STS, 5 de Mayo de 2015

En el recurso contencioso-administrativo nº 291/10 seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 15 de marzo de 2013, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido: 1º.- Declarar la inadmisibilidad parcial de este recurso, en cuanto se refiere a la impugnación de los artículos 3.1,3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 9, 10.1, 10.2 y 16 del Reglamento para el uso de las lenguas catalana y occitana aranesa en la Diputación de Lleida. 2º.- Estimar parcialmente el recurso interpuesto por la entidad actora y, en consecuencia, declarar la nulidad de los artículos 2 (en el inciso "y preferente"), 5.2, 5.3, 8, en lo que se refiere a la carga del ciudadano de explicitar su opción lingüística mediante una petición formal expresa, y losartículos 7 y 14. 3º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

La Procuradora de los Tribunales doña Alicia Barbany Cairo en representación de la Diputación de Lleida, presentó con fecha 28 de marzo de 2013 escrito de preparación del recurso de casación.

El Procurador de los Tribunales don Jorge Belsa Colina en representación de CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA, presentó con fecha 2 de abril de 2013 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acordó por Diligencia de Ordenación de fecha 17 de abril de 2013 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La representación procesal de CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA, parte recurrente, presentó con fecha 5 de junio de 2013 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia por la que estime el presente recurso, declarando la legitimación activa de la asociación actora para la impugnación de la totalidad de los preceptos impugnados para cuya impugnación se le niega la legitimación activa (o sea, 3.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.2, 9, 10.1, 10.2 y 16) y la nulidad de los siguientes preceptos: 3.4, 6, 13, 15, 26 y 27 y 17.2, del citado Reglamento, con expresa imposición de costas a la adversa.

La representación procesal de la Diputación de Lleida, parte recurrente, presentó con fecha 10 de junio de 2013 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia casando la sentencia recurrida y declarando la consiguiente validez del Reglamento recurrido.

La representación procesal de la Diputación de Lleida y de CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA , comparecieron y se personaron como partes recurridas.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Auto de fecha 30 de enero de 2014 , "Declarar la inadmisión de los motivos segundo y tercero (y correlativamente la admisión del motivo primero) del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Convivencia Cívica Catalana y declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Lérida/Lleida, contra la Sentencia 178/2013, de 6 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta ), en el recurso ordinario nº 291/2010, y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las reglas de reparto de asuntos. Sin costas".

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación procesal de CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA, parte recurrida, presentó en fecha 15 de abril de 2014 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que lo desestime, y estime, por el contrario el recurso de casación interpuesto por esta parte contra la misma sentencia, declarando la legitimación activa de la asociación actora para la impugnación de la totalidad de los preceptos impugnados para cuya impugnación se le niega la legitimación activa, con expresa imposición de las costas a la adversa.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación procesal de la Diputación de Lleida, parte recurrida, presentó en fecha 6 de mayo de 2014 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime dicho recurso de casación, con expresa imposición de costas.

Con fecha 11 de julio de 2014, la representación procesal de CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA presentó escrito desistiendo del recurso de casación, habiendo sido resuelto mediante Decreto de fecha 14 de julio de 2014 tenerle por desistido debiendo continuar el proceso respecto al también recurrente, Diputación de Lleida.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 17 de marzo de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres ,

La Diputación Provincial de Lleida interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 6 de marzo de 2013, que inadmite parcialmente y estima en parte el recurso 291/2010 , interpuesto por CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA contra el acuerdo del Pleno de la Diputación de 18 de junio de 2010, aprobatorio del Reglamento para el uso de las lenguas catalana y occitana aranesa en la Corporación.

El recurso de casación se funda en dos motivos, ambos invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la LJC.

En el primero se denuncia la infracción en la sentencia impugnada del artículo 69 de la LJC y su interpretación jurisprudencial.

Sobre el particular la Sala de instancia, con apoyo en otra sentencia de la propia Sala, razona que

En la citada sentencia de 5 de julio de 2012 se abordó esta cuestión en el marco de un recurso interpuesto por una asociación de naturaleza y objeto similares a la que aquí actúa como recurrente. Como se dijo entonces:

"La asociación recurrente dirige esta acción contra un conjunto de preceptos del Reglament de l'ús de la llengua catalana, preceptos que se refieren tanto a la utilización de esta lengua en relación con los ciudadanos en general, como también en un ámbito interno o en la relación del Ayuntamiento con personas y colectivos particulares. Se plantea en este sentido la legitimación de la recurrente para accionar en estos últimos ámbitos".

"Ciertamente, la jurisprudencia ha ido ampliando progresivamente el concepto de legitimación activa, desde la exigencia inicial requerimiento de un auténtico derecho subjetivo -de carácter esencialmente patrimonial- al actual planteamiento recogido en el artículo19.1.a) de la Ley jurisdiccional , que requiere un derecho o interés legítimo. La jurisprudencia ha caracterizado este concepto de interés legítimo como "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto dela pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto" ( STC nº 65/1994, de 28 de febrero ) o, dicho de otra forma, "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso" ( STC nº 252/2000, de 30 de octubre )".

"Específicamente, la legitimación ad causam se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, circunstancia que depende de cual sea la pretensión que se ejerce ( Tribunal Supremo, Sentencia de 20 de marzo de 2012, recurso núm. 391/10 ). En palabras del Tribunal Constitucional se trata de un requerimiento asociado a la fundamentación de la pretensión ( STC 214/91 ). Por ello, la legitimación depende de lo que se solicita, más exactamente, de la relación entre el interés objetivo del recurrente y la concreta pretensión que ejerce".

En cuanto al primer aspecto del binomio, la actora es una asociación cuyos objetivos son, según el artículo 2 de los estatutos aportados, promover el respeto a los derechos y libertades fundamentales de las personas.

"Pues bien, en el caso de la legitimación asociativa prevista en el artículo 19.1.b) de la Ley jurisdiccional , la afectación de la resolución impugnada a los propios intereses se debe medir en función de lo que resulte de los objetivos de la misma asociación. En este sentido la jurisprudencia constitucional ha establecido, sobretodo a propósito de la legitimación de los sindicatos, la noción de interés económico o profesional ( STC 358/2006 ), esto es, el hecho de que el objeto del proceso - la pretensión- pueda repercutir objetivamente en los intereses colectivos cuya defensa o promoción es asumida por la entidad asociativa en cuestión. La Sentencia del Tribunal Supremo citada anteriormente lo expresa en los siguientes términos: "En lo que conciernea la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos, habilitante de la legitimación corporativa u asociativa a que alude el artículo 19.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, según la doctrina jurisprudencial de esta Sala, debe analizarse la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso- administrativo, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, sin que de ello, se derive que asumen una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad".

"Según se ha mencionado ya, la entidad recurrente ha sido constituida para promover unos valores de perfil político y colectivo. Se puede deducir de los objetivos y finalidades de la asociación que la entidad representa unos intereses colectivos que quedan referidos a la ciudadanía común en abstracto y no a unos ciudadanos o colectivos especiales. Por ello debe admitirse su legitimación respecto a las pretensiones referidas en abstracto a los ciudadanos o a la colectividad en general, pero no las pretensiones que se refieren a intereses de personas o colectivos específicos, pretensiones cuya estimación no repercutiría en la posición del ciudadano ante el Ayuntamiento. Dicho de otro modo, por genéricos que sean los objetivos de la entidad recurrente, no está legitimada para la defensa del mero interés en la legalidad, ni tampoco para actuar como representante de colectivos específicos como los contratistas, los cargos o los funcionarios municipales".

"En este recurso la actora solicita la nulidad de diversos preceptos del Reglamento de uso de la lengua catalana, algunos de ellos de carácter general y otros referidos a situaciones o relaciones especiales. Pues bien, debe admitirse la legitimación de la actora respecto a las pretensiones que se refieren a aspectos que afectan a los ciudadanos en general, pues es en ese ámbito general donde se manifiestan sus intereses; pero no respecto a las pretensiones que se refieren a la utilización de la lengua catalana en ámbitos o aspectos particulares que no afectan directamente a los ciudadanos genéricamente considerados".

Así pues, debe concluirse la falta de legitimación de la actora en lo que se refiere a la pretensión de nulidad de los siguientes preceptos: artículos 3.1/, 2/, y 3/ en la medida que se refieren a la utilización del catalán en un ámbito exclusivamente interno de la Corporación; artículo4.1/ y 2,/, dado que los dos apartados afectan exclusivamente a los contratistas; el artículo 9, que se refieren al otorgamiento de documentos públicos y contractuales en la medida que sólo afecta singularmente a los otorgantes y eventualmente al notario; el artículo 10, apartados 1 y 2, que se refieren a las comunicaciones dirigidas a otras administraciones públicas o a los órganos jurisdiccionales, ya que la actora no representa ni a unas ni a otros; y el artículo 16, dirigido exclusivamente a los cargos municipales.

A este respecto, conviene recordar que la sentencia de 31 de mayo de 2006 del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , afirmó que:

" Esta Sala, en Auto de 21 de noviembre de 1997 , ya declaró la imposibilidad de reconocer el interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativos".

Como sigue diciendo esta sentencia:

"Una cosa en que una (fundación) constituida para la defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos, cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del artículo 19.1,apartados a ) y b), de la Ley de esta Jurisdicción , y otra bien diferente es que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos, incluso de contenido moral, respecto de la actuación de las Administraciones públicas o la prestación de los servicios públicos (...)"

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La Diputación apoya su argumentación en favor de que se estime el motivo en la sentencia del Pleno de esta Sala de 31 de mayo de 2006 , transcrita parcialmente en la de instancia que ahora se impugna, y en una de 15 de julio de 2010, en la que se decía que

Cuando se impugna la totalidad o varios preceptos de un reglamento, la legitimación debe entenderse restringida a la impugnación de aquellos preceptos de la disposición general que afecten directamente al profesional recurrente o a los intereses profesionales representados por la asociación que ejercita la acción (v.gr., sentencia, ya citada, de 12 de marzo de 2001 )

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Recientemente, en sentencia de 13 de junio de 2014 (recurso de casación 2635/2012 ), con relación al problema de la legitimación de CONVIVENCIA CÍVICA CATALANA en un proceso en el que se impugnaba el Decreto de la Generalitat de Cataluña 128/2010, de 14 de septiembre, sobre acreditación del conocimiento lingüístico del profesorado de las Universidades del sistema universitario de Cataluña, fijamos el hecho de que el artículo segundo de sus Estatutos establece que son sus fines "promover el respeto a los derechos y libertades fundamentales de las personas, fomentar las virtudes cívicas, fortalecer los valores democráticos, actuar contra todo tipo de discriminación, ya sea por causa de sexo, raza, origen, lengua, opinión o credo, y defender la pluralidad cultural, educativa y lingüística en el espíritu de los principios recogidos en la Constitución Española de 1978".

Y a partir de esta constatación dijimos que

El objeto social de la recurrente es el amplísimo y genérico que se describe en el artículo segundo de sus Estatutos, (...) y que por eso pondría teóricamente en manos de CONVIVENCIA la legitimación para accionar frente a cualquier actuación que considerase atentatoria a los derechos y libertades fundamentales, a las virtudes cívicas, a los valores democráticos o al principio de igualdad, constituyéndose así en autogarante universal de tan nobles bases de la convivencia nacional, incluidos casos tan concretos y peculiares como el que soporta materialmente la pretensión ejercitada en este proceso, cual es la de combatir, por entenderla discriminatoria, que los profesores de los cuerpos docentes universitarios de las universidades públicas hayan de acreditar el conocimiento suficiente del catalán en los concursos de acceso convocados por las universidades catalanas.

Visto en estos términos, es claro que existe una marco delimitado de personas directamente concernidas por la disposición, marco susceptible de mayor o menor ampliación y que serían las que en forma individual o asociativa podrían invocar el interés determinante de su legitimación activa en cuanto que por su profesión, títulos o actividad pudieran verse favorecidos o perjudicados por la misma, pero dicho interés no es predicable de una asociación cuya nobleza de fines se articula en términos abstractos de defensa de valores y normas fundamentales de la Constitución, en la que pueden integrarse cualesquiera personas físicas mayores de 18 años y por eso sin delimitación alguna que permita establecer diferencia entre su objeto y el de la mera defensa de la legalidad, aunque en este caso lo sea referida a básicos pilares constitucionales, (...)

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Quiere esto decir que la conclusión a extraer de lo allí dicho es que, efectivamente, sobre la base de una simple autoatribución estatutaria, no sería posible que una Asociación como la que en este proceso ejerció de actora pudiese atribuirse la legitimación genérica, no personalizada en sus asociados, para la defensa de derechos o intereses legítimos afectantes a un conjunto de más o menos amplio pero claramente delimitado de personas directamente concernidas por la disposición sometida a litigio y en este sentido no cabe duda de que es correcto el planteamiento de la sentencia impugnada de negar la legitimación asociativa en relación con la pretensión anulatoria de los artículos del Reglamento que se encuentran en estas circunstancias.

Pero esta argumentación no resuelve la cuestión traída a casación acerca de la legitimación de CONVIVENCIA con respecto a los preceptos reglamentarios que se refieren a la utilización de la lengua catalana por parte de los ciudadanos en general, que son los que -calificados como tales por la Sala de Cataluña-, han sido por élla enjuiciados a partir de considerarla legitimada para combatirlos en sede judicial.

Aceptando -como por supuesto aceptamos- la doctrina que se hace explícita en la sentencia del Pleno de esta Sala de 31 de mayo de 2006 sobre los límites de una pretendida legitimación activa fundada exclusivamente en una mera autoatribución estatutaria, a uno de los cuales nos hemos referido al comentar lo que dijimos en nuestra mencionada sentencia de 13 de junio de 2014 , hemos de destacar, no obstante, que también hemos admitido matizaciones a la hora de fijar el ámbito legitimador de las Asociaciones en cuyos estatutos se fija como objetivo la persecución de fines genéricos.

Es en este sentido ilustrativa una sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 25 de junio de 2008 (recurso de casación 905/2007 ) en la que en el caso de una Asociación cuyo objeto era el estudio y conservación de los espacios naturales y que había accionado jurisdiccionalmente contra la desestimación administrativa de su denuncia de incumplimiento de la declaración de impacto ambiental del Aeropuerto de Castellón, cuyo recurso contencioso-administrativo fue declarado inadmisible por la Sala de instancia, razonando que

(...), para que la entidad actora ostente legitimación en el caso que nos ocupa, se requiere que o bien resulte beneficiada o perjudicada de manera cierta con la resolución que impugna (lo que no sucede, como se ha dicho); o bien que esté legalmente habilitada para la defensa de intereses colectivos, lo que no concurre al margen de lo que digan sus propios estatutos. Es decir, que la actora no puede ostentar legitimación activa por la letra a) ni por la b) del art. 19.1 de la LJCA ; ni tampoco por la h), al no encontrarnos en el presente caso con la posibilidad de acción popular. Lo expuesto, obliga a declarar la inadmisión del recurso ante la falta de legitimación de la asociación actora

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Tesis que no fue asumida por el Tribunal Supremo, que argumentó la revocación del Auto de inadmisión que había sido recurrido en casación diciendo que

No podemos acoger tal planteamiento, pues la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española , y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad ---como utilidad substancial para la misma en su conjunto---, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental

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Ciertamente, en nada es comparable desde el punto de vista del contenido material un supuesto en el que de lo que se trata era de la protección del medio ambiente y otro en el que lo que está en juego es la eventual discriminación en el régimen de uso de las lenguas cooficiales por parte de una Administración Pública.

Pero esta distancia en la perspectiva del soporte sustantivo sobre el que se asienta el debate en uno y otro caso se acorta visiblemente si la mirada la dirigimos a las coordenadas jurídicas sobre las que se razona en la mencionada sentencia de 25 de junio de 2008 , una de ellas la especial protección al medio ambiente ordenada por la Constitución y la otra la naturaleza de la protección de unos intereses que benefician a la sociedad en su conjunto, lo que permite hablar para determinadas asociaciones de un especial interés legítimo colectivo.

Estas apreciaciones consideramos que pueden trasladarse -en una manifestación puramente casuística- a la situación procesal originada por las pretensiones formuladas por CONVIVENCIA respecto a las cuales la Sala de Cataluña ha hecho su pronunciamiento de admisión.

Es hecho notorio los problemas y debates que tanto en el marco legislativo como en el ejecutivo y en el judicial se han puesto de manifiesto en torno al cumplimiento en Cataluña de lo dispuesto en el artículo 3º de la Constitución , en orden a articular una plena y pacífica convivencia de las lenguas castellana y catalana y su oportuno reflejo en las normas jurídicas y en los actos administrativos dirigidos a su aplicación.

Desde esta visión, no cabe negar la intención del texto constitucional de dar una especial y decidida protección a dicha convivencia, hasta el punto de afirmar que "la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección".

Constataba la concurrencia de la primera coordenada de las dos a las que hemos aludido, es difícil no aceptar que aquí también se da la segunda, un caso de "utilidad sustancial para la misma [sociedad] en su conjunto", que permite que a una asociación como la accionante la reconozcamos investida de "un especial interés legítimo colectivo" que hace asumible a su vez que integremos en el supuesto de las que "no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos" (dicho en palabras textuales de la citada sentencia de 25 de junio de 2008 ), lo que en definitiva nos lleva a la desestimación del primero de los motivos del recurso de casación.

Y la misma suerte desestimatoria debe de correr el segundo: en él se denuncia la infracción del artículo 114 de la LJC, en el que se establece que el procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos se regirá, en el orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en el Capítulo Primero del Título V de la LJC y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la propia LJC.

Entiende la parte recurrida que si la legitimación de la asociación recurrente se funda en el objeto social de "promover el respeto a los derechos y libertades fundamentales", el ejercicio de las acciones judiciales a este respecto en el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa tiene un cauce procesal específico que de no seguirse comporta la inadecuación del procedimiento.

El criterio no es de recibo: la instauración de un procedimiento preferente y especial dirigido al conocimiento de las pretensiones que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades fundamentales no excluye la posibilidad legal de los interesados de optar en favor del procedimiento ordinario para obtener la tutela judicial efectiva de esos derechos y libertades, renunciando así a las ventajas de la preferencia y brevedad de tiempos y plazos del procedimiento especial, pero beneficiándose de la mayor parsimonia y amplitud de conocimiento propios del procedimiento ordinario, de modo que carece de cualquier justificación inadmitir por causa de inadecuación del procedimiento una pretensión que en el supuesto de que fuera susceptible de ser encauzada por la vía del procedimiento en los artículos 114 y siguientes de la LJC, la parte interesada la somete al sistema general previsto en la propia Ley.

Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, si bien fijamos su cifra máxima por todos los conceptos en la suma de cuatro mil euros (art. 139 de la LJC).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,