Sentencia nº 483/2016 de TS, Sala 4ª, de lo Social, 7 de Junio de 2016

Procedimiento:Auto de aclaración
Ponente:MIGUEL ANGEL LUELMO MILLAN
Fecha de Resolución: 7 de Junio de 2016
Número de Resolución:483/2016
Número de Recurso:2183/2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social
RESUMEN

EXPEDIENTE SANCIONADOR. PRESTACIÓN POR DESEMPLEO. Se suspende la prestación contributiva por desempleo al haberse cobrado indebidamente ya que el beneficiario se ausentó del territorio español durante 43 días sin haberlo comunicado previamente a la entidad gestora, sin considerarse la opción de extinción de dicha prestación contributiva. Se estima parcialmente el recurso de casación para la unificación de doctrina.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En Madrid, a 7 de junio de 2016

el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por DON Rubén , representado y asistido por la letrada Doña Francisca Cánovas Jiménez, contra la sentencia de fecha 31 de marzo de 2014 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso de suplicación núm. 1073/2013 , formulado frente a la sentencia de fecha 15 de septiembre de 2011, dictada en autos 237/2011 por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Cartagena , seguidos a instancia de DON Rubén , contra EL SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL, sobre DESEMPLEO.

Ha comparecido ante esta Sala en concepto de parte recurrida el Servicio Público de Empleo Estatal, representado y asistido por el Abogado del Estado Don Emilio Jiménez Aparicio.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 15 de septiembre de 2011, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Cartagena, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «FALLO: Que estimando parcialmente la demanda interpuesta por D. Rubén , dejo sin efecto la resolución impugnada y condeno al SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL a estar y pasar por esta declaración con los efectos inherentes a la misma».

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: «PRIMERO.- El demandante venía percibiendo prestación contributiva por desempleo desde el 30-4-09.

SEGUNDO.- El 30-11-10 el Servicio Público de Empleo inició expediente sancionador.

TERCERO.- En fecha 19-1-11 se dictó resolución en la que se acordó la extinción de la prestación con efectos de 27-9-09, así como declarar indebidamente percibida la cantidad de 5.057,84 euros.

CUARTO.- Disconforme con la anterior resolución, el demandante interpuso reclamación administrativa previa, que fue estimada parcialmente por nueva resolución de fecha 7-6-11.

QUINTO.- El demandante entró en España el 28-7-09».

SEGUNDO

Interpuesto recurso de suplicación contra la anterior resolución, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 2014 , en la que consta la siguiente parte dispositiva: «FALLAMOS: Estimar el recurso de suplicación interpuesto por el SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL contra la sentencia de fecha 15 de septiembre de 2011, dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Cartagena en el proceso 0237/2011, en virtud de la demanda deducida por D. Rubén contra el Servicio Público de Empleo Estatal, revocarla y, en su lugar, desestimar la demanda y confirmar la resolución de la Dirección Provincial del SPEE en virtud de la cual impugnaba resolución de fecha 7/6/2011».

TERCERO

Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por la representación procesal de Don Rubén , el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por el Tribunal Supremo de fecha 18 de octubre de 2012 , así como la infracción de lo dispuesto en el art. 6.3 del RD 625/1985, de 2 de abril en relación con los arts. 213.1.g y 231 de la Ley General de la Seguridad Social .

CUARTO

Por providencia de esta Sala de fecha 18 de marzo de 2015, se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

QUINTO

Evacuado el trámite de impugnación, pasó todo lo actuado al Ministerio Fiscal para informe, dictaminando en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el 31 de mayo de 2016, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El litigio que da lugar a las presentes actuaciones tiene su origen en un expediente sancionador en materia de desempleo, habiéndose declarado el 19/01/2011 la extinción de la prestación contributiva con efectos desde el 27/09/2009 y del subsidio de desempleo desde el 01/06 al 30/10/2010, y como consecuencia de ello, indebidamente percibida la cantidad de 5.962,41 €. Se considera probado en suplicación que el trabajador aparece en el listado correspondiente de la Brigada Provincial de Extranjería y Documentación con entradas en España el 28/07 y 19/08/2009 y en Marruecos los días 15/06 y 30/07/2009, 30/04 y 04/06/2010 con salidas de este país los días 30/01, 28/07 y 19/08/2009 y 29/05/2010. La sentencia de instancia estimó la demanda, al apreciar que de la prueba practicada no se puede deducir cuánto tiempo estuvo el actor en el extranjero por entender que únicamente quedó acreditada como fecha de entrada en España el 28/07/2009 desconociéndose cuándo salió. En suplicación la Sala acoge el recurso del SPEE y confirma su resolución administrativa sobre la base de estimar demostrado que el demandante entró en Marruecos el 15/06/2009 y salió el 28/07/2009, en que volvió a entrar en territorio español, lo que supone 43 días fuera de España sin haberlo comunicado al SPEE, constituyendo ello la falta grave del art 25.3 de la LISOS con las consecuencias extintivas de la prestación de su art 47.1.b). Recurre en casación unificadora el actor alegando cinco motivos de los cuales el primero carece de contenido al circunscribirse a exponer los antecedentes del caso, los dos siguientes (segundo y tercero) constituyen, en realidad, uno solo al referirse al dividirse en la exposición de la contradicción y la de la infracción normativa que denuncia, teniendo como referencia ambos nuestra Sentencia de 18 de octubre de 2012 (rcud 4325/2011 ), aludiendo los motivos cuarto y quinto a dos sentencias de la Sala de lo Contencioso Admvo del TS. Impugna el SPEE. El Mº Fiscal considera procedente el recurso.

SEGUNDO

La contradicción entre sentencias comparadas que la LRJS exige ha de examinarse por triplicado pues, como se ha anticipado, tres son las sentencias de contraste, de las cuales una (la primera) corresponde a esta Sala 4ª del TS y las otras dos y según igualmente se ha dicho ya, a la 3ª (de lo Contencioso-Administrativo) de este mismo Tribunal.

En relación con estas últimas, la contradicción no puede apreciarse, porque conforme a una reiterada jurisprudencia de la que son manifestación, entre otras muchas, nuestras sentencias de 14 de febrero , 24 de mayo y 22 de septiembre de 20111 (rcud 2300/2010 , 2295/2010 y 412/2011 ) y, de otro lado, autos como el de 3 de febrero de 2016 (rcud 1191/2015 ), no pueden tenerse en cuenta a estos efectos las de otras Salas del Tribunal Supremo distintas de la Sala de lo Social. La exclusión de estas sentencias se funda en que la función unificadora que la Sala IV tiene atribuida afecta únicamente a la doctrina del orden social, sin que pueda extenderse, de forma directa o indirecta, a otros órdenes jurisdiccionales. Consecuentemente con cuanto se viene de expresar, no procede el examen de los motivos cuarto y quinto, y lo mismo acontece con el primero, dada la referida ausencia de contenido como tal motivo.

Respecto a nuestra meritada sentencia de 18 de octubre de 2012 (rcud 4325/2011 ), es apreciable la contradicción en cuanto que se resuelve, de modo opuesto al de la recurrida, otro procedimiento sancionatorio de extinción prestacional por no haber comunicado el beneficiario la pérdida de los requisitos para la percepción de la prestación de desempleo, habiendo generado, según la entidad gestora, un cobro indebido en cuantía de 15.368,64 € debido a la salida al extranjero sin observar los requisitos legales al efecto, como se relata en el primero de los antecedentes de hecho de dicha resolución.

TERCERO

Circunscrito, pues, el recurso a sus motivos segundo y tercero y siendo el primero de los mismos el relativo a la contradicción que se viene de admitir en relación con nuestra repetida sentencia de 18 de octubre de 2012 , no queda, pues, que examinar que el tercero, donde se denuncia la infracción del art 6.3 del RD 625/1985, de 2 de abril en relación con los arts 213.1.g ) y 231 de la LGSS .

La cuestión referente al expediente sancionador por vulneración del deber de comunicar la baja en el momento en que se produzca una situación determinante de suspensión o extinción del derecho ha sido objeto de tratamiento en nuestras recientes sentencias de 2 y 14 de marzo de 2016 (rrcud 1006/2015 y 712/2015 ), que citan, a su vez, la de 21 de abril de 2015 ( rcud 3266/2013 ), expresándose la primera del siguiente modo: "........ en la precitada sentencia (TS 21-4-2015 )aunque insistimos en que la reafirmación de nuestra precedente doctrina (que citamos con profusión) era la aplicable a supuestos acaecidos, como el de estos autos, con anterioridad a la promulgación del RDL 11/2013, ........... (dijimos) :

" A) La necesidad de eliminar incoherencias normativas.

Siempre por referencia al momento en que se producen los hechos litigiosos (mediados de 2009), nos encontramos con que la misma conducta es contemplada por un bloque normativo (el sancionador) como causa de extincioŽn de la prestacioŽn, mientras que para otro conjunto de normas (prestacionales) se trata de circunstancia que conduce a la suspensioŽn (con arreglo, precisamente a nuestra jurisprudencia).

Esa situacioŽn de discordancia, cuando no abierta contradiccioŽn, pugna con las exigencias que el propio concepto de ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ) comporta. La complejidad del panorama normativo, sus dificultades interpretativas o su inestabilidad pueden explicar el resultado; pero ello en modo alguno implica que pueda dejar de exigirse la nota de coherencia que cuadra al referido concepto. "Cada norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, sino que se integra en un ordenamiento jurídico determinado, en cuyo seno, y conforme a los principios generales que lo informan y sustentan, deben resolverse las antinomias y vacíos normativos, reales o aparentes, que de su articulado resulten" ( SSTC 233/1999, de 16 de diciembre ; 150/1990, de 4 de octubre ; 222/2006, de 6 de julio ). De este modo, el inteŽrprete ha de obviar la incoherencia que pueda presentar el ordenamiento buscando la interpretacioŽn maŽs acorde a la ConstitucioŽn y, claro estaŽ, sin desbordar sus propias atribuciones.

Pues bien, entendemos que la superposicioŽn normativa resen~ada quedaba bien resuelta por nuestra jurisprudencia, partidaria de atender a la perspectiva prestacional y no a la sancionadora. De ese modo se salvaba tambieŽn la proporcionalidad de las consecuencias asignadas al incumplimiento del deber de comunicar la salida al extranjero pues cuadra mal con eŽl que tuviese el mismo trato una ausencia de 16 que de 89 diŽas. No olvidemos que el artiŽculo 41 de la ConstitucioŽn postula la proteccioŽn de las situaciones de necesidad y que pide que ello se haga "especialmente en caso de desempleo", marcando asiŽ un canon interpretativo que, en la medida en que concuerda con la legalidad ordinaria, debe aplicarse.

La coherencia tambieŽn conduce a pensar que si la ausencia de comunicacioŽn del viaje desemboca en la suspensioŽn de la prestacioŽn (descartaŽndose la extincioŽn de la misma), mal podriŽa sostenerse que se llegase al resultado opuesto (extincioŽn de la prestacioŽn, devolucioŽn de todo lo percibido) por la viŽa de las sanciones.

B) La evitacioŽn de consecuencias alternativas.

Razonamiento complementario al anterior se extrae de la contemplacioŽn del principio de seguridad juriŽdica, garantizado por el artiŽculo 9.3 de la ConstitucioŽn . Dicho principio viene a ser la suma de certeza y legalidad, jerarquiŽa y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdiccioŽn de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad ( SSTC 27/1981, de 20 de julio , FJ 10 ; 71/1982, de 30 de noviembre , FJ 4 ; 126/1987, de 16 de julio , FJ 7 ; 227/1988, de 29 de noviembre , FJ 10 ; 65/1990, de 5 de abril , FJ 6 ; 150/1990, de 4 de octubre , FJ 8 ; 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3 ; y 225/1998, de 25 de noviembre , FJ 2). Es decir, la seguridad jurídica entendida como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados ( STC 15/1986, de 31 de enero , FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuaŽl ha de ser la actuacioŽn del poder en la aplicacioŽn del Derecho ( STC 36/1991, de 14 de febrero , FJ 5), como la claridad del legislador y no la confusioŽn normativa ( STC 46/1990, de 15 de marzo , FJ 4). En suma, soŽlo si, en el ordenamiento juriŽdico en que se insertan y teniendo en cuenta las reglas de interpretacioŽn admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusioŽn o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podriŽa concluirse que la norma infringe el principio de seguridad juriŽdica ( SSTC 150/1990, de 4 de octubre , FJ 8 ; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4 ; y 212/1996, de 19 de diciembre , FJ 15).

TambieŽn la interpretacioŽn que venimos patrocinando quiere alinearse con la mejor defensa posible de las exigencias expuestas. Porque si aparecen como posibles dos consecuencias, no cabe duda de que ofrece mucha mayor seguridad estar a aquella que aparezca contemplada (taŽcitamente, seguŽn nuestra jurisprudencia) en el bloque regulador de las propias prestaciones que se disfrutan. Razones de contigušidad topograŽfica, facilidad de conocimiento y dinaŽmica prestacional asiŽ parecen avalarlo.

C) Proscripción indirecta de discriminaciones y especialidad.

Que la misma Entidad Gestora pudiera poner en marcha dos tipos de actuaciones bien heterogéneos frente a una misma conducta abona la existencia de discriminaciones objetivas en la aplicación de las leyes. Quiere decirse que el deficiente diseño legal comportaba la posibilidad de sancionar en un caso y suspender la prestacioŽn en otro.

No se trata de que el SPEE pretendiera tratar de modo diverso a unas y a otras personas en función de factores de discriminación (nacionalidad, raza, sexo, etc.) sino de que el mismo organismo tenía a su disposición posibilidades heterogéneas de actuar ante una misma situación. Basta estudiar las sentencias que esta Sala ha dictado, algunas ya mencionadas, para comprobar que en unos casos la ausencia sin comunicar desembocó en la imposición de una sanción y en otros en la extinción de la prestación como medida de gestión; en ocasiones se actuaba sobre la base de la LISOS y en otras sobre la LGSS o su desarrollo reglamentario.

Descartando la posibilidad de imponer una sanción a lo que el ordenamiento contempla como causa de suspensión de la prestación se consigue, de manera indirecta, abortar la existencia de tratamiento distinto a casos iguales.

Adicionalmente, también cabe hablar de la mayor especialidad que poseen las normas sobre prestaciones de desempleo que las sancionadoras sobre todo tipo de prestaciones de Seguridad Social.

D) Principio de proporcionalidad.

Tal y como nuestra sentencia de contraste apunta, las circunstancias de cada caso deben influir en las sanciones administrativas a aplicar a beneficiarios de la prestación de desempleo que incumplen los deberes de información y documentación. Las previsiones de la LISOS no permiten matiz alguno, porque desembocan en la extinción del derecho; lo mismo da que se omita comunicar una circunstancia que genera la extinción que la de otro hecho que solo arrastre la suspensión.

Escapa a nuestra competencia la inaplicación de una norma con rango de Ley, sin perjuicio de que optásemos por trasladar la cuestión al Tribunal Constitucional ( art. 163 CE ). Pero sí está a nuestro alcance resolver la concurrencia normativa de referencia del modo expuesto y comprobar que la modulación de consecuencias desfavorables para quien se traslada al extranjero siendo beneficiario de prestaciones por desempleo acaba siendo coherente con el referido principio de proporcionalidad ".

..... La aplicación de la anterior doctrina al presente caso, en el que la segunda salida del actor del territorio nacional en el año 2010 (desde el día 3 hasta el 20 de septiembre), esto es, la que dio lugar a la extinción de la prestación (otra salida anterior, entre el 18 de julio y el 1 de agosto del mismo año, obtuvo la pertinente autorización: h. p. 1º), al no superar los noventa días, conduce a incluir el supuesto entre los de "prestación suspendida", precisamente, por ser inferior a dicho período aunque no hubiera habido comunicación previa al SPEE.

En definitiva, en fin, y con remisión a cuanto de más se razona en el tan repetido precedente ( STS 21-4-2015 ), en criterio reiterado ya, entre otras, por las citadas SSTS 21-4-2015 , 26-5-2015 y 21-12-2015 , visto el informe del Ministerio Fiscal, procede la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida. En su lugar debemos dictar otra por la que, resolviendo el debate de suplicación, se desestime el recurso de tal naturaleza del SPEE y se confirme la sentencia dictada en su día por el Juzgado de lo Social de instancia......."

Por su parte, en fin, nuestra sentencia de 14 de marzo de 2016 (rcud 712/2015 ), siguiendo también dicha orientación, sostiene: "Para resolver la cuestión planteada en tales términos, hemos de partir de dato esencial de que la conducta enjuiciada, los hechos que motivaron la actuación del SPEE tuvieron lugar antes de la entrada en vigor del RDL 11/2013, en vigor desde el 4 de agosto de 2.013, cuyo artículo sexto modifica de manera relevante para estos supuestos los artículos 212 y 213 LGSS .

Por ello, resulta aplicable la doctrina sentada en nuestra STS (Pleno) de 21 de abril de 2.015 (recurso 3266/2013 ) antes citada, doctrina jurisprudencial que se inicioŽ en la sentencia que hoy se invoca como contradictoria, la de fecha 18 de octubre de 2.012 (R.4325/2011 ), doctrina que ahora hemos de reiterar ante situaciones semejantes, por razones de seguridad juriŽdica y en los teŽrminos que conducirán a la estimación del recurso de la siguiente forma :

"A) La necesidad de eliminar incoherencias normativas......

B) La evitacioŽn de consecuencias alternativas..........

C) ProscripcioŽn indirecta de discriminaciones y especialidad........

...La aplicacioŽn de la anterior doctrina en el caso que ahora resolvemos, en el que las salidas de la demandante a Rumania durante los años 2010, 2011 y 2012 sin que se conste la duracioŽn de los periodos de ausencia, pero sin que se solicitara del SPEE autorizacioŽn para las mismas, es manifiesto que no podemos otorgar a esas ausencias una duracioŽn superior a noventa días, lo que conduce a incluir el supuesto entre los de "prestacioŽn suspendida" por ausencia inferior a noventa días y sin comunicacioŽn previa al SPEE, en los teŽrminos antes razonados".

De todo ello se desprende la necesidad de estimar el recurso interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida y resolviendo el debate planteado en suplicacioŽn debemos estimar el de tal clase interpuesto en su día y revocar la sentencia desestimatoria del Juzgado de lo Social para estimar la demanda, dejando sin efecto la resolucioŽn recurrida que decidioŽ extinguir la prestacioŽn reconocida y la devolucioŽn de la cantidad......."

Por los mismos argumentos y doctrina debe acogerse ahora el recurso interpuesto, tal y como propone el Mº Fiscal, en el sentido de casar y anular la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia excepto en su revisión fáctica, toda vez que la salida constatada del actor del territorio nacional tuvo lugar antes de la reforma legal mencionada del RD 11/2013, de 2 de agosto, al computarse como tal en dicha sentencia (tercer fundamento de derecho) el período comprendido entre el 15 de junio y el 28 de julio de 2009 (43 días), que es, en consecuencia, el tiempo en que debió quedar suspendida la prestación, porque, como ya ha quedado reflejado textualmente, la doctrina de la Sala sobre el particular tiene su especial y específica base en que "los hechos que motivaron la actuación del SPEE tuvieron lugar antes de la entrada en vigor del RDL 11/2013, en vigor desde el 4 de agosto de 2.013, cuyo artículo sexto modifica de manera relevante para estos supuestos los artículos 212 y 213 LGSS ", procediendo confirmar en lo demás la sentencia de instancia.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

Estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por DON Rubén , representado y asistido por la letrada Doña Francisca Cánovas Jiménez, contra la sentencia de fecha 31 de marzo de 2014 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso de suplicación núm. 1073/2013 , formulado frente a la sentencia de fecha 15 de septiembre de 2011, dictada en autos 237/2011 por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Cartagena , seguidos a instancia de DON Rubén , contra EL SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL, sobre DESEMPLEO, anulando parcialmente la sentencia recurrida y confirmando la sentencia de instancia excepto en el período de suspensión de la prestación, que se corresponde con el comprendido entre el 15 de junio y 28 de julio de 2009 declarado en aquélla. Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Miguel Angel Luelmo Millan hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Letrado/a de la Administración de Justicia de la misma, certifico.