STS, 27 de Julio de 2015

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 19 de julio de 2.013 , desestimatoria del recurso promovido por Amplia Soluciones, S.L. contra las resoluciones del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de fechas 16 de octubre de 2.011 y 1 de mayo de 2.012, confirmatoria ésta última de la anterior al desestimar el recurso de reposición interpuesto contra ella. Por dichas resoluciones se ordenaba el reintegro de la cantidad de 91.018,67 euros, importe de la subvención recibida en relación con el expediente TSI-020400-2008-152 (anualidad 2009), más 8.129,30 euros de intereses de demora, como consecuencia de incumplimientos.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito interponiendo contra la misma recurso de casación para la unificación de doctrina, por considerarla contradictoria con la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional en fecha 9 de marzo de 2.011 (recurso de apelación 34/2.010 ), suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anula la impugnada.

Del referido escrito se dio traslado al Abogado del Estado, quien ha presentado un escrito por el que formaliza su oposición al recurso de casación para la unificación de doctrina, solicitando que se dicte resolución en la que se declare no haber lugar al mismo, con imposición de las costas procesales.

La Secretaria de la Sala de instancia ha dictado diligencia de ordenación de 18 de septiembre de 2.014 admitiendo el recurso de casación para la unificación de doctrina, y posteriormente ha ordenado elevar las actuaciones y el expediente administrativo al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones, se han personado ante esta Sala las partes recurrente y recurrida, y por providencia de fecha 25 de mayo de 2.015 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 14 de julio de 2.015, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

La sociedad mercantil Amplia Soluciones, S.L., interpone recurso de casación para la unificación de doctrina contra la Sentencia de 19 de julio de 2.013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional , en materia de reintegro de subvenciones.

En opinión de la parte recurrente, la Sentencia impugnada sostiene una interpretación sobre el papel de la entidad que solicita proyectos en cooperación, asignándole una responsabilidad directa en cuanto al reintegro de cantidades a la Administración que contradice la doctrina mantenida en la Sentencia ofrecida como contraste, en la que tal entidad sería una mera coordinadora de las empresas beneficiarias de la ayuda. La Sentencia de contraste es la dictada en apelación el 9 de marzo de 2.011 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional.

Sobre los fundamentos de la Sentencia recurrida.

La Sentencia impugnada por la sociedad recurrente funda el fallo desestimatorio del recurso contencioso administrativo a quo en las siguientes razones:

"

Pues bien, para mejor atender el fondo de la controversia planteada, conviene resaltar los extremos que siguen:

1. En la solicitud de ayuda prevista en la Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero consta, dentro del apartado 3 ("Datos Cooperación") que el número de participantes, incluido el coordinador, es de cuatro, constando como "lider" AMPLIA SOLUCIONES, S.L." (pag. 16).

2. En el Acuerdo de Cooperación (Proyecto "Iridium", "Infraestructura de red inteligente de adquisición universal de medidores de energía"), de 9 de octubre de 2008, se determina que "AMPLIA" es el coordinador del Proyecto, y a su vez ha invitado a "NLAZA SOLUCIONES S.L.", "NEOMEDIA WIRELESS S.L." y "UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID" a participar en dicho proyecto ("2. Definición de la Sociedad", "Ámbito", pág.4); que "AMPLIA SOLUCIONES, S.L." será la empresa encargada de coordinar todo el trabajo e información del progreso al resto del consorcio ("4. Gestión del Proyecto", pág. 6); que el Director del Proyecto presentará los "entregables" del Proyecto al Ministerio según los plazos establecidos ("5. Responsabilidad de los socios", pág. 7); que, como lider del Proyecto, "AMPLIA" será el encargado de solicitar las posibles subvenciones a nivel nacional y/o europeo ("6. Condiciones financieras", pág. 8); y que en caso de reclamaciones por parte del Ministerio dirigidas al Consorcio, las mismas serán afrontadas solidariamente por los socios ("12. Obligaciones e indemnización", pág. 15).

3. En la resolución de concesión de ayuda se establece (Resuelve Segundo, apartado b) que en los proyectos en cooperación, como es el caso, el coordinador y representante "será el responsable ante el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de la realización del proyecto o actuación".

y d) En coherencia con la anterior, en el Informe emitido por la Subdirección General de Fomento de la Sociedad de la Información sobre el recurso de reposición que da lugar a la resolución que ahora se combate, se expresa:

" En la solicitud de la subvención no se expresa que el solicitante de la ayuda actúe en representación de una agrupación ni aporta poderes para ello. Se limita a manifestar que presenta un proyecto en cooperación realizando una invitación a los socios a cooperar en él, lo que implica que esa agrupación o consorcio va a operar para la realización material del proyecto, pero sin constituirse como sujeto beneficiario, según establece el apartado octavo, punto seis de la Orden.

El solicitante es el responsable ante la Administración de la realización del proyecto, tal y como se estipula en la resolución de concesión de la ayuda y en el convenio aportado.

Los cooperantes han acordado mediante la firma de un convenio o acuerdo responder solidariamente en proporción a su participación.

Al no haberse constituido una agrupación para solicitar la subvención, sino para la realización material del proyecto, y sin otorgarse poderes de representación a tal efecto en el convenio, como requiere una agrupación sin personalidad jurídica, ante la Administración la responsable es la solicitante del proyecto en cooperación, en este caso AMPLIA SOLUCIONES S.L.

Por todo ello, AMPLIA SOLUCIONES S.L. se erige en coordinador del proyecto, solicitante de la ayuda y responsable de su realización, por lo que esta Subdirección general informa desfavorablemente el recurso. "

A la vista de cuanto se ha expuesto no puede menos que compartirse el criterio administrativo. La Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero, que regula las bases de la subvención que nos ocupa, determina en su apartado Décimo. 1, que los proyectos o acciones podrán realizarse conforme a cualquiera de las siguientes modalidades:

"

1. Proyecto o acción individual: proyecto o acción realizados por una sola entidad siendo ésta cualquiera de las citadas en el apartado octavo. Estos proyectos podrán contar, en todo caso, con subcontrataciones reguladas en el subapartado 2 de este apartado.

2. Proyecto o acción en cooperación: proyectos en cuyo desarrollo participen más de uno de los mencionados como beneficiarios, que pueden pertenecer o no al mismo tipo de sujetos, cuyas relaciones estén formalizadas documentalmente mediante un contrato, convenio o acuerdo en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes. Estos proyectos podrán contar con las subcontrataciones reguladas en el subapartado 2 de este apartado. No obstante, una entidad participante en una solicitud de ayudas no podrá figurar, en la misma solicitud, como subcontratada por otro participante de la misma solicitud.

3. En los proyectos o acciones en cooperación que se presenten, las entidades participantes deberán formar una agrupación sin personalidad jurídica, rigiéndose por el contrato, convenio o acuerdo que la regule, al amparo del artículo 11.3, párrafo segundo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . El representante de la agrupación será el solicitante de la ayuda y el responsable de la realización del proyecto o acción ante la Administración. A tal fin, canalizará la relación con los participantes y, llegado el caso, aportará la documentación justificativa de la realización del proyecto o acción. El pago de la ayuda concedida se realizará al representante, quien se responsabilizará de la transferencia a cada participante de los fondos que le correspondan. Todo ello, sin perjuicio de los derechos y obligaciones que, derivados de la condición de beneficiarios, tienen el representante y los participantes, en particular, la de hallarse al corriente de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social. En el caso de ayudas concedidas en el marco del régimen de ayudas de minimis, el representante será el encargado de realizar las labores de información, verificación y control establecidas en el Reglamento ( CE) no 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis, respecto a las empresas participantes en el proyecto, y a remitir toda la documentación aplicable al órgano instructor de las ayudas.

4. En los proyectos en cooperación, las intensidades de ayuda definidas en el apartado decimocuarto se determinarán individualmente para cada beneficiario. "

Sobre esa regulación ha de subrayarse, partiendo de las obligaciones solidarias que reconoce el propio Convenio de Colaboración o Cooperación, que "AMPLIA" es el coordinador/lider del Proyecto, atribuyéndosele unas competencias (coordina e invita a los demás a integrarse en el proyecto, coordina e informa, presenta ante el Ministerio cuanto es preciso para el desarrollo del proyecto, formula la solicitud ante el Ministerio, es responsable frente a él, ...), que, si se permite la utilización de la expresión, le otorga pleno "dominio del acto". Tanto es así que la propia resolución de concesión le asigna, con total nitidez, la responsabilidad de la realización del proyecto.

A análoga conclusión han llegado, en casos muy parecidos, sendas Sentencias de esta Sala, una de la Sección Tercera, de 29 de octubre de 2009 , y otra de la Quinta, de 13 de febrero de 2013 , en las que, partiendo de que las entidades promotoras comparten la condición de beneficiarios cuando se trata de proyectos en cooperación, de tal suerte que no son meros solicitantes, son participantes con todas las consecuencias según lo pactado en el convenio de colaboración, por lo que deben proceder al reintegro total o parcial en caso de incumplimiento ante la Administración concedente, en aplicación de lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Por último, el que la Orden ITC/3227/2011, reguladora de bases para concesión de ayudas en el seno de "AVANZA2", establezca (Disposición General 10.6) que cada participe responderá del reintegro que le corresponda, nula incidencia en esta "litis" puede otorgársele, por referirse a supuestos distintos al que ahora nos ocupa.

En suma, la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido." (fundamentos jurídicos quinto y sexto)

Sobre la función desempeñada por la entidad solicitante de acciones o proyectos en cooperación.

Como se ha indicado antes, la Sala de instancia considera, a la luz de la normativa de aplicación -en particular, la Orden ITC/464/2008 en el apartado reproducido en el fundamento quinto de su Sentencia- que la entidad coordinadora del proyecto es la responsable ante la Administración a todos los efectos. Así, en dicha función es tanto la receptora de los fondos -que, luego distribuye a las empresas participantes en el proyecto- como la responsable del reintegro en caso de incumplimiento, sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas partícipes que sean responsables del incumplimiento.

Pues bien, aun antes de examinar la Sentencia ofrecida como contraste y supuestamente apoyada en una interpretación distinta, hemos de señalar que la expuesta en la Sentencia recurrida es la interpretación correcta de la Orden mencionada, pues queda claro de su tenor que la sociedad o entidad coordinadora presenta una doble vertiente: por un lado es la única interlocutora directa ante la Administración, solicitante del proyecto de subvención, receptora de los fondos de la subvención y responsable del reintegro en su caso; por otro, es la que coordina a las empresas participantes en la actuación, a quienes distribuye la parte de la subvención que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que, en su caso, haya de hacer a la Administración subvencionadora.

Pero es que además, dicha interpretación es igualmente la sostenida en la Sentencia de contraste. En efecto, en esta, en la que se aplica un programa de ayudas de un ejercicio anterior pero sometido a una regulación semejante, se afirma:

" TERCERO.- La apelante articula en su recurso cuatro motivos de impugnación, que a continuación examinaremos de forma precisa, pues, por una parte, claridad y precisión son requisitos que por mandato legal ha de cumplir toda sentencia, y por otro lado la aceptación en esencia de los fundamentos de la sentencia recurrida nos dispensará de reiterar argumentos ya expuestos con claridad y acierto en esta última.

En primer lugar, la apelante aduce que la nueva perspectiva de enjuiciamiento introducida por el Juez a quo ex artículo 65.2 de la LJ ha alterado el objeto de la litis, generándole indefensión y vulnerando el carácter revisor de la jurisdicción contencioso- administrativa.

Este primer motivo recursivo no resulta plausible. El thema decidendi no se ha alterado en el caso al hacer uso el Juez a quo de la facultad otorgada por el artículo 65.2 de la LJ por la sencilla razón de que la causa petendi (definida por los hechos en función del principio de sustanciación que rige en nuestro Derecho) sigue siendo la misma, como también es la misma la pretensión deducida en la previa vía administrativa y en el suplico de la demanda, por lo que no puede aceptarse la alegación que defiende que el objeto de la litis se ha alterado. Por otra parte, el trámite conferido por la precitada providencia de 10-2-2010 perseguía justamente preservar los principios de contradicción y defensa de las partes, amén de ilustrar al órgano judicial, de tal modo que demandante y demandada pudieron aducir las razones que tuvieron por conveniente en relación con la perspectiva de enjuiciamiento que les planteó el Juez a quo, por lo que malamente puede prosperar una alegación de indefensión, a lo que es de añadir que tampoco se ha infringido el carácter revisor de la jurisdicción pues no se ha transformado la pretensión de la actora ejercitada en la precedente vía administrativa, que fue rechazada por la UNED de forma presunta, sin tramitar procedimiento alguno, por lo que tampoco podría esgrimirse que el procedimiento administrativo siguió unos derroteros distintos, con trámites diferentes, a los propios de la nueva perspectiva de enjuiciamiento introducida por el Juez a quo. En suma, y con abstracción de que la pretensión de la actora se enjuicie a partir del título relativo a la responsabilidad patrimonial de la Administración o desde el marco que ofrece la institución de la subvención, este primer motivo de impugnación no puede ser estimado en función de lo ya dicho.

El segundo motivo recursivo articulado en la demanda aduce que la sentencia puesta en entredicho interpreta erróneamente el "papel y las responsabilidades que la normativa atribuye al coordinador de los proyectos objeto de la subvención", defendiéndose en aquélla que del artículo 3.4 de la Orden de 7-3-2000 se desprende que el coordinador asumía la plena responsabilidad del buen fin de la subvención y que solo el podía recurrir las resoluciones de la Administración.

Este segundo motivo debe ser desestimado al no compartirse la interpretación que del artículo 3.4 de la susodicha Orden de 7-3-2000 verifica la apelante. Ya hemos visto que se trata de proyectos en cooperación, asumiendo Software de Base, SA la figura de coordinador, cuya figura aparece regulada en el referido artículo 3.4 de la meritada Orden, que quedó transcrito más arriba y al que nos remitimos, y del que se desprende que el coordinador viene a ser el representante de los distintos participantes del proyecto en cuestión frente a la Administración, y en este sentido deviene responsable de la realización del proyecto, pero ello es sin perjuicio de los derechos y obligaciones que, derivados de la condición de beneficiarios, tienen tanto el coordinador como los participantes, de donde claramente se infiere que el coordinador es una especie de gestor del proyecto a efectos puramente administrativos frente a la Administración, pero no responde de las actuaciones imputables a los demás participantes del proyecto, siendo así que cada uno de estos recibe una parte de la ayuda, con indicación de los conceptos a que han de aplicarse las distintas partidas, por lo que es de entender que cada uno de los beneficiarios es responsable de la parte que le toca en el proyecto, siendo el coordinador el interlocutor con la Administración a efectos de la gestión de la ayuda y del proyecto, sin que, no obstante, ello suponga la asunción por aquél de la responsabilidad que para cada uno de los beneficiarios derive de los actos que les sean imputables, ni la subrogación en la personalidad de cada uno de los beneficiarios, que en cuanto responsables de su actuación conservan su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan, y ello tanto en vía administrativa como judicial. En definitiva, este segundo motivo de impugnación ha de claudicar al no compartir la Sala la interpretación que del artículo 3.4 de la meritada Orden ministerial hace la actora, cuyo artículo ha de entenderse in totum y de acuerdo con los principios que rigen la personalidad y la legitimación para recurrir, lo que resulta incompatible con la tesis de la recurrente.

No mejor suerte ha de merecer el tercer motivo de la apelación, que sostiene que el incumplimiento que ha dado lugar a las resoluciones de revocación de las ayudas litigiosas ha tenido como causa un abandono por Software de Base, SA de sus funciones y deberes de coordinación de los proyectos de referencia, alegando la recurrente que no tuvo intervención en los procedimientos de revocación y que, en definitiva, el desistimiento por Software de Base SA de los recursos contenciosos interpuestos contra las resoluciones de revocación de las ayudas le ha colocado en una situación de indefensión al no poder recurrir por sí misma frente a estas últimas, y en apoyo de tales alegaciones cita el artículo 11.3.2 de la Ley 38/2003, de 17-11, General de Subvenciones , que contempla como beneficiarios a las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, disponiendo que tales agrupaciones no podrán disolverse hasta que haya transcurrido el correspondiente plazo de prescripción.

Ya hemos dicho más atrás que, con independencia del papel del coordinador en el procedimiento de gestión de los proyectos y las ayudas, cada uno de los participantes beneficiarios conserva su personalidad y legitimación para defender sus intereses frente a los actos de la Administración que le afecte en particular. En el caso, y cual alega la parte apelada, las actuaciones de que ha dispuesto la Sala demuestran que la apelante tuvo una cierta intervención en los distintos procedimientos de revocación de las ayudas que le afectaban, habiendo tenido también noticia de las diferentes resoluciones de revocación con motivo del requerimiento que en cada ocasión le hizo Software de Base, SA antes de proceder al reembolso de las correspondientes cantidades en su condición de coordinadora, comunicándole, en fin, esta última el desistimiento de los recursos que había interpuesto contra las resoluciones de revocación para que pudiera ejercitar sus derechos ante la Administración en la forma que tuviera por conveniente. En suma, la apelante no fue del todo ajena a los procedimientos de revocación, constando que incluso presentó un recurso de reposición contra una de las resoluciones revocatorias, habiendo podido recurrir contra las resoluciones que le afectaban, y ello tanto en vía administrativa como judicial, sin que por todo ello sea de recibo la alegación de indefensión, a lo que se añade que el desistimiento por Software de Base, SA de los recursos que había interpuesto no afectaba en nada a los recursos que la propia UNED hubiera podido interponer por su cuenta en defensa de sus derechos o intereses, debiendo, por último, notarse que no parece que las figuras del coordinador y los participantes de los proyectos de cooperación de autos se correspondan fielmente con las agrupaciones de personas físicas o jurídicas a que alude el artículo 11.3 de la Ley 38/2003 como beneficiarios de una subvención.

El cuarto y último motivo del recurso de apelación aduce que la parte apelada no ha acreditado el reembolso a la Administración de las cantidades reclamadas a la UNED y a que ésta ha sido condenada en la sentencia impugnada, cuyo motivo ha de rechazarse pues, por una parte, la sentencia estimó acreditado el hecho del reembolso por la totalidad de las cantidades de referencia y no se aprecia error en la valoración que hace el Juez a quo, y, de otro lado, aquel reembolso aparece refrendado con las tres cartas de pago que se aportaron en primera instancia con el escrito de demanda.

En definitiva, y por mor de cuanto antecede, se impone, sin más circunloquios, la desestimación del actual recurso." (fundamento de derecho tercero)

Pues bien, en el supuesto contemplado en la Sentencia de contraste la entidad coordinadora había sido Software de Base, S.A.U., quien a título de tal había ya realizado el reintegro requerido por la Administración como consecuencia de haberse producido un incumplimiento. Y lo que se dilucidaba en el recurso contencioso administrativo era el derecho de dicha mercantil a la repercusión a la entidad incumplidora, la UNED, de la cantidad que el correspondía, derecho que le fue reconocido en la instancia y confirmado en apelación por parte de la Sentencia que ahora se aporta como contraste. Así pues, resulta evidente que en modo alguno dicha Sentencia de apelación ofrece una doctrina contraria y más conforme a derecho que la sostenida en la Sentencia impugnada, puesto que la entidad coordinadora había efectuado efectivamente el reintegro a la Administración en tanto que responsable ante ella de la actuación subvencionada que coordinaba, reintegro al que se opone la recurrente en el supuesto presente.

Digamos simplemente para concluir, que las afirmaciones que la recurrente entresaca de la Sentencia de contraste para defender su tesis no acreditan lo que ella pretende. Pues no es contradictorio con el papel de interlocutor único con la Administración por parte de la entidad coordinadora de los proyectos en cooperación que hemos señalado supra , con el que las sociedades participantes en el proyecto conserven su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan y que sigan ostentando la responsabilidad de cualquier género que les pueda caber por su actuación. Pero ello no altera la posición de dichas sociedades en las relaciones con la Administración subvencionadora en estos programas en cooperación, que es una posición intermediada por la entidad coordinadora, solicitante y responsable del proyecto ante dicha Administración, aunque ello no prive a las referidas empresas participantes de su capacidad de actuación directa en su caso y en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto.

Debe pues desestimarse el recurso.

Conclusión y costas.

A tenor de las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho, no ha lugar al recurso de casación para la unificación de la doctrina entablado por Amplia Soluciones, S.L. contra la Sentencia de 19 de julio de 2.013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción , se imponen las costas a la parte recurrente, hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,