cuenta, además, que la liquidación, por importe de 1.644.470,31 euros, fue emitida el 21 de octubre de 2011, es decir, con posterioridad a la fecha de publicación en el BOE de la sentencia del Tribunal Constitucional referida.
El motivo invocado por EMASESA para solicitar la nulidad es el previsto en el art. 217.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ), que determina que serán nulos los actos «[q]ue hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio», entendiendo la mercantil que en el supuesto de autos concurría la causa de incompetencia material a resultas del citado pronunciamiento constitucional.
En el expediente de revisión de oficio se pronunciaron en sentido convergente el Servicio de Legislación de la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, la Asesoría Jurídica de la Agencia Tributaria de Andalucía y el Consejo Consultivo de Andalucía. En el informe de la Asesoría Jurídica de la Agencia Tributaria de Andalucía se indica, tal y como reproduce la Orden recurrida en la instancia haciendo suyo el contenido, que «la liquidación fue dictada el 21 de octubre de 2011, después por tanto de que la STC 30/2011 hubiera alcanzado efectos generales con su publicación en el BOE nº 86, de 11 de abril de 2011 (artículo 38.1 LOTC ), por lo que no cabe sino reconocer que la Administración andaluza era, desde entonces, manifiestamente incompetente para ello». En el mismo informe, la ATA concluye sin embargo que concurren «razones de equidad y de seguridad jurídica, tal y como ha mantenido tanto esta Asesoría Jurídica como el Consejo Consultivo de Andalucía» para desestimar la solicitud de revisión de oficio.
SEGUNDO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Segunda) estimó el recurso de EMASESA contra la citada Orden remitiéndose a pronunciamientos anteriores en asuntos equivalentes, relativos a la conformidad a Derecho de una Orden autonómica denegatoria de una petición de nulidad de liquidaciones giradas por la Agencia Andaluza del Agua en concepto de tarifa de utilización del agua y canon de regulación de regadíos con posterioridad a la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la STC 30/2011 . En el Fundamento Jurídico Tercero la sentencia recurrida se remite a otra anterior del mismo órgano de 1 de octubre de 2015 (rec.núm. 117/2015), «cuyos razonamientos reiteramos y reproducimos seguidamente, tomando en consideración a los mismos efectos los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de la Ley». En particular, se señala que «[por último, la petición de revisión de oficio no se excedía de los límites del art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , pues estaba fundamentada en la sentencia 30/2011 , que declaró la inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley 2/2007 y, por tanto, en la nulidad de pleno derecho de la liquidación al haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, sin que pueda hablarse de prescripción de acciones, ni de exceso de tiempo transcurrido en su petición, por lo que el ejercicio de la acción e nulidad no puede ser tachado de contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. En definitiva la inconstitucionalidad y nulidad de la liquidación determinan la procedencia de la devolución de lo indebidamente ingresado, lo cual, no supone un enriquecimiento injusto para el contribuyente, pues como se apunta en la contestación a la demanda el tributo puede ser liquidado por la Administración competente, dentro de los límites de la prescripción, de ahí, que tampoco se violente el principio constitucional de sostenimiento de los gastos públicos».
TERCERO .- Por el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, se presentó escrito de preparación de recurso de casación el 10 de octubre de 2016 contra la sentencia de 15 de septiembre de 2016 , notificada el 23 de septiembre (recurso ordinario núm. 872/2015), de la Sala Contencioso-Administrativa (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Empresa Metropolitana de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de Sevilla, S.A. (EMASESA) contra la Orden de 8 de octubre de 2015, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se resuelve -en sentido desestimatorio- el procedimiento de revisión de oficio UN-34/2015, promovido por dicha mercantil -EMASESA- para la declaración de nulidad de pleno derecho de la liquidación 472000480980, del canon de regulación de abastecimiento de los embalses de Zufre y Aracena, correspondiente a la campaña de 2011.
En el escrito de preparación se razonaba sobre la concurrencia de interés casacional objetivo sobre la base de las siguientes consideraciones: «En el presente caso el interés casacional viene dado en primer lugar porque la Sentencia sienta una doctrina sobre el artículo 106 de la Ley 30/1992 en conexión con el 114 del RD Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , gravemente dañosa para los intereses generales al no apreciar enriquecimiento injusto en la Empresa Metropolitana recurrente en la instancia cuando se beneficia de las obras hidráulicas y deja de pagar el canon liquidado (la Sentencia ordena la devolución de las cantidades ingresadas más los intereses de demora), teniendo en cuenta además la considerable cuantía de la liquidación, la cual asciende a euros 1.644.470,31 - artículo 88.2.b) LJCA . En segundo lugar porque el debate de la instancia afecta a un gran número de situaciones, ya que son múltiples las liquidaciones practicadas a Comunidades de Regantes y otras entidades por los mismos conceptos de canon y tarifa ( art. 88.2.c LJCA ) y que se verían afectadas por la doctrina fijada por la Sala sentenciadora. Asimismo, considera esta parte que se ha de presumir la existencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, dado que, salvo error u omisión de esta parte, sobre la cuestión objeto del recurso (pérdida sobrevenida de la competencia de la Junta de Andalucía en materia de aguas sobre la cuenca del Guadalquivir por anulación de las competencias asumidas en el Estatuto de Autonomía por Sentencia del TC con paralela liquidación del canon) no existe jurisprudencia aplicable ( artículo 88.3 LJCA )».
Se añade además, «a efectos de justificar el interés casacional objetivo, que en la actualidad se encuentran formalizados ante el TS y pendientes de sentencia los recursos de casación 8/1457/2016 y 8/3591/2015 interpuestos contra Sentencias de la Sala a la que nos dirigimos y en los que se plantea la misma infracción de normas de Derecho Estatal, amén de otros recursos similares que han sido preparados ante la Sala a la que nos dirigimos y penden del trámite de formalización que se otorgue en su día por el Alto Tribunal».
CUARTO. - La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 13 de octubre de 2016, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo. La Letrada de la Junta de Andalucía compareció ante esta Sala y se personó el 3 de noviembre de 2016. Con fecha 7 de diciembre de 2016 por Doña María Isabel Torres Ruiz, procuradora de los Tribunales y de la Empresa Metropolitana de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de Sevilla, S.A. (EMASESA) se presentó escrito de personación y oposición a la admisión del recurso de casación. Por diligencia de ordenación de la Letrada de la Administración de Justicia de 15 de diciembre de 2016 se tuvieron por recibidas las actuaciones de la instancia y personadas a las partes, dándose traslado al Magistrado ponente para que proponga a la Sala la resolución que proceda.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sección
PRIMERO .- La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su Disposición Final Tercera una reforma del recurso de casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como se señala en el Preámbulo de la Ley, «[con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional». Es por tanto carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en la norma satisfaga dicha necesidad.
SEGUNDO .- La recurrente refiere en primer lugar el supuesto consignado en el art. 88.2.b) LJCA , según el cual el Tribunal podrá apreciar que existe interés casacional objetivo cuando la resolución que se impugna «siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales», siendo «dichas normas» las de Derecho estatal o de la Unión Europea en que se fundamente el fallo. Entiende la recurrente, como ha quedado señalado, que la Sentencia sienta una doctrina sobre el artículo 106 de la Ley 30/1992 en conexión con el 114 del RD Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , gravemente dañosa para los intereses generales al no apreciar enriquecimiento injusto en la Empresa Metropolitana recurrente en la instancia cuando se beneficia de las obras hidráulicas y deja de pagar el canon liquidado (la Sentencia ordena la devolución de las cantidades ingresadas más los intereses de demora), teniendo en cuenta además la considerable cuantía de la liquidación, la cual asciende a euros 1.644.470,31. Sin embargo, no cabe acoger este argumento, por cuanto no queda acreditado en qué medida la doctrina resulta gravemente dañosa para los intereses generales, toda vez que la sentencia de instancia aborda esta cuestión excluyendo el alegado enriquecimiento injusto, dado que existían posibilidades alternativas en manos de las Administraciones Públicas afectadas. Debiendo destacarse que el interés casacional viene dado cuando la "doctrina" sentada, que no la cuantía debatida, es gravemente dañosa para los intereses generales.
El segundo de los supuestos alegados por la recurrente es el contenido en el art. 88.2.c) LJCA , es decir, el referido a una resolución que «afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso». La posibilidad de apreciar un interés casacional en este caso requiere, fuera de los supuestos notorios, una alegación precisa y una cierta justificación de la proyección a otras situaciones. Y en el presente caso, si bien existe una referencia genérica a "múltiples" liquidaciones practicadas a Comunidades de Regantes y otras entidades por los mismos conceptos de canon y tarifa, lo cierto es que no se invoca con un mínimo de rigor cuántas y qué tipo de liquidaciones se tratan, máxime cuando la recurrente por su condición de Administración actuante es o puede ser conocedora de estos datos. Por estas razones el supuesto no concurren razones para proceder a la admisión de la casación.
TERCERO .- El tercero de los supuestos es el contenido en el art. 88.3.a) LJCA , que establece que se presumirá que existe interés casacional objetivo «cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia». De nuevo aquí cabe subrayar que la mera invocación del precepto no resulta suficiente para integrar su contenido y dar así acceso al recurso de casación contencioso-administrativo ante esta Sala. Ello se extiende también a los supuestos previstos en el art. 88.3 LJCA que gozan de la singular presunción favorable al interés casacional objetivo y que requieren asimismo una mínima argumentación a efectos de que entre en juego la presunción y, en consecuencia, la resolución correspondiente adopte la forma jurídica de auto. El hecho de que en el presente caso se haya optado por esta forma jurídica no contradice lo anteriormente expuesto, pues estas primeras resoluciones del nuevo modelo de casación tratan de establecer criterios de interpretación.
Debe destacarse, por último, que existe una abundante jurisprudencia sobre la correcta interpretación del art. 106 de la Ley 30/1992 que se utiliza como ratio decidendi en la resolución impugnada, cabe citar al respecto las SSTS de 16 de julio de 2003 (recurso 6245/1999 ); de 21 de febrero de 2006 (rec. 62/2003 ); de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006 ); de 1 de julio de 2008 (rec. 2191/2005 ); de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006 ); de 13 de julio de 2009 (rec. 3709/2006 ); de 27 de marzo de 2012 (rec. 913/2010 ); de 14 de julio de 2015 (rec. 2223/2014 ); nº 1404/2016, de 14 de junio de 2016 ( rec. 849/2014 ); nº 2704/2016, de 21 de diciembre de 2016 ( rec. 312/2015 ) y mucho más recientemente la STS nº 19/2017, de 11 de enero de 2017 (rec. 1934/2014 ).
La recurrente no aclara en qué particular dicha jurisprudencia es inexistente, sin que pueda pretenderse en el contexto de un recurso de casación con vocación nomofiláctica y de generación de jurisprudencia uniforme que en este supuesto quepa incluir la inexistencia de una resolución específica que resuelva un supuesto singular idéntico en sus aspectos fácticos al que se recurra en cada momento ante el Tribunal Supremo. Esto es lo que parece pretender la recurrente cuando alega la inexistencia de jurisprudencia sobre la "pérdida sobrevenida de la competencia de la Junta de Andalucía en materia de aguas sobre la cuenca del Guadalquivir por anulación de las competencias asumidas en el Estatuto de Autonomía por Sentencia del TC con paralela liquidación del canon". La formación de jurisprudencia obedece necesariamente a parámetros más generales y a la interpretación de las normas jurídicas para su común aplicación.
CUARTO .- Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso y, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1, párrafo primero de la Ley de esta Jurisdicción , la inadmisión debe comportar la imposición de las costas a la parte recurrente. A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de dos mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.
La Sección de Admisión
Inadmitir el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 15 de septiembre de 2016 (recurso ordinario núm. 872/2015) de la Sala Contencioso-Administrativa (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas en este recurso en los términos fijados en el último fundamento jurídico de esta resolución.
Así lo acuerdan y firman. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Octavio Juan Herrero Pina D. Eduardo Calvo Rojas D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon D. Jesus Cudero Blas
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