STS, 30 de Diciembre de 2014

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda), se ha seguido recurso contencioso-administrativo, a instancia de la sociedad CALZADA ROMANA, 2000, S.A., contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sada de 22 de mayo de 2008 que, atendiendo el requerimiento del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 21 de abril de 2008, declara la nulidad, de una parte, del Estudio de Detalle de la unidad UEI- 23, aprobado por silencio administrativo, según certificación del Secretario de 5 de septiembre de 2001; y, de otra, de la modificación del propio Estudio de Detalle, aprobada por acuerdo del plenario del Ayuntamiento de 29 de septiembre de 2005.

SEGUNDO .- En dicho recurso jurisdiccional, la Sala de instancia dictó sentencia el 12 de enero de 2012 , en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo deducido frente al expresado acuerdo plenario del Ayuntamiento de Sada.

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la mercantil CALZADA ROMANA 2000, S.A., formuló escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante providencia de la Sala de instancia de 27 de febrero de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la indicada sociedad CALZADA ROMANA 2000, S.A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 23 de abril de 2013 escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró procedentes, solicitó del Tribunal Supremo dicte sentencia por la que case y anule la sentencia impugnada, estimando el recurso contencioso-administrativo deducido, con anulación del acuerdo plenario que declaraba la nulidad de los estudios de detalle a que se ha hecho anterior mención .

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido mediante providencia de 18 de julio de 2012, de la Sección Primera de esta Sala, ordenándose la remisión del asunto a esta Sección Quinta conforme a las reglas de reparto de asuntos, mientras que por diligencia de ordenación de 11 de septiembre de 2012 se acordó entregar copia del escrito de interposición del recurso al AYUNTAMIENTO DE SADA, comparecido como recurrido, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo por escrito de 2 de octubre de 2012, interesando la desestimación del recurso de casación.

SEXTO .- Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de diciembre de 2014, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FRANCISCO JOSÉ NAVARRO SANCHÍS , Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fallo desestimatorio, el 12 de enero de 2012, en el recurso contencioso-administrativo nº 4197/2009, seguido contra el acuerdo del pleno municipal del Ayuntamiento de Sada que, atendiendo el previo requerimiento efectuado por la Comunidad Autónoma de Galicia, dispuso la anulación de los estudios de detalle a que se ha hecho anterior referencia.

SEGUNDO .- Los motivos de casación esgrimidos por la sociedad recurrente en su escrito de interposición son los siguientes:

1) Al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , al realizar la sentencia una interpretación de los artículos 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LBRL - y 215 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, que es contraria a su tenor literal, lo que supone, a juicio de la sociedad, una infracción de los preceptos citados y de la jurisprudencia que los aplica.

2) Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , al realizar la sentencia -a juicio de la recurrente- una interpretación del artículo 44 de la LJCA contraria a su tenor literal, así como de su jurisprudencia interpretativa.

3) También bajo el motivo d) del artículo 88.1 LJCA , por realizar la sentencia una interpretación incorrecta del artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 54 de la misma norma , así como de la jurisprudencia existente sobre la motivación de los actos administrativos.

4) Al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la LJCA , quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracciones de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir ésta en incongruencia ultra petita.

En un orden lógico, resulta procedente analizar en primer término la denuncia del pretendido vicio in procedendo imputado a la sentencia de instancia, necesario antecedente de cualquier análisis que pueda realizarse en relación con la aplicación o interpretación de las normas jurídicas en la sentencia de instancia.

A través de este motivo, el escrito de interposición muestra su queja de que la sentencia "...incurre en un evidente quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de los normas reguladoras de la sentencia, toda vez que la misma resuelve acerca de cuestiones que no han sido planteadas por ninguna de las partes en el seno del procedimiento. Circunstancia esta que la lleva a incurrir en lo que la jurisprudencia ha venido denominando incongruencia ultra petita ".

Tras la reseña de jurisprudencia general sobre la incongruencia como defecto procesal, que obviamente resulta indiscutible, en el desarrollo del motivo indica la recurrente dónde sitúa la pretendida incongruencia ultra petita, que se pone de manifiesto -en su opinión- en dos momentos en la sentencia ahora recurrida:

"1) En primer lugar, cuando el órgano juzgador da a entender que mi representada, en su escrito de demanda, ha puesto de manifiesto que en el procedimiento de revisión del acto administrativo impugnado se han vulnerado las garantías formales del procedimiento y se lesionan derechos, lo que lleva al Tribunal a quo a afirmar que: "El demandante no dice de qué "garantía que se regula en el artículo" (términos de la demanda) 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prescinde el acto impugnado.

Tampoco alega lesión de derechos por referencia a trámites concretos".

Sin embargo, de la lectura de nuestro escrito rector de demanda se deduce con claridad que, simplemente nos hemos limitado a poner de manifiesto que el procedimiento seguido para llevar a cabo la revisión del acto impugnado no era el adecuado, puesto que éste debía haber sido el establecido en el artículo 102 de la LRJPAC (al resultar improcedente el requerimiento del artículo 65 de la LBRL y artículos concordantes), debiendo seguirse para ello las garantías formales que se establecen en dicho precepto. Pero en ningún caso se señaló que se hayan vulnerado garantías o se hayan lesionado derechos en el procedimiento seguido en el caso concreto, más allá de la falta de motivación ya denunciada. Simplemente, se ha puesto de manifiesto que el procedimiento escogido para requerir al Ayuntamiento de Sada para que procediese a la anulación del estudio de detalle de la UEI-23 no era el adecuado de conformidad con la naturaleza del acto cuya nulidad se solicitaba y, por tanto, no se ajustaba a Derecho.

2) En segundo lugar, todos los pronunciamientos de la sentencia que se recogen a partir del número 4º del fundamento de derecho segundo incurren en incongruencia ultra petita , toda vez que no responden a ninguna pretensión de las partes en el procedimiento.

Esta parte, con el objeto de que por el Tribunal se alcanzase una perfecta comprensión de la realidad jurídico-fáctica en la que se encontraban los terrenos a los que se refiere el Estudio de Detalle cuya anulación constituye el objeto de litis , incluyó en su escrito de demanda una serie de alegaciones tendentes, única y exclusivamente, a ilustrar al Tribunal a quo acerca de los antecedentes jurídicos que precedieron a la anulación del referido Estudio de Detalle. Argumentos que, en ningún momento, como es evidente, constituyeron pretensión alguna o solicitud de reconocimiento de ningún derecho subjetivo.

De tal forma, que ninguno pronunciamiento se peticionaba respecto de dichas alegaciones, pues es evidente que no constituían, en realidad, los argumentos jurídicos de defensa de ninguna de las pretensiones evacuadas en el procedimiento".

El motivo debe ser desestimado.

Como este Tribunal Supremo ha dicho con constancia y reiteración (el recurso de casación cita una sentencia en que se contiene tal doctrina) es preciso, a fin de identificar el núcleo de la incongruencia como vicio propio de la sentencia y sus efectos procesales, concretar la diferencia entre diversos conceptos cuya intensidad juega, a este fin, de mayor a menor: pretensiones, motivos y argumentos o razonamientos jurídicos.

A tal respecto, la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de febrero de 2014 (recurso de casación nº 2713/2011 ):

"Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso- Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía: "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso".

Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido ( artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA -que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

1. Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y,

   b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

   En consecuencia, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

   Estos principios no se limitan a la denominada incongruencia omisiva -que no es el caso de autos- pues los mismos también imponen el rechazo de la denominada incongruencia ultra petita (incongruencia por exceso, cuando la sentencia da más de lo pedido), o incongruencia extra petita (cuando el fallo cambia lo pedido), ya que, también en estos supuestos concurre la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción.

   Pues bien, sobre la base de las expresadas premisas teóricas, no puede considerarse que la sentencia de instancia recurrida incurra en la imputada incongruencia extra petita , pues, como hemos expresado, "la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos"".

   No es fácil comprender el sentido de la queja. Partiendo de la anterior doctrina jurisprudencial, resultaría anómalo un caso de incongruencia ultra petita que sucede en una sentencia puramente desestimatoria, dado que el fallo se limita a denegar lo pedido por el actor en la instancia y, por ende, otorgar a la Administración demandada justamente lo que en él interesó -de hecho, lo único que podía pretender, al margen de la inadmisión, que no hace al caso-. De ahí que sea difícil localizar en la práctica un caso en que una sentencia desestimatoria conceda al demandado más de lo pedido, que es el núcleo de la incongruencia ultra petita partium que aquí se trae a colación.

   Al margen de tales consideraciones, el razonamiento de la sentencia de instancia en el punto 1.4 del fundamento segundo no incurre en la incongruencia invocada ni, en ningún caso, desborda los contornos del debate procesal. La afirmación de la Sala, además de ser meramente complementaria de la contenida en el mismo fundamento jurídico sobre la aplicabilidad del artículo 65 de la LBRL -que luego examinaremos-, constata la imprecisión del alegato de la demanda sobre la prioridad del procedimiento de revisión de oficio ( art. 102 de la Ley 30/1992 ) como mecanismo adecuado para la anulación de los estudios de detalle, opinión de la sentencia que podría haber sido puesta en tela de juicio a través de un análisis o crítica jurídica, mediante el empleo de la vía del artículo 88.1.d) de la LJCA , pero que cursa en el ámbito de la contienda procesal, tal como fue definida por las partes en sus respectivos escritos rectores.

   Menos razón aún tiene la imputación de la misma incongruencia ultra petita , en bloque, a "...todos los pronunciamientos de la sentencia que se recogen a partir del número 4º del fundamento de derecho segundo", máxime cuando se contestó a la aseveración de la demanda sobre "...los antecedentes jurídicos que precedieron a la anulación del referido Estudio de Detalle" , previa la alegación sobre la naturaleza fáctica de los terrenos a que se refiere el citado instrumento de planeamiento.

   De ahí que resulte extraña la objeción de que la sentencia haya dado respuesta a esas alegaciones -lo contrario hubiera podido basar una eventual incongruencia ex silentio -. Más bien parece dirigido el motivo, a través de un cauce procesal inidóneo, a criticar las afirmaciones contenidas en los puntos 4.1 a 4.4 del fundamento segundo, en lo que se refiere a la clasificación del suelo en las Normas Subsidiarias como rústico; a la no discusión de tan relevante dato en la demanda (punto 4.1); así como a su silencio sobre el hecho de que el Estudio de Detalle preveía la apertura de cuatro vías de uso público (punto 4.2), consideraciones de la sentencia que no sólo no son extrínsecas al debate procesal, sino perfectamente pertinentes para enjuiciar la disconformidad a Derecho de un instrumento planificador que incurre en tan flagrantes ilegalidades.

   TERCERO .- Despejada la incógnita sobre el denunciado vicio in procedendo , cabe examinar el primer motivo articulado a través del art. 88.1.d) de la LJCA , que considera inadecuada la vía del artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LBRL-, en tanto, a su juicio, este procedimiento impugnatorio quedaría reservado para la anulación de los actos administrativos, no así para las disposiciones de carácter general, categoría de la que indubitadamente participan los planes urbanísticos y, dentro de éstos, los estudios de detalle.

   Acude para sustentar su tesis a varios argumentos:

1. la interpretación literal del precepto, que a su vez reproduce el artículo 215 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, en que se habla de actos y acuerdos, no así de reglamentos o disposiciones.

2. el hecho de que la jurisprudencia de éste Tribunal, en varias sentencias que cita y reproduce en lo pertinente, asimila esta figura impugnatoria con el recurso potestativo de reposición -que cataloga como especial- pero de cuyo ejercicio están objetivamente excluidas las disposiciones de carácter general.

   El motivo debe ser desestimado.

   El artículo 65 LBRL dispone lo siguiente:

   " 1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.

   2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.

   3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

   4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción".

   La interpretación literal o gramatical de un precepto no es sino un punto de partida en la indagación de su verdadero alcance o finalidad. En este caso, es de considerar que la referencia a actos y acuerdos a que alude el precepto -y reproduce en términos sustancialmente coincidentes el art. 215 ROF- debe incluir no sólo los actos administrativos, sino también las disposiciones de carácter general, por varias razones:

1. En la aprobación de los reglamentos y, en especial, de los instrumentos de planeamiento urbanístico, es dable distinguir entre el acto de aprobación y el contenido normativo en él aprobado. Tal es la tesis que luce en la sentencia (punto 1.1º del fundamento segundo), considerando como acuerdo el adoptado aquí por un órgano colegiado válidamente constituido en el ejercicio de su competencia. Así, tal como cita la sentencia de instancia, el artículo 123.1.i) de la LBRL asigna al pleno municipal "la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística" , remisión concordante con la contenida en el artículo 50.20 ROF, que también debe entenderse hecha al artículo 89.2 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia.

   Así, la posibilidad de impugnar el acuerdo plenario de aprobación de un plan, que permite expressis verbis el repetido artículo 65 LBRL, trae consigo de suyo la posibilidad de dirigir el requerimiento y eventual impugnación a la norma reglamentaria aprobada.

2. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo citada por la sociedad recurrente no niega frontalmente la impugnabilidad de disposiciones generales a través de la vía establecida en el artículo 65 LBRL, previo requerimiento a la entidad local por la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, sino que se trata de una consecuencia que la recurrente infiere de la naturaleza jurídica que al indicado mecanismo le atribuye dicha doctrina como recurso de reposición especial. Sin embargo, esa calificación ha sido objeto de significativa matización en sentencias más recientes, entre ellas la de 20 de junio de 2013 (recurso de casación nº 2815/2011 ):

   "En alguna sentencia de esta Sala (STS de 2 de julio de 1999, Rec. Cas. nº 2603/95 , con invocación de otra anterior, de 12 de marzo de 1990), incluso, pudo apuntarse en la dirección antes indicada, al considerar que la vía que instrumenta el artículo 65 LRBRL parece que hay que entenderla como un recurso de reposición especial potestativo previo al contencioso-administrativo.

   Sin embargo, la jurisprudencia más reciente no lo entiende así y considera que se trata de mecanismos distintos. Así, en la STS de 4 de abril del 2007 (Rec. Cas. nº 1527/2002 ) se hace notar que el requerimiento previsto en el artículo 65 de la LRBRL , cuya finalidad es ofrecer a la Entidad local la posibilidad de revisar su inicial acto sin necesidad de seguirse para ello un proceso jurisdiccional, es configurado por el artículo 65 como un mecanismo distinto al recurso administrativo.

   En su respaldo, la LRJCA de 1998, posterior a la LRBRL, en su artículo 44 configura los requerimientos interadministrativos como figuras diferentes a los recursos administrativos y, de hecho, los plazos para acudir a la jurisdicción son distintos cuando se ha interpuesto un recurso administrativo y cuando se ha practicado el requerimiento potestativo.

   Para el caso de que al recurso contencioso haya precedido el requerimiento potestativo previsto en el artículo 65 LRBRL , el Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales ( Real Decreto 2568/1986), establece en los apartados 4 y 5 de su artículo 215 los plazos para acudir a la jurisdicción.

   Dicho de otro modo, de haberse optado por el requerimiento, puede impugnarse el acto o disposición de la que se trate en los dos meses siguientes al día en que venza el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento.

   Por lo demás, el número 5 citado permite, desde luego, « impugnar el acto o acuerdo ante la Jurisdicción contencioso- administrativa directamente, sin necesidad de formular requerimiento, en los dos meses siguientes al día de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo».

   En las sentencias de esta Sala de 10 de noviembre de 1997 (Rec. Cas. nº 1441/1997 ) y 4 de julio de 2002 (Rec. Cas. nº 6133/1997 ) se ha insistido en la necesidad de que sea respetado el plazo de quince días establecido en el artículo 65 de la LRBRL para que se pueda reconocer eficacia al requerimiento previo que en dicho precepto se regula.

   Las diferencias apuntadas obstaculizan, así, pues, la aplicación de la jurisprudencia citada por la Administración autonómica, que se refiere a supuestos en que los administrados actúan contra las desestimaciones de los recursos administrativos interpuestos extemporáneamente en los que la Administración no ha tachado la extemporaneidad.

   E) Y lo más importante que interesa subrayar a este respecto. Tales diferencias obedecen, además, a una importante razón de fondo. Sucede también, y esto es definitivo, que la interpretación de los preceptos relativos a la impugnación por las Administraciones estatal y autonómica de los acuerdos de las Corporaciones locales, entre ellos el artículo 65 de la LRBRL , ha de ser objeto de interpretación restrictiva (en el sentido justamente opuesto a aquélla que procede en el ámbito de los recursos administrativos, en que ha de prevalecer la virtualidad del principio "pro actione"), por las razones que quedan perfectamente consignadas en la sentencia de 14 de Junio del 2006 (Rec. Cas. nº 4748/2000 ), a la que pertenecen los siguientes pasajes:

   Una vez más debe recordarse que la sentencia de esta Sala de 2 de enero de 2002 (Recurso 8098/1996 ) declara que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento de impugnación de acuerdos de las Corporaciones locales por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas debe ser interpretado restrictivamente, en cuanto implica una limitación de la autonomía local en aras de facultades de tutela reconocidas a las Administraciones territoriales de ámbito superior.

   También subraya, en relación a ese procedimiento de impugnación regulado en el artículo 65 de la LRBRL , que el plazo para presentar el requerimiento es determinante, pues de la Ley se deduce que la Administración tutelante puede optar por la vía de dicho requerimiento previo o por la presentación directa del recurso contencioso-administrativo.

   Y las sentencias también de esta Sala de 10 de noviembre de 1997 (Recurso 1441/1997 ) y 4 de julio de 2002 (Recurso 6133/1997 ) han insistido igualmente en la necesidad de que sea respetado el plazo de quince días establecido en el citado artículo 65 de la LRBRL para que se pueda reconocer eficacia al requerimiento previo que en dicho precepto se regula

   .

   Por tanto, además de distintos y no equiparables los mecanismos de impugnación de los particulares y de las Administraciones estatal y autonómica respecto de la local, hemos de subrayar que es la autonomía local a la postre la que justifica una interpretación estricta del dies a quo en el cómputo de los plazos que se conceden a las Comunidades Autónomas en este tipo de impugnaciones o controles, y así lo hicimos notar también en la STS de 25 de febrero del 1995 (Rec. Cas. nº 2335/1992 ).

   Las relaciones interadministrativas aparecen presididas por sus propios principios. En lo que directamente interesa ahora resaltar, conforme a la LRBRL, se ha suprimido ciertamente el antiguo sistema de tutela administrativa existente con anterioridad a la Constitución, que venía a constituir uno de los signos característicos de la regulación a la sazón existente del denominado "régimen local". Queda abierta la vía con la LRBRL, sin embargo, para la impugnación jurisdiccional por el Estado y las Comunidades Autónomas de los acuerdos de las Corporaciones locales por razones de legalidad, esto es, más allá de las exigencias ordinarias de legitimación requeridas para el acceso a la justicia. Ahora bien, no cabe ampararse en interpretaciones expansivas o analógicas sin base legal para reducir el margen de la autonomía local, precisamente, porque la garantía de dicha autonomía ha pasado ahora a ser el principio nuclear en esta nueva etapa del régimen local".

   En suma, no cabe mantener en la actualidad esa asignación al requerimiento del artículo 65 LBRL de la naturaleza de recurso potestativo especial de reposición, por las razones expuestas, ni aunque por hipótesis así fuera, tal semejanza significaría la asimilación de todo el régimen legal de los recursos administrativos, con exclusión en ellos de la impugnación de reglamentos, que carece de sentido trasladar aquí.

3. La propia sentencia mencionada y transcrita utiliza como canon interpretativo la referencia al artículo 44 de la LJCA . Una interpretación sistemática e integradora de ambos preceptos permite concluir que en el requerimiento del artículo 65 LBRL tiene también cabida la impugnación de reglamentos, pues de entenderse lo contrario, la salvedad que el apartado 4 de aquél contiene en favor de la legislación local tendría un carácter absoluto e incomunicable -no limitado sólo a los plazos y al procedimiento-, de suerte que podría llegarse a la conclusión absurda de que una Administración local podría impugnar previo requerimiento un reglamento estatal o autonómico -por permitirlo el artículo 44.1 LJCA - y en cambio los reglamentos locales quedarían inmunes a la posibilidad preventiva que el requerimiento comporta -por prohibirlo el artículo 65 LBRL, interpretado con plena desconexión del artículo 44 LJCA -.

4. Además, una interpretación teleológica o finalista del precepto corrobora la tesis, pues el designio del artículo 65 LBRL es arbitrar un mecanismo de control de la actividad local por parte de las Administraciones que tienen confiada su tutela, en el marco de las competencias legalmente asignadas a unas y otras; y, al tiempo, evitar los litigios entre Administraciones mediante la concesión de una última oportunidad de acomodo de dicha actividad local al ordenamiento jurídico. Siendo ello así, carecería de sentido que esa posibilidad legal estuviera reservada sólo a lo menos -los actos administrativos-, y vedada a lo más -los reglamentos- cuando la afectación del interés público en una disposición general de cuya conformidad a Derecho se duda puede ser, por lo común, mayor que la que pudiera ocasionar un mero acto de aplicación.

   CUARTO .- El segundo de los motivos aducidos pone en tela de juicio, al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , la interpretación que la sentencia de instancia efectúa sobre el artículo 44 de la LJCA , que por tanto se considera infringido. Tampoco puede ser estimado el motivo, en buena parte por lo razonado en el anterior. No es ocioso recordar que en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 2010 (recurso de casación nº 5202/2006 ), citada en la sentencia impugnada, se debate exclusivamente sobre el plazo para formular el requerimiento, donde obviamente prevalece la lex specialis en materia local sobre la norma general, válida indistintamente para todas las Administraciones públicas. De hecho, lo que se pretendía en ese asunto, para orillar la extemporaneidad, era invocar el plazo de un mes contenido en el artículo 44.1 LJCA , en lugar del más reducido de quince días que prevé el artículo 65 LBRL.

   Las otras sentencias invocadas, citadas en la de 19 de julio de 2010 , se refieren también al plazo de formulación del requerimiento previo o de interposición del subsiguiente recurso jurisdiccional, donde la prevalencia de la legislación de régimen local es clara y evidente, por la remisión del artículo 44.4 LJCA .

   La única referencia de la sentencia al art. 44 de la Ley Jurisdiccional lo interpreta correctamente, pues lo invoca para integrar en el objeto del requerimiento del artículo 65 LBRL -actos y acuerdos, según su mero tenor literal- también el conjunto de manifestaciones de la actividad administrativa impugnable que menciona el artículo 25 de la propia Ley Jurisdiccional , fórmula interpretativa a la que este propio Tribunal Supremo ha dado ya acogida, según lo expuesto en el fundamento anterior.

   QUINTO .- Tampoco puede alcanzar el éxito el tercer motivo, suscitado por el artículo 88.1.d) LJCA , que cuestiona que la sentencia realice una interpretación incorrecta de los artículos 89 y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como la jurisprudencia existente sobre la motivación de los actos administrativos.

   En realidad, la sentencia reproduce el texto del requerimiento y los motivos que la Xunta de Galicia exteriorizó en él para justificar la nulidad de los dos estudios de detalle que aspiraba a obtener y que el Ayuntamiento de Sada requerido hizo suyos como motivos de anulación propios, en un caso admisible de la denominada motivación in aliunde o por referencia a otros actos o documentos que contengan la motivación. Como hemos dicho reiteradamente (por todas, sentencia de 13 de mayo de 2009, recurso de casación nº 8581/2004 ):

   "...La exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones" . Tal precepto se contempla en la actualidad como el futuro artículo II - 101 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa " .

   Por tanto, la sentencia, correctamente, da por buena la motivación del acuerdo que anula ambos estudios de detalle, expresada por remisión a los razonamientos obrantes en el requerimiento emitido por la Administración autonómica conforme a lo dispuesto en el tan reiterado artículo 65 LBRL, cuyo apartado 2, por cierto, prescribe que "el requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada...". Por lo demás, como la propia sentencia indica:

   " La Entidad local oyó al interesado demandante trasladándole copia del anterior requerimiento, y el interesado formuló alegaciones al respecto -folios 12 al 97 del expediente-. El interesado conocía las razones o motivos de la anulación.

   3.3º. El demandante no dice que desconoce las razones o motivos de la anulación, antes bien, por más que las califique de "verdaderas" , las critica en los folios, 37 al 58, de su escrito de demanda " .

   Ello significa no sólo que el acuerdo objeto de impugnación estuvo motivado, sino que la sociedad conoció su contenido íntegro -que constaba en el requerimiento, luego reproducido en la propuesta de acuerdo (folio 113 del expediente)-, como lo advera el hecho de que efectuase amplísimas alegaciones de fondo sobre su improcedencia.

   SEXTO .- Procede la imposición de las costas a la sociedad recurrente, según lo dispuesto en el artículo 139.2 LRJCA . Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida, debe limitarse la cuantía de las costas a la suma de 3.000 euros en favor del AYUNTAMIENTO DE SADA, en concepto de honorarios de abogado, sin que se deban abonar a éste los gastos devengados por el procurador que lo representa, al no ser preceptiva su intervención, según el criterio mantenido por esta Sala al respecto.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación número 1429/2012 , interpuesto por el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de la entidad mercantil CALZADA ROMANA 2000, S.A. , contra la sentencia dictada el 12 de enero de por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda), del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso contencioso-administrativo nº 4197/2009 , condenando al recurrente a las costas procesales, con el límite cuantitativo expresado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon César Tolosa Tribiño Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez FRANCISCO JOSÉ NAVARRO SANCHÍS PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. FRANCISCO JOSÉ NAVARRO SANCHÍS, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.