Sentencia nº 74/2017 de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 23 de Enero de 2017

Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Ponente:JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
Fecha de Resolución:23 de Enero de 2017
Número de Resolución:74/2017
Número de Recurso:2951/2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. SECTOR ELÉCTRICO. Se confirma la resolución del Gobierno de Canarias que impuso a la empresa recurrente una multa por haber ocasionado un cortocircuito que provocó un colapso del sistema eléctrico de la Isla de Tenerife. Procede extender al ordenamiento administrativo sancionador la garantía relativa a la exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, así como la relativa al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones. Se desestima el recurso de casación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En Madrid, a 23 de enero de 2017

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado bajo el número 2951/2014, interpuesto por el procurador don Carlos José Navarro Gutiérrez, en representación de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA DE CANARIAS GENERACIÓN, S.A.U., con la asistencia del letrado don Ernesto Cebrián Domínguez, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 27 de junio de 2014, que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 2/2012, formulado contra el Decreto del Gobierno de Canarias 311/2011, de 17 de noviembre, que impuso a la referida empresa una sanción de multa de seiscientos mil un euros (600.001 €) por la comisión de una infracción administrativa grave tipificada en el artículo 60 a). 12, en relación con el artículo 61 a) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, modificada por la Ley 17/2007, de 4 de julio. Ha sido parte recurrida el GOBIERNO DE CANARIAS, representado y defendido por la Letrada del mismo.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 2/2012, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia de fecha 27 de junio de 2014, cuyo fallo dice literalmente:

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 2/2012, con imposición de las costas al demandante.

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SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA DE CANARIAS GENERACIÓN, S.A.U. recurso de casación, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 29 de julio de 2014 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA DE CANARIAS GENERACIÓN, S.A.U. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 8 de octubre de 2014, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que me tenga por personado, como recurrente, en la representación que ostento, por presentado este escrito y por interpuesto recurso de casación, con arreglo a los motivos a que se contrae, frente a la resolución a que se ha hecho mérito en el encabezamiento, lo admita y, previos los trámites oportunos, dicte sentencia estimatoria y, en consecuencia, declare la nulidad de la resolución que es objeto de recurso contencioso-administrativo.

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CUARTO

Por providencia de 1 de diciembre de 2014 se admite el recurso de casación.

QUINTO

Por diligencia de ordenación de 7 de enero de 2015, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el GOBIERNO DE CANARIAS), a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó la Letrada del Servicio Jurídico por escrito presentado el 2 de febrero de 2015, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por presentado este escrito con sus copia, se sirva admitirlo, y, en su mérito, por formalizado el escrito de oposición al recurso de casación formulado de contrario, dictando en su día sentencia en la que desestime el recurso interpuesto confirmando la sentencia recurrida por las razones expuestas con anterioridad, y con imposición a la otra parte de las costas procesales.

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SEXTO

Por providencia de fecha 21 de noviembre de 2016, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 17 de enero de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA DE CANARIAS GENERACIÓN, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 27 de junio de 2014, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra el Decreto del Gobierno de Canarias 311/2011, de 17 de noviembre, que impuso a la referida empresa una sanción de multa de seiscientos mil un euros (600.001 €) por la comisión de una infracción administrativa grave tipificada en el artículo 60 a). 12, en relación con el artículo 61 a) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, modificada por la Ley 17/2007, de 4 de julio.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo, con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

[...] La demandante sostiene que en las instrucción del procedimiento sancionador se vulneraron las garantías del procedimiento, porque no se identificó a las personas responsables de la suspensión del suministro eléctrico ocurrida el 18 de febrero del 2010, instruyéndose separadamente varios procedimientos. Con esta forma de operar la administración habría perjudicado sus posibilidades de defensa al desconocer el contenido de las actuaciones seguidas respecto de los demás implicados en el incidente.

A la demandante se le imputa haber ocasionado un cortocircuito que provocó un colapso del sistema eléctrico de la isla de Tenerife. Este cortocircuito se produjo por la imprudencia de no revisar las instalaciones antes de conectar a la red uno de los generadores. La responsabilidad de las gestoras de la red de distribución es bien distinta, y así se dice en la resolución impugnada, que lo que se les imputa es no contar el sistema de distribución con los debidos mecanismos de protección que eviten que un problema en el acoplamiento de un grupo generador a la red eléctrica pueda colapsar el sistema eléctrico insular. Se trata pues de dos conductas bien distintas entre las que existe, sin embargo, una evidente conexión que bien pudo justificar que se investigaran en un mismo procedimiento.

Ahora bien, la demandante se limita a alegar que le ha causado indefensión esta instrucción separada de los procedimientos, sin concretar de qué forma ésta ha perjudicado su defensa. Si durante la sustanciación del procedimiento consideró que no podía defenderse adecuadamente debió solicitar que se acumularan los procedimientos, cosa que no hizo, por lo que debemos rechazar esta alegación.

Abundando en los vicios del procedimiento, la demandante reprocha a la instrucción que infringiera el artículo 81 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual en la práctica de la prueba debe garantizarse la presencia y participación activa del interesado, a pesar de lo cual no se le permitió participar en el informe elaborado por Red Eléctrica Española, operadora del sistema de distribución y una de las entidades encausadas por estos hechos.

El informe de Red Eléctrica Española se incorpora a las actuaciones durante la fase de investigación preliminar, al igual que se adjuntaron los informes de la demandante dando su versión sobre los hechos ocurridos. En todo momento la demandante ha podido hacer alegaciones sobre el contenido del informe y proponer pruebas para contradecir sus conclusiones, por lo que es incierto que no haya tenido ocasión de contradecir dicho informe, al que desde luego no se ha dado el valor de una prueba pericial, sino el de manifestaciones de una de las implicadas en los sucesos.

Por lo demás, la prueba de cargo en la que se basa la instrucción para elevar la propuesta de sanción es, básicamente, como a continuación razonaremos el informe de Isodel , empresa fabricante del interruptor de la celda n° 5 donde se produjo el cortocircuito.

[...] Los hechos probados refieren que " el arco eléctrico que se produjo en el interruptor de la celda número 5 del grupo diesel 1 de la subestación KV, el 18 de febrero del 2010, tiene como causa origen una descarga eléctrica entre la borna inferior del interruptor y las partes metálicas que hay en la entrada de la celda (puerta del armario auxiliar de control, armario de mando del interruptor, placas metálicas en frontal del acceso a la celda)" y tras apuntar que dicho interruptor era el único elemento que no tenía aislamiento adecuado para exteriores, precisando de ambientes secos, continúa diciendo que " por necesidades de explotación se precisa acoplar el grupo diesel 1 a la red de distribución y transporte, procediéndose a su preparación. Este proceso finaliza sobre las 11.30 h. y se inician maniobras de acoplamiento. Una vez calentados los circuitos de este alternador, se procedió a excitarlo. Es en estos momentos cuando se produjo un arco en el interruptor de la subestación de 66 KV de la central, antes de haberse iniciado la maniobra de sincronización y, por tanto, antes de haber mandado la orden de acoplamiento que implica el cierre del mismo. La falta fue inicialmente monofásica, pero evolucionó muy rápidamente a trifásica en barras de 66 KV (...) ". Tras estos prolegómenos discurre la resolución sancionadora sobre las causas del accidente, manifestando que " El cebado del arco fue externo y se produce como consecuencia de la rotura de aislamiento entre la citada borna inferior del interruptor y las partes metálicas próximas. Queda de manifiesto que el aislamiento del interruptor ( distancias entre conductores y entre éstos y las partes metálicas a potencial de tierra) se encontraba debilitado en las condiciones ambientales que por elevada humedad y presencia de agua presentaba, al menos, la .celda n° 5. Dichas condiciones ambientales fueron provocadas por la entrada de agua de lluvia en la subestación, una vez se produjo la rotura de la cubierta de la edificación a consecuencia de los vientos intensos del día anterior a la fecha del cero eléctrico". Y, a continuación, sin distinguir bien entre lo que son hechos probados y consideraciones jurídicas sobre la responsabilidad del expedientado, añade que " si bien la entrada del grupo 1 diesel se hacía por mandato del operador del sistema, la energización de la borna inferior del interruptor (recibe tensión desde el grupo diesel 1), a partir de la cual se produjo la deflagración, no debió efectuarse hasta comprobar que en la celda n° 5 se daban y permanecían unas condiciones adecuadas de humedad". Los hechos probados prosiguen relatando como se desencadenó la ausencia total de tensión en el sistema eléctrico de Tenerife, y en una de sus conclusiones resalta que "la ausencia de protección de fallo de interruptor y de protección diferencial de barras en la SE 66 Kv Candelaria, así como de interruptores de apoyo en los interruptores de acoplamiento, supone que la falta tenga que ser despejada por las protecciones de apoyo de líneas y trafos 220/66 Kv. Las protecciones de sobreintensidad de los trafos de 220/66 Kv de Candelaria no llegan a actuar en tiempo acorde con su función de apoyo frente a faltas externas y en concreto, frente a faltas en el embarrado de 66 Kv de la SE de Candelaria", pero de las consideraciones jurídicas de la resolución se desprende que no es Unelco Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U. "responsable de disponer de la dotación necesaria para aislar el defecto (cortocircuito en barras de 66 Kv) en cuestión de manera selectiva" responsabilidad que se dice recae sobre la empresa Endesa Distribución Eléctrica, S.L., que era la gestora de la red de transporte.

Así las cosas, lo que se imputa en esencia a la demandante es haber causado un cortocircuito de manera imprudente, esto es, por haber procedido al acoplamiento del generador al sistema eléctrico sin haber comprobado que en la celda n° 5 se daban unas condiciones adecuadas de humedad. Se afirma que las condiciones de humedad eran malas porque la humedad era elevada por la presencia de agua en la celda n° 5. Sobre este extremo se dice en la resolución que "es evidente que durante las maniobras de acoplamiento del grupo n° 5, había presencia de agua en la celda, y que ésta no fue detectada durante su preparación previa", lo que apunta a que la elevada humedad en el ambiente era ocasionada por la presencia de agua en la celda n° 5, donde se encontraba el interruptor cuyos aislamientos se debilitaron por esta razón. Más adelante se insiste en que el cortocircuito se produjo por la deficiente revisión del estado de las instalaciones antes de proceder a la conexión del grupo diesel 1, lo que debe nuevamente relacionarse con el hecho de no haber advertido la presencia de agua en el suelo de la celda n° 5, pues no se hace referencia a cualquier otro protocolo de revisión de las instalaciones que hubiera sido incumplido.

Veamos cómo llegó la administración sancionadora a la conclusión de que la empresa de generación eléctrica realizó una deficiente revisión de las instalaciones y, en concreto, no comprobó que había agua en el suelo.

Antes de iniciarse el procedimiento sancionador se emitieron varios informes. Uno por la Comisión Nacional de Energía y otro por el Servicio de Instalaciones Energéticas de Santa Cruz de Tenerife, en ninguno de los cuáles se afirma que hubiera presencia de agua en la celda n° 5.

En el informe de la Comisión Nacional de Energía se dice que "el cebamiento del arco vino motivado por la pérdida de rigidez dieléctrica del aire en torno al interruptor de grupo, debido a la entrada de agua de lluvia por la cubierta de la nave que aloja toda la aparamenta eléctrica, y que se vertió sobre el interruptor del grupo Diesel 1 que, por ser de interior, no estaba preparado para soportar dicha eventualidad". Esto es, se atribuye la causa del fallo del interruptor a que sus aislamientos estaban debilitados por recibir agua de lluvia, al haberse destruido por el temporal la techumbre de la subestación Candelaria, donde se encontraba la celda n° 5. Pero no se dice que dicho fallo hubiera sido detectable durante una revisión adecuada de las instalaciones, teniendo en cuenta las circunstancias en las que se produjo, ni mucho menos que existiera agua en el suelo de la celda mientras se realizaban las labores preparatorias del acoplamiento del generador al sistema eléctrico de distribución.

Tampoco se advierte ningún reproche a la actuación de Unelco Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U. en el informe del Jefe de Servicio de Instalaciones Energéticas de Santa Cruz de Tenerife, que cuando analiza las causas del incidente, se limita a señalar que el cortocircuito se produce en la celda del grupo diesel 1 de Candelaria, por pérdida de aislamiento de un interruptor que hizo "que la corriente circulase por su parte externa (...) y se cebase el arco al llegar la tensión a bornas inferiores. El cebamiento y la posterior ionización del aire produjo un cortocircuito bifásico" que luego evolucionó a uno trifásico, pero resalta sobre todo las carencias de la red de distribución para evitar que dicho incidente pudiera afectar al sistema eléctrico.

A pesar de que en el informe anterior no se concluye nada sobre la falta de diligencia de la empresa de generación eléctrica en la revisión de las instalaciones, un nuevo informe del responsable de dicho servicio propone meses después la incoación del procedimiento sancionador, razonando que "de la información aportada por EGE se concluye que no hubo avería interna en el interruptor, y que el cortocircuito fue externo. Se comprobó que la causa de la pérdida de aislamiento en el interruptor fue la caída directa de agua sobre el mismo proveniente de filtraciones a través de la cubierta de la subestación al haber perdido gran parte de la impermeabilización y aislamiento de la misma por la acción del viento. Esta pérdida de aislamiento del interruptor hizo que se produjera el cortocircuito. No obstante, la incorrecta actuación del interruptor podría haberse evitado con una revisión del estado de las instalaciones antes de proceder a su conexión".

Es aquí donde aparece por vez primera un reproche a la actuación de la empresa de generación eléctrica, pues a la par que se reconoce que el interruptor se encontraba en mal estado, porque su aislamiento se había debilitado, opina que el fallo se podía haber evitado si se hubieran revisado adecuadamente las instalaciones, sin dar explicación alguna de por qué entiende el técnico que la revisión de las instalaciones no fue la correcta y en qué operaciones debió consistir.

Como en el informe citado se dice que se llega a las conclusiones que se exponen a partir de la información aportada por la empresa expedientada, deberemos ver si el defecto de revisión adecuada de las instalaciones se desprende de la misma.

La empresa en todo momento alegó que había procedido a una revisión de las instalaciones según el protocolo de puesta en red de un grupo, y personal cualificado inspeccionó la celda n° 5. No es en los informes de la empresa donde podemos encontrar indicios de que se incumplió el deber de revisar adecuadamente las instalaciones.

Entre la documentación que hizo llegar la empresa de generación eléctrica al Servicio de Instalaciones Energéticas de Santa Cruz de Tenerife, se encuentra el informe de Mercados Energy Markets Internacional, de abril del 2010, en el que se analizan los incidentes de los días 18 de febrero y 1 de marzo del 2010, en el que se dice que el origen del incidente del 18 de febrero del 2010 se debió a que "el agua de la tormenta afectó a los embarrados de 66 Kv que están diseñados para operación interior y uno de los interruptores de uno de los grupos generadores, aparentemente, perdió su rigidez dieléctrica, sin que pudiera haber sido detectado" . Es evidente que este informe no pudo servir de base para proponer la iniciación del expediente sancionador, porque achaca la incidencia a un fallo del interruptor que no pudo ser detectado, atendiendo a las circunstancias.

Además, se incorporó el fundamental informe de la empresa Isodel, suministradora de los equipos donde se produjo la incidencia, en el que tras razonar que "una vez producida la primera descarga eléctrica, se provoca la ionización de la zona y con las bajas condiciones ambientales existentes (elevada humedad y elementos metálicos mojados y a potencial de tierra) se propaga la descarga, originando una deflagración generalizada entre el interruptor y las partes metálicas situadas en la zona de acceso a la celda, tal y como puede observarse en las fotografías del anexo", concluyendo que "la incidencia se ha generado por una descarga entre las bornas inferiores del interruptor y las partes metálicas que hay en la primera zona de la entrada a la celda, que están húmedas y puesta a tierra. La causa, la disminución de la rigidez dieléctrica de la zona, como consecuencia de la humedad ambiental en el interior de la subestación. Tras el cebado inicial se produce la ionización de la zona provocando con ello una pérdida de aislamiento que origina una deflagración de todo el interruptor respecto del frente metálico del acceso a la celda que está también húmedo y a potencial de tierra".

Es, por tanto, en este informe en el que se basa el Jefe del Servicio de Instalaciones Energéticas de Santa Cruz de Tenerife para afirmar que la revisión de las instalaciones no se hizo de manera adecuada porque el suelo de la celda n° 5 se encontraba húmedo.

Debe destacarse que dicho informe se emite el 23 de marzo del 2010, después de que se hubiera producido un incidente similar el 1 de marzo del 2010. Aunque no se dice cuándo los técnicos de la empresa visitaron las instalaciones, en la página 3 se señala que " a partir del 9 de marzo, el personal de Repuestos Isodel, S.A., procede a inspeccionar el interruptor averiado, desmontando completamente el interruptor y revisando todos sus componentes", lo que permite deducir que se personaron antes en las instalaciones. Si reparamos en la fecha que aparece en todas las fotografías de la celda n° 5 que se incorporan al anexo del informe, la visita de inspección se produjo el 2 de marzo del 2010, esto es, al día siguiente del incidente de 1 de marzo del 2010 en el que también falló un interruptor y se produjo otro cero eléctrico. De esto podemos concluir que las fotografías que respaldan el informe de Isodel sobre las inadecuadas condiciones de humedad de la celda n° 5 cuando se prepara el acoplamiento del generador el día 18 de febrero del 2010, se tomaron el 2 de marzo, después de que el día anterior se desencadenara una repetición del temporal.

Aunque según el informe de la Comisión Nacional de Energía- página 22-la cubierta de la subestación el día 1 de marzo del 2010 ya estuviera reparada, no sabemos la fecha exacta en la que se terminó de ejecutar los trabajos, por lo que no hay ninguna seguridad de que el estado de la celda n° 5 antes del acoplamiento del grupo diesel 1 fuera el que reflejan las fotografías del anexo. Si no fue hasta el 21 de febrero del 2010, a las 22:40 horas, cuando- según el informe del Jefe de Servicio de Instalaciones Energéticas, página 9- el Gobierno de Canarias desactivó la alerta por fenómeno meteorológico adverso, es improbable que antes de esa fecha se hubiera reparado la cubierta, y no hay constancia tampoco de que después del incidente no hubiera más precipitaciones. Desde luego que debió haberlas el 26 y 28 de febrero del 2010, días en los que una tempestad ciclónica atípica (Xynthia) afectó el ámbito insular de Canarias (documento 3 de la demanda).

Estas reflexiones las hacemos porque pudiera dudarse de si el informe de Isodel y el reportaje fotográfico, por haberse realizado la inspección de las instalaciones después de que se produjeran nuevas lluvias sin que conste que se hubiera reparado inmediatamente la cubierta- lo que era dificultado por los fuertes vientos- pudiera no reflejar el verdadero estado en el que se encontraba la celda n° 5, y dar pie a pensar que las filtraciones ocurrieron en los días sucesivos.

Pero esta posibilidad debemos descartarla; primero, porque la demandante en ningún momento ha negado que existieran filtraciones, lo que dijo es que no pudo advertirlas a través de los procedimientos de revisión de las instalaciones establecidos en el manual de operaciones para la puesta en red de un grupo generador. Según este manual la revisión de la celda donde se encontraba el interruptor debía hacerse desde sus ventanas de inspección, porque la celda se encontraba en tensión, no advirtiéndose las zonas de humedad que se reflejan en las fotografías. Y un segundo argumento es que si las humedades se produjeron es razonable pensar que ya existieran cuando se ocasionaron los desperfectos en la cubierta de la subestación y las lluvias torrenciales.

El instructor pidió información a la empresa de generación eléctrica sobre los trabajos preparatorios realizados antes del acople del grupo diesel 1 a la red. La empresa de generación eléctrica alegó que se procedió a una verificación visual de la celda del grupo, y que durante los trabajos de preparación de la central diesel para su acoplamiento a la red, no se apreciaron huellas de humedad, charcos o escorrentías en la celda que pusieran de manifiesto un riesgo en la operación de energización y acople de la central. Según manifiesta , encontrándose la celda en tensión, todas las verificaciones debían hacerse desde el exterior, y no se apreció ningún indicio que impidiera cumplir la orden de Red Eléctrica Española de poner en marcha el generador diesel 1.

Cabe preguntarse si puede ampararse la demandante en que se siguió el manual de operaciones de puesta en red de un grupo generador, sin haber adoptado medidas adicionales de prevención en atención a la excepcionalidad de las circunstancias que se habían producido en el día del incidente. Es un hecho que conocía que la cubierta de la subestación había sufrido graves desperfectos a causa de los fuertes vientos, por lo que era razonable pensar que se hubieran producido filtraciones que podían haber afectado a los equipos, algunos de los cuáles no tenían aislamientos propios para aguantar la intemperie. Ante estas circunstancias excepcionales, conocidas por la empresa, debieron tomarse precauciones adicionales de inspección del estado de las instalaciones, antes de la puesta en servicio del generador diesel, aunque esto supusiera retrasar la orden recibida por Red Eléctrica Española de introducir más energía en el sistema.

Como se lee en el acta de inspección de la central térmica se reprocha por el instructor, y se asume por la resolución sancionadora, que la demandante debió "comprobar la ausencia de forma previa a la maniobra de sincronización para el acoplamiento del grupo diesel 1", esto es, antes de que la celda n° 5 estuviera en tensión. En ningún momento la demandante ha justificado por qué no era posible eliminar la tensión de la celda n° 5 a efectos de entrar en la misma y hacer una inspección más concienzuda de las instalaciones. Esta es realmente la razón por la que se le reprocha no haber tomado todas las medidas exigibles de precaución antes de iniciar la maniobra de acoplamiento del generador.

[...] En la demanda se dice que la infracción que se imputa, la interrupción o suspensión del suministro, tipificada en el artículo 60 a) 12 ° de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, no pueden cometerla los productores de energía, sino los distribuidores, pues el suministro es "la entrega de energía a través de las redes de transporte y distribución mediante contraprestación económica en las condiciones de regularidad y calidad que resulten exigibles" ( artículo 44 de la ley citada).

El precepto señala que será infracción muy grave- que luego se degrada a grave en atención a las circunstancias concurrentes- "la interrupción o suspensión del suministro sin que medien los requisitos legal y reglamentariamente establecidos o fuera de los supuestos previstos legal o reglamentariamente", de lo que la demandante deduce que solo por los gestores de las redes de transporte y distribución y por las empresas comercializadoras pueden ser sujetos activos de ésta infracción. Además, se exige dolo en la comisión de esta infracción, que viene a sancionar una denegación injustificada del suministro a los usuarios.

El precepto lo que trata de garantizar es el suministro de energía eléctrica a los usuarios. En el artículo 9 de la ley 54/1997 se dice que las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica son desarrolladas por los productores de energía, el operador del mercado, el operador del sistema, el transportista, los distribuidores y los comercializadores de energía. Todos ellos intervienen en el resultado final de suministro de energía eléctrica, que se trata de garantizar en el artículo 10.

Es en este sentido amplio del suministro de energía eléctrica, como hay que interpretar el suministro al que se refiere el precepto legal al establecer un tipo infractor que trata de reprimir todas aquellas conductas que interfieran en el objetivo final de que la energía llegue a los consumidores, y lesionen la garantía de suministro que la ley proclama.

Desde esta perspectiva, interviniendo las empresas de generación de energía en el suministro de energía eléctrica, siendo una pieza indispensable del sistema, pueden ser sujetos activos del tipo, en la medida en que con sus acciones u omisiones pueden determinar que no se alcance el objetivo de garantizar el suministro.

En la sentencia 76/2012, de 18 de mayo de este tribunal que se cita no se afirma nada en contrario de este argumento, como parece indicar la demandante, pues de lo que se trata en ella es de determinar a quien fue imputable la pérdida de generación de una de las centrales, concluyendo que fue la inestabilidad de la red de transporte la que ocasionó que con la caída de un rayo una central eléctrica dejara de operar.

Contrariamente a lo que sostiene la parte actora, no se exige dolo para la comisión de la infracción, no hay una sola indicación del precepto en este sentido. Si por causas de fuerza mayor puede justificarse la interrupción del suministro, es claro que un incidente que sea previsible y evitable si se observa la necesaria diligencia no justifica la interrupción del suministro, por lo que una conducta negligente que ocasione ésta puede perfectamente encuadrarse dentro del tipo sancionador.

La conducta culposa ha quedado acreditada en el procedimiento sancionador, en la medida en que las circunstancias concurrentes hacían exigible una revisión más exhaustiva de las instalaciones antes de la puesta en marcha del generador y su acoplamiento a la red de transporte, toda vez que se conocían los graves desperfectos que la tempestad había ocasionado en la cubierta de la subestación y era muy probable que se hubieran producido filtraciones que afectasen a los equipos no preparados para soportar las inclemencias del tiempo.

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El recurso de casación se articula en la formulación de cinco motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En el primer motivo de casación se denuncia la vulneración del artículo 14 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con la disposición transitoria quinta de la Ley 17/2007, de 4 de julio, y los artículos 2 y 121.3 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.

En el desarrollo del motivo de casación se aduce que el Tribunal de instancia ha pasado por alto que la empresa productora de electricidad sancionada no es responsable de disponer de la dotación necesaria para aislar el defecto que ocasionó el cortocircuito que provocó un colapso del suministro eléctrico en la isla de Tenerife, ya que las instalaciones de la red de transporte son gestionadas por Red Eléctrica de España, S.A. Se argumenta, al respecto, que la generación de electricidad se desarrolla en régimen de libre competencia, a diferencia de la operación del sistema y el transporte que tiene carácter regulado, lo que explica, a su juicio, que se trata de funciones incompatibles, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 14 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, respondiendo al principio de segmentación vertical.

El segundo motivo de casación se sustenta en la vulneración del artículo 3.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con los artículos 34.2 f), 35 y 60 a) del citado texto legal, y los artículos 2, 7 y 18 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, y con el artículo 2 de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del consejo de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE.

Se alega que el Tribunal de instancia se equivoca al no advertir que entre las funciones básicas del operador del sistema se incluyen las de impartir instrucciones de operación de la red de transporte, incluidas las interconexiones internacionales para su maniobra en tiempo real y adoptar los requerimientos vinculantes para la reposición del servicio en los supuestos de fallos generales.

El tercer motivo de casación se fundamenta en la vulneración del artículo 34.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, al no apreciar la Sala de instancia la responsabilidad de Red Eléctrica de España, S.A. derivada de su posición del operador del sistema y gestor de la red de transporte.

El cuarto motivo de casación se basa en la vulneración del artículo 60 a). 12 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con el artículo 44 del citado texto legal, y los artículos 20 y 79 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, y el artículo 2 de la Directiva 2003/54/CE, y el artículo 2 de la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, en cuanto el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación extensiva del tipo infractor.

El quinto motivo de casación se basa en la infracción del artículo 24 de la Constitución, en relación con el artículo 13.1 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por descartar la Sala de instancia la causación de indefensión por haberse tramitado en paralelo dos expedientes sancionadores en relación con el mismo caso.

SEGUNDO

Sobre la improsperabilidad el recurso de casación.

El quinto motivo de casación, sustentado en la vulneración del artículo 24 de la Constitución española, en relación con el artículo 13.1 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que por razones de orden procesal examinamos prioritariamente, no puede ser acogido.

Esta Sala no aprecia que el Tribunal de instancia haya vulnerado el derecho de defensa, garantizado en el artículo 24 de la Constitución española, ni las disposiciones que regulan la tramitación del procedimiento administrativo sancionador, enunciadas en el invocado artículo 13 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, al rechazar que proceda declarar la nulidad de la resolución sancionadora impugnada por el hecho de que la Administración hubiera incoado dos expedientes sancionadores, en relación con la interrupción general del suministro eléctrico en la isla de Tenerife que se produjo el día 18 de febrero de 2010, para exigir responsabilidad a cada una de las empresas directamente involucradas -Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U., como propietaria de la central eléctrica Candelaria, y Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U., que en ese momento era propietaria y gestora de la red de transporte y de la subestación de distribución-.

En efecto, no consideramos irrazonable ni arbitrario el pronunciamiento del Tribunal de instancia relativo a descartar que, en la tramitación del expediente sancionador incoado a la empresa productora de electricidad Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U., se le haya causado indefensión, con base en el argumento de que la parte actora se limita en la fundamentación del escrito de demanda a referir de forma genérica que se le ha menoscabo el derecho de defensa, al haberse instruido los expedientes sancionadores de forma paralela. La sentencia incide en que no se precisa en que medida se había «perjudicado su defensa», en que no se solicitó la acumulación de los procedimientos sancionadores, y en que no se tiene en cuenta que las conductas investigadas eran distintas.

En este sentido, cabe subrayar que, aunque consideremos que una buena práctica procedimental administrativa debería promover la iniciación de un único procedimiento sancionador por la comisión de un mismo hecho infractor, con el objeto de determinar el grado de participación de cada presunto responsable en la comisión de la infracción y procurar que la resolución del expediente sea coherente, el principio de unidad procedimental no se consagra de forma expresa ni en los artículos 24 y 25 de la Constitución, ni en el artículo 134 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni en el artículo 13.1 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto

Por ello, la vulneración de las garantías procedimentales deberá estar asociada a la acreditación de que la Administración ha tratado con su actuación de menoscabar el ejercicio del derecho de defensa, y, concretamente, el derecho a ser informado de los hechos que se le imputan y de las infracciones que podrían concurrir y de la sanciones que en su caso se les pudieran imponer, el derecho a formular alegaciones y utilizar los medios de prueba que resulten pertinentes. También se conculcan las garantías del procedimiento sancionador cuando las resoluciones sancionadoras, que culminan los expedientes tramitados de forma paralela, incurren en errores patentes o contradicciones manifiestas en la determinación de los hechos constitutivos de la infracción en supuestos en que la exigencia de responsabilidad debe analizar unas mismas circunstancias. La tramitación de expedientes sancionadores separados está justificada cuando los hechos investigados -aunque guarden conexidad- revistan una especial complejidad y pueda determinarse de forma autónoma la responsabilidad de cada sujeto infractor, al ser claramente diferenciables las conductas imputadas.

En el supuesto enjuiciado en este recurso de casación, estimamos que es acertada la decisión del Tribunal de instancia, que considera que está justificada la incoación de expedientes sancionadores a cada una de las empresas presuntamente responsable, a la empresa propietaria de la central de generación de electricidad Candalaria (Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U.) y a la empresa titular de la subestación que era propietaria y gestora de la red de transporte (Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U.), debido a la clara diferenciación de las conductas imputadas y no haberse demostrado que se le hubiera producido indefensión real -según se razona en la sentencia impugnada-. Cabe tener en cuenta la entidad y naturaleza del fallo, que derivó en una sucesión en cadena de incidentes en las instalaciones eléctricas, que provocaron una situación de cero eléctrico, que originó el colapso del sistema eléctrico en la isla de Tenerife, que involucró y afectó al conjunto de instalaciones de generación, transporte y distribución que lo integran, y que las empresas sancionadas desarrollan su actividad en áreas distintas, lo que condiciona el marco de imputación.

El primer motivo de casación, basado en la vulneración del artículo 14 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con la disposición transitoria quinta de la Ley 17/2007, de 4 de julio, y los artículos 2 y 121.3 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, no puede prosperar.

Esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respeto de que el régimen jurídico de separación de las actividades de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 554/1997, de 27 de noviembre, y la disposición transitoria quinta de la Ley 17/2007, de 4 de julio, que determinan que las respectivas funciones que desarrollan los distintos agentes que operan en el sector eléctrico sean incompatibles, y el hecho de que por mandato legal Red Eléctrica de España, S.A. asuma la responsabilidad de gestión del sistema eléctrico y de la red de transporte, excluye -contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia- la responsabilidad de la empresa de generación eléctrica sancionada, Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U.

En este sentido, no consideramos convincente el alegato casacional fundado en el argumento de que únicamente debió imputarse a Red Eléctrica de España, S.A., que, como operador del sistema y gestor de la red de transporte, asume la responsabilidad de elaborar y coordinar los planes de mantenimiento de la red de transporte y garantizar la fiabilidad del sistema de producción y transporte de energía eléctrica, por la causación del incidente que provocó la interrupción del suministro eléctrico acaecido el 18 de febrero de 2010 que afectó a la isla de Tenerife -según se recoge en los hechos probados de la sentencia- como consecuencia de un cortocircuito de la celda nº 5 del grupo diesel cuando se procedía a su acoplamiento a la red que dió lugar al disparo de la líneas y grupos de la Central de Candelaria y, fundamentalmente, al resto de grupos del sistema provocando un cero de tensión en todo el sistema.

Cabe precisar al respecto que, tal como razona la sentencia recurrida, la empresa productora de electricidad sancionada es responsable de la interrupción del suministro eléctrico porque debió comprobar, antes de proceder a realizar la maniobra de acoplamiento del grupo generador diesel a la red, el estado de las instalaciones, con el objeto de verificar con una inspección exhaustiva si era posible mantener la tensión de la celda nº 5, teniendo en cuenta los graves desperfectos originados en el techo de la nave que cobijaba los grupos diesel, como consecuencia del vendaval producido el día anterior, que dió lugar a que el agua de lluvia se filtrara hasta el interior de la subestación terminando por caer sobre la referida celda.

En efecto, consideramos que -como pone de relieve la letrada del servicio jurídico del Gobierno de Canarias en su escrito de oposición- la imposición de la sanción a Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U., se fundamenta en la acreditación de su falta de diligencia en comprobar previamente a realizar el acoplamiento del grupo Diesel 1 a la red de transporte, que las condiciones de humedad eran las adecuadas, ante las condiciones climatológicas adversas que habían producido la rotura de la cubierta de la subestación y no se denuncia la imputación del hecho de que siguiera o no las instrucciones del operador del sistema para ejecutar dicha operación técnica.

El segundo motivo de casación, que descansa en la vulneración del artículo 34 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con los artículos 34.2 f) y e) del citado texto legal, los artículos 6.2, 18 y 72 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, y del artículo 2 de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, tampoco puede prosperar.

Esta Sala considera que el Tribunal de instancia no incurre en infracción de las referidas disposiciones normativas al afirmar que la empresa Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U. debió tomar precauciones adicionales respecto del estado de las instalaciones antes de la puesta en funcionamiento del generador diesel -ante la adversa climatología existente el día que se produjo el cero eléctrico- aunque ello supusiera retrasar la orden recibida de Red Eléctrica de España, S.A. de introducir más energía en el sistema.

Cabe subrayar al respeto que el hecho de que el operador del sistema tenga atribuida la facultad de impartir las instrucciones necesarias para el adecuado funcionamiento del sistema eléctrico para su aplicación en tiempo real, así como para imponer requerimientos para el restablecimiento del suministro eléctrico, conforme a lo dispuesto en el artículo 34.2 e) y f) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y en el artículo 6 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, no exonera a la empresa generadora de electricidad de velar porque las instalaciones se mantengan en adecuadas condiciones de conservación y fiabilidad técnica, que determinan, en este supuesto, la obligación de garantizar que el acoplamiento de los grupos generadores con la red de transporte y de distribución, se ejecute en óptimas condiciones, con la finalidad de evitar que se produzcan cortocircuitos o descargas eléctricas que puedan causar la interrupción del suministro eléctrico y el colapso del sistema eléctrico en la isla de Tenerife.

Por ello, estimamos que no resulta convincente la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que la obligación del titular de las instalaciones eléctricas de seguir las instrucciones del operador del sistema y del gestor de la red de transporte le exime de poder ser considerada sujeto responsable de la interrupción del suministro eléctrico producido en la isla de Tenerife el 18 de febrero de 2010, porque su actuación -según se aduce- descansaba en la confianza de que Red Eléctrica de España, al impartir las instrucciones tendentes la reposición del suministro eléctrico, había adoptado medidas fiables, desde la perspectiva técnica, que garantizaba la coordinación entre la producción y la red de transporte.

El tercer motivo de casación, fundamentado en la vulneración del artículo 34.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, no puede ser acogido.

Esta Sala considera que carece de relevancia, para revocar el fallo de la sentencia impugnada, la queja casacional basada en el argumento de que el Tribunal de instancia vulnera el artículo 34 de la Ley 54/1997 -que establece que Red Eléctrica de España, S.A. es el operador del sistema y gestor de la red de transporte-, al afirmar que la compañía Endesa Distribución Eléctrica, S.L. «que era la gestora de la red de transporte (sic)», es responsable de no disponer de la dotación necesaria para aislar el defecto producido en la subestación eléctrica de su titularidad.

Apreciamos que no se trata de un error en la identificación de la actividad de la referida empresa, tal como se refiere en la resolución sancionadora y se desprende del informe de la Comisión Nacional de Energía de 29 de julio de 2010 sobre el expediente informativo abierto con objeto de analizar los fallos de suministro en el sistema eléctrico de la isla de Tenerife acaecidos los días 18 de febrero y 11 de marzo de 2010, y que dicha información no altera ni modifica la responsabilidad exigida a Unión Eléctrica de Canarias Generación, S.A.U. por los hechos acaecidos el 18 de febrero de 2010 que originaron el colapso del sistema eléctrico en la isla de Tenerife.

El cuarto motivo de casación, basado en la infracción del artículo 60 a). 12 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, en relación con los artículos 9 y 44 del citado texto legal, con los artículos 20 y 79 del Real Decreto 1955/2000, con el artículo 2 de la Directiva 2003/54/CE, y con el artículo 2 de la Directiva 98/92/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, no puede ser acogido.

Esta Sala no comparte el criterio expuesto por la defensa letrada de la mercantil recurrente, respeto de que el Tribunal de instancia ha realizado una aplicación extensiva del tipo infractor contenido en el artículo 60 a). 12 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, al sostener que dicho tipo «trata de reprimir todas aquellas conductas que interfieren en el objetivo final de que la energía llegue a los consumidores».

Consideramos que carece de fundamento la alegación de que la empresa productora de electricidad no puede ser sancionada por la comisión de la infracción consistente en interrumpir o suspender el suministro de energía eléctrica, al sólo poder imputarse esta conducta ilícita a las empresas que gestionan el transporte, la distribución, o a las empresas comercializadoras.

La interpretación del artículo 60 a). 12 de la Ley 54/1997, que tipifica de infracción muy grave «la interrupción o suspensión del suministro sin que medien los requisitos legal o reglamentariamente establecidos o fuera de los supuestos previstos legal o reglamentariamente», que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, con base en la definición de la actividad del suministro referido en el artículo 44 del citado texto legal, no resulta convincente desde un análisis hermenéutico sistemático de la normativa reguladora del sector eléctrico, acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias de 1 de abril de 2009 (RC 3324/2005), 21 de mayo de 2008 (RC 1715/2005) y 13 de julio de 2015 (RC 2630/2012), en cuanto son subsumibles en dicho tipo infractor todas aquellas conductas -dolosas o culposas- cometidas por empresas que operan en el sector eléctrico y que intervienen directa o indirectamente en el proceso de suministro de energía eléctricas que coadyuven de forma eficiente a interrumpir o suspender el suministro de energía eléctrica.

Al respecto, cabe subrayar que la noción de «suministro eléctrico» en sentido amplio o global, se desprende inequívocamente de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que ya en su Exposición de Motivos advierte -en su primer apartado- que el suministro de energía eléctrica es esencial para el funcionamiento de nuestra sociedad, y cuya regulación tiene como finalidad lograr que todos los operadores del sistema eléctrico desarrollen su actividad de modo que permita a los consumidores obtener un suministro de energía eléctrica regular y seguro, y, en cuyo artículo 9, que encabeza el Título II del citado texto legal, bajo la rúbrica «ordenación del suministro», enumera los sujetos que desarrollan las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, en que se incluye, en primer término, a los productores de energía eléctrica.

Por ello, estimamos que el Tribunal de instancia no ha ignorado ni infringido la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que, acogiendo la doctrina constitucional formulada en aplicación de las garantías inherentes del principio de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas garantizadas por el artículo 26 de la Constitución, ha sostenido que no cabe sancionar conductas que pudieran considerarse subsumibles en infracción administrativas cuando no exista directa relación entre los hechos imputados y la norma sancionadora aplicable.

En suma, estimamos que el pronunciamiento del Tribunal de instancia no contradice la doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 218/2005, de 12 de septiembre, sobre el significado, el contenido y el alcance de las garantías que se desprenden de la consagración del principio de legalidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, que son vinculantes para el legislador, para el poder reglamentario y para los aplicadores del Derecho:

«Es doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987, de 7 de abril, F. 2; 161/2003, de 15 de septiembre, F. 2; o 25/2004, de 26 de febrero, F. 4) que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador, y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal ha señalado reiteradamente que el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. En el bien entendido que este Tribunal ha venido reconociendo una eficacia relativa o limitada a esta segunda garantía, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al poder reglamentario en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

  1. En relación con la primera de las garantías indicadas, que es en torno a la que gira el presente proceso constitucional de amparo, hemos señalado específicamente que contiene un doble mandato:

  1. El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y «según el cual han de configurarse las Leyes sancionadoras, llevando a cabo el "máximo esfuerzo posible" ( STC 62/1982) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3). En este contexto, hemos precisado que «constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3).

  2. Contiene también un mandato para los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en las SSTC 120/1996, de 8 de julio, F. 8, y 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4, «como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa misma resolución, este Tribunal añadió que «como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 CE deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad».

Desde esta perspectiva, resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida. En este orden de ideas, hemos subrayado recientemente en la STC 161/2003, de 15 de septiembre, que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser «la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE» (F. 3). ».

En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA DE CANARIAS GENERACIÓN, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran canaria, de 27 de junio de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 2/2012.

TERCERO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima de cuatro mil euros, más IVA cuando proceda, a la parte recurrida.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : Primero.- Desestimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil UNIÓN ELÉCTRICA DE CANARIAS GENERACIÓN, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran canaria, de 27 de junio de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 2/2012. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.