STS 1076/2016, 12 de Mayo de 2016

La representación procesal de la entidad FERROCARRILS DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA interpuso ante esta Sala, con fecha 24 de octubre de 2014, recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de julio de 2014, por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador como consecuencia de los perjuicios sufridos (que se cifran en 1.060.441,07 euros) por la denegación del pago de los intereses de demora sobre las cantidades devueltas por la Administración en concepto de ingresos indebidos derivados de las autoliquidaciones del impuesto sobre el valor añadido, ejercicios 2003 y 2004.

En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda, a través del escrito presentado en fecha de 9 de febrero de 2015, en el que, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación del acto administrativo impugnado, reconociendo a la actora el derecho al cobro de una indemnización de 1.060.441,07 euros, más sus correspondientes intereses de demora desde el 8 de febrero de 2006 hasta el momento de su pago, por la lesión patrimonial sufrida como consecuencia de la privación de las cantidades debido a que la normativa del impuesto sobre el valor añadido era contraria a la normativa comunitaria.

De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la misma mediante escrito presentado el 4 de marzo de 2015 en el que, tras los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando sentencia por la que se inadmita el presente recurso; o, subsidiariamente, se desestime el mismo y se confirme la resolución impugnada.

Evacuado por las partes el trámite de conclusiones, por providencia de 1 de marzo de 2016 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del 26 de abril de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de la entidad FERROCARRILS DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de julio de 2014, por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador como consecuencia de los perjuicios sufridos (que se cifran en 1.060.441,07 euros) por la denegación del pago de los intereses de demora sobre las cantidades devueltas por la Administración en concepto de ingresos indebidos derivados de las autoliquidaciones del impuesto sobre el valor añadido, ejercicios 2003 y 2004.

Resultan antecedentes necesarios para resolver el presente recurso, a la vista de los documentos que constan en autos y de las alegaciones de las partes, los siguientes:

1. La Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, dio nueva redacción a los artículos 102 , 104 y 106 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre , estableciendo en tales preceptos, por lo que ahora interesa, que la regla de la prorrata resultará de aplicación " cuando el sujeto pasivo perciba subvenciones que, con arreglo al artículo 78, apartado dos, número 3º de esta Ley , no integren la base imponible, siempre que las mismas se destinen a financiar actividades empresariales o profesionales del sujeto pasivo ".

2. La entrada en vigor de la reforma citada determinó que FERROCARRILES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA viera reducido el derecho de deducción toda vez que, en la medida en que percibía subvenciones, debió aplicar automáticamente, a partir del 1 de enero de 1998, la regla de la prorrata para concretar el porcentaje de deducción al que tenía derecho a tenor del régimen derivado del nuevo artículo 102 de la ley del impuesto sobre el valor añadido .

3. Por sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 6 de octubre de 2005, dictada en el asunto C-204/03 , se resuelve " declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario y, en particular, de los artículos 17, apartados 2 y 5 , y 19 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 , Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios-sistema común del impuesto sobre el valor añadido (...) al prever una prorrata de deducción del impuesto sobre el valor añadido soportado por los sujetos pasivos que efectúan únicamente operaciones gravadas y al instaurar una norma especial que limita el derecho a la deducción del IVA correspondiente a la compra de bienes o servicios financiados mediante subvenciones ".

4. Como consecuencia del pronunciamiento indicado, la hoy demandante dirigió escrito a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria solicitando, por lo que hace al presente caso, la rectificación y devolución de las autoliquidaciones presentadas en concepto de IVA correspondiente a los períodos 2003 y 2004, por importes de 8.752.933,74 euros y 4.573.463,34 euros, respectivamente, más los correspondientes intereses de demora.

5. La Delegación Central de Grandes Contribuyentes dictó sendas resoluciones, el 31 de enero y el 2 de febrero de 2006, en las que estimó la solicitud de rectificación, acordando una devolución de 8.752.933,74 euros (período 2003) y 3.795.223 (noviembre y diciembre de 2004), pero sin incorporar los intereses de demora que también había incluido el contribuyente en su petición de rectificación y devolución.

6. Interpuesta reclamación económico-administrativa frente a las mencionadas resoluciones en el particular relativo a la exclusión de los intereses de demora, el 30 de enero de 2008 el TEAC dictó acuerdo desestimatorio de dicha impugnación por considerar, sustancialmente, que la reclamación de intereses efectuada por la interesada debía regirse por la normativa propia del tributo (el artículo 115 de la Ley del IVA ) ya que no hubo ingreso alguno derivado de la autoliquidación, de forma que resulta de aplicación el precepto de la Ley General Tributaria (artículo 120.3 ) que concede a la Administración un plazo de seis meses para efectuar la devolución, plazo durante el que no se produce el devengo de intereses y que fue respetado en el supuesto analizado.

7. Frente al indicado acuerdo del TEAC interpuso la parte actora recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, que lo desestimó mediante sentencia de su Sección Sexta de 18 de marzo de 2009 , confirmada por sentencia de esta Sala (Sección Segunda) de 10 de mayo de 2012, dictada en el recurso de casación núm. 2499/2009 , frente a la que se interpuso incidente de nulidad de actuaciones que fue desestimado mediante auto de 18 de febrero de 2013.

8. Rechazada la procedencia de abonar a la recurrente los intereses de demora, FERROCARRILS DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA dirigió una petición al Consejo de Ministros amparada en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por entender que concurrían todos los presupuestos de la responsabilidad patrimonial por acto legislativo contrario al Derecho de la Unión Europea, considerando que la reparación del daño causado debía incluir también el abono de los intereses de demora de las cantidades reconocidas por la Agencia Tributaria, ya que la Hacienda Pública había disfrutado ilegalmente -por infracción del Derecho comunitario- de los importes finalmente devueltos, disfrute que supondría un correlativo perjuicio/lesión para la entidad hoy demandante que no tiene el deber jurídico de soportar.

9. En el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de julio de 2014, que constituye el objeto del presente proceso, se rechaza la reclamación por entender, en primer lugar, que concurre cosa juzgada y por considerar, en cuanto al fondo, que no nos hallamos ante una devolución de ingresos indebidos, sino ante una devolución derivada de la normativa del tributo, de manera que los intereses de demora solo se devengan transcurridos seis meses desde la presentación de la solicitud de rectificación sin que la Administración haya ordenado el pago del principal.

El acuerdo del Consejo de Ministros impugnado desestima la reclamación por considerar aplicable el instituto de la cosa juzgada, que impide que la Administración revise, mediante cualquier tipo de resolución, un pronunciamiento judicial que ha ganado firmeza.

Señala al respecto la resolución recurrida que el Tribunal Supremo, en su sentencia de 10 de mayo de 2012 , ya resolvió en su integridad la pretensión que se ejercita ahora por el cauce de la responsabilidad patrimonial, afirmando que la reparación del daño causado por el incumplimiento del Derecho comunitario no exigía el abono de los intereses de demora que se reclaman.

El demandante considera improcedente la aplicación de la cosa juzgada por cuanto, a su juicio, " no existe coincidencia en la acción ejercitada " ya que la solicitud dirigida al Consejo de Ministros " no pretende obtener una devolución de ingresos indebidos, sino obtener una indemnización que resarza a FGC por la lesión sufrida en su patrimonio como consecuencia, precisamente, de la devolución sin intereses de ciertos importes ingresados en concepto de IVA en cumplimiento de unas previsiones normativas posteriormente declaradas contrarias a Derecho Comunitario".

Es evidente que si la Sala entiende procedente la aplicación al caso del instituto de la cosa juzgada (por considerar que concurre la triple identidad de personas, cosas y acciones), la parte dispositiva de esta sentencia deberá contener forzosamente un pronunciamiento desestimatorio (no de inadmisión, como postula el Abogado del Estado) por cuanto la resolución del Consejo de Ministros que constituye el objeto del recurso rechaza la petición de la parte actora en atención, precisamente, a la cosa juzgada.

En la sentencia del Pleno de esta Sala de 2 de junio de 2010 (recurso núm. 588/2008 ), citada por la parte actora, se abordó, ciertamente, la cuestión de la aplicación a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del instituto de la cosa juzgada.

El supuesto analizado en aquella sentencia era el siguiente: tras un despido de un trabajador declarado improcedente por la jurisdicción social, el empresario optó por la extinción del contrato de trabajo y el correlativo abono al empleado de las cantidades previstas en el Estatuto de los Trabajadores tras la modificación llevada a cabo por el Real Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo, disposición con fuerza de ley declarada inconstitucional por sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 68/2007, de 28 de marzo .

Tras dicha declaración de inconstitucionalidad, el trabajador dedujo ante el Consejo de Ministros una acción de responsabilidad patrimonial en la que interesaba el abono de la suma indemnizatoria dejada de percibir como consecuencia de la aplicación a su situación personal del Real Decreto-ley declarado inconstitucional.

En la citada sentencia del Pleno de esta Sala se razona, en relación con la alegada improcedencia de la indemnización por la existencia de cosa juzgada, que dicha institución " no alcanza, como es obvio, a dar por juzgadas pretensiones que son distintas de las antes deducidas; bien porque lo sean los sujetos frente a los que se piden; bien porque lo sea el 'petitum', esto es, el bien jurídico cuya protección se solicita " . Y en cuanto a si existe identidad entre lo resuelto por la jurisdicción social y lo que se pretende al deducir la acción de responsabilidad patrimonial se afirma lo siguiente:

" El bien jurídico cuya protección se solicita al deducir esta pretensión está, nadie lo duda, claramente conectado con aquél que se solicitó en el proceso no revisable que feneció con esa sentencia, hasta el punto de que uno y otro pueden llegar a guardar una plena relación de equivalencia o utilidad económica, que les haría así, aunque sólo desde esta perspectiva, intercambiables. Pero no es el mismo bien jurídico; no hay identidad entre uno y otro. En el proceso fenecido lo era el derecho o derechos que a juicio del pretendiente derivaban de una concreta situación o relación jurídica. En el nuevo lo es el derecho a ser indemnizado cuando un tercero causa en su patrimonio un perjuicio que no tiene el deber jurídico de soportar. Como tampoco la hay necesariamente entre las partes de uno y otro proceso, entendidas con la extensión con que lo hace el párrafo primero del art. 222.3 LEC , pues en el fenecido sólo lo eran y sólo podían serlo quienes definían la situación o integraban la relación jurídica cuyo contenido o cuyos derechos se ponían en litigio, mientras que en el nuevo lo es el tercero tal vez ajeno a ellas a quien se imputa el daño antijurídico.

En suma, si lo que excluye la cosa juzgada es, tal y como dice el art. 222.1 LEC , un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo, no es ese efecto de exclusión el que producen aquellos artículos 161.1.a) CE y 40.1 LOTC para el post erior proceso de reclamación de responsabilidad, pues no es esa situación de identidad de objeto la existente entre éste y el anterior.

Mantenemos pues el criterio reiterado en la controvertida jurisprudencia que iniciaron aquellas sentencias de 29 de febrero , 13 de junio y 15 de julio de 2000 , que afirma que la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia que hizo aplicación de la ley luego declarada inconstitucional, y que dota por tanto de sustantividad propia a dicha acción.

Criterio que es, asimismo, el que mejor se acomoda al que rige la posibilidad de ejercicio de acciones de responsabilidad patrimonial contra los Estados miembros, derivadas de los perjuicios que hubiera podido causar la aplicación de normas internas no compatibles con el Derecho Comunitario. Así, en la sentencia de 30 de septiembre de 2003, dictada por el Pleno del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto Köbler (C-224/2001 ), se dice en su FJ 39, con una argumentación que recuerda a la que antes hemos desarrollado, que 'sin embargo, hay que considerar que el reconocimiento del principio de la responsabilidad del Estado derivada de la resolución de un órgano jurisdiccional que resuelva en última instancia no tiene como consecuencia en sí cuestionar la fuerza de cosa juzgada de tal resolución. Un procedimiento destinado a exigir la responsabilidad del Estado no tiene el mismo objeto ni necesariamente las mismas partes que el procedimiento que dio lugar a la resolución que haya adquirido fuerza de cosa juzgada. En efecto, la parte demandante en una acción de responsabilidad contra el Estado obtiene, si se estiman sus pretensiones, la condena del Estado a reparar el daño sufrido, pero no necesariamente la anulación de la fuerza de cosa juzgada de la resolución judicial que haya causado el daño. En todo caso, el principio de la responsabilidad del Estado inherente al ordenamiento jurídico comunitario exige tal reparación, pero no la revisión de la resolución judicial que haya causado el daño' ".

Hemos afirmado, por tanto, en la sentencia indicada y en otras posteriores, que la circunstancia de que los actos generadores del daño sean firmes (incluso si respecto de ellos ha recaído un pronunciamiento judicial no revisable) no impide ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial del Estado por actos del legislador declarados inconstitucionales o por actos del legislador contrarios al Derecho de la Unión Europea si tales actos fundamentaron la decisión administrativa productora del perjuicio.

Todos esos pronunciamientos, sin embargo, partían de un presupuesto esencial que, como veremos inmediatamente, no concurre en el caso ahora analizado: la inconstitucionalidad de la ley o el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea se declararon, en todos los casos, después de las decisiones administrativas o judiciales que aplicaron la norma posteriormente declarada inconstitucional o contraria al Derecho comunitario.

La razón de ser de la improcedencia de aplicar a tales supuestos el instituto de la cosa juzgada era evidente: el interesado no pudo reaccionar en su momento contra el daño irrogado amparándose en una contravención (de la Constitución o del Derecho de la Unión) aún no declarada, de suerte que puede legítimamente hacerlo cuando se produce tal declaración, precisamente porque solo desde entonces puede fundamentar su pretensión en tales infracciones.

En otras palabras, la declaración efectuada por el TJUE de que una ley española es contraria al Derecho comunitario permite a los afectados interesar la correspondiente reparación del daño irrogado por la aplicación de esa ley incluso en los casos en que esos actos aplicativos hayan sido declarados ajustados a Derecho por sentencia firme.

No es eso lo que ocurre, como ya anticipamos, en el supuesto que ahora analizamos, pues aquel presupuesto esencial no concurre en la reclamación de responsabilidad patrimonial que nos ocupa.

Recordemos los hitos esenciales del procedimiento: a) La actora aplica la regla de la prorrata en atención a las subvenciones que percibe como consecuencia de una ley española de 1997; b) El TJUE declara contraria a la Sexta Directiva la indicada normativa; c) La demandante solicita la rectificación de sus autoliquidaciones a la vista del pronunciamiento del TJUE; d) La Administración otorga el derecho a las deducciones no practicadas como consecuencia de la declarada infracción del Derecho europeo, pero no reconoce intereses de demora de la cantidad reconocida; e) Acude a la vía judicial frente a tal rechazo invocando, entre otras razones que justifican el derecho pretendido, la íntegra reparación del daño irrogado que debió incluir necesariamente, a su juicio, el abono de los intereses correspondientes.

La diferencia entre este supuesto y los abordados por la Sala en ocasiones anteriores no descansa solo en el momento en que se declara la contravención con el Derecho de la Unión Europea (antes, y no después, de las sentencias correspondientes); y tampoco resulta absolutamente esencial que la Administración haya otorgado (aunque de manera incompleta, según la actora) el derecho a la reparación tras la declaración efectuada por el TJUE.

Lo verdaderamente relevante es la concurrencia en el caso en estudio del dato fundamental consistente en que FERROCARRILS DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA ya alegó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección Segunda) que el abono de los intereses de demora resultaba obligado como consecuencia del incumplimiento declarado por el TJUE en su sentencia de 6 de octubre de 2005 . Tan es así que solicitó expresamente que el Tribunal Supremo elevase una cuestión prejudicial en la que se plantee " en qué medida la exoneración del pago de intereses de demora durante seis meses contraviene la jurisprudencia comunitaria que tiene establecido que, en caso de infracción de la legalidad comunitaria, la eficacia ex tunc de la sentencia y los principios de equivalencia y efectividad exigen el total resarcimiento del daño infligido al contribuyente, con abono íntegro de los intereses devengados desde que se tuvo derecho a percibir la devolución ".

Y el Tribunal Supremo abordó, efectivamente, la cuestión de la procedencia de los intereses de demora desde la perspectiva de las exigencias derivadas del Derecho de la Unión Europea. En efecto:

1. Dedica buena parte del extenso fundamento de derecho tercero de la sentencia de 10 de mayo de 2012 a justificar cómo " los jueces nacionales deben garantizar la eficacia del Derecho Comunitario y la protección de los derechos que confiere a los particulares, garantía que expresamente se extiende a la posibilidad de obtener una reparación en aquellos casos en que sus derechos son vulnerados como consecuencia de la violación del Derecho Comunitario ".

2. Rechaza en ese mismo fundamento que tal reparación exija la inclusión de los intereses de demora pues considera que la solicitud remite necesariamente a las devoluciones propias de la normativa de cada tributo, siendo así que éstas prevén un plazo de seis de meses para acordar la devolución que ha sido respetado por la Administración.

3. E inadmite expresamente el planteamiento de la cuestión prejudicial que la actora interesó " pues el marco jurídico aplicable al supuesto planteado en esta casación es claro y no plantea dudas razonables ".

La pretensión que, por el cauce de la responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho de la Unión Europea, plantea ahora la demandante ha sido ya " juzgada " por esta misma Sala en la repetida sentencia de 10 de mayo de 2012 , pues en ésta se aborda, cabalmente, si la reparación del perjuicio derivado del incumplimiento de la Sexta Directiva debía o no incluir los intereses de demora de las sumas a las que ascendían las deducciones no practicadas en los ejercicios 2003 y 2004.

Dicho de otra forma, entre la pretensión deducida en aquel proceso y la articulada en el que ahora nos ocupa concurren las tres identidades definitorias de la cosa juzgada: el mismo actor (identidad subjetiva) solicita el abono de los intereses de demora de la cantidad reconocida por la Administración (identidad objetiva) con amparo en la plena reparación del daño irrogado como consecuencia de la aplicación de una ley española contraria al Derecho de la Unión Europea (identidad causal o de fundamento jurídico).

Acierta, por tanto, la resolución recurrida cuando desestima la reclamación por esta causa pues, ciertamente, una eventual decisión estimatoria de aquella petición de resarcimiento entraría necesariamente en contradicción con el criterio de esta mismo Tribunal expresado en la sentencia firme de la Sección Segunda de fecha 10 de mayo de 2012, dictada en el recurso de casación núm. 2499/2009 .

Procede, en atención a las razones expuestas, desestimar el recurso contencioso administrativo, con imposición a la parte actora de las costas procesales por imperativo de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción .

Y haciendo uso de la facultad contemplada en el apartado tercero de dicho precepto legal, quedan las costas fijadas en 4.000 euros por todos los conceptos.