STS, 4 de Diciembre de 2014

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 586/2009 promovido por Doña Valle en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE ANDALUCÍA y el AYUNTAMIENTO DE LORA DE ESTEPA , contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, adoptado en su sesión de 12 de marzo de 2009, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Lora de Estepa.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de febrero de 2012 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Valle contra la referida resolución de la Junta de Andalucía, debemos anularla y la anulamos en el particular referente a las fincas de la actora anteriormente descritas. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas. Llévese esta resolución al libro de su razón y devuélvase el expediente a su lugar de origen con certificación de aquélla".

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en Diligencia de ordenación de la Sala de instancia de 21 de marzo de 2012 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 1 de junio de 2012 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia que estimara el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra la resolución de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla de 12 de marzo de 2009, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Lora de Estepa.

El recurso de casación fue admitido por Providencia de 6 de julio de 2012, ordenándose también por Diligencia de ordenación de 26 de septiembre de 2012 entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación de DOÑA Valle mediante escrito presentado en fecha 13 noviembre de 2012 en el que solicitó que se confirmara en todos sus extremos la sentencia de instancia por ser conforme a derecho, y siendo declarado caducado, mediante Diligencia de ordenación de 28 de diciembre de 2012, el trámite de oposición concedido al AYUNTAMIENTO DE LORA DE ESTEPA .

Por Providencia de 16 de octubre de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de noviembre de 2014, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en este Recurso de Casación 1527/2012 por parte de la JUNTA DE ANDALUCÍA la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó el 17 de febrero de 2012, en su Recurso contencioso-administrativo 586/2009 , que estimó el formulado por la representación procesal de Dª. Valle contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, adoptado en su sesión de 12 de marzo de 2009, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Lora de Estepa.

Como decimos, la Sala de instancia, estimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones:

1. La Sala da cuenta en los Fundamentos Jurídicos Primero y Segundo del objeto del recurso y de los motivos esgrimidos por la recurrente en la instancia en apoyo de su pretensión:

   "PRIMERO.- Se recurre resolución de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla de 12 de marzo de 2009, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de la localidad de Lora de Estepa. La demanda suplica "se revoque y anule el particular de la resolución en atención a la falta de información pública de motivación suficiente para la implantación de sistemas generales que afectan a la actora e infracción del principio de equidistribución de beneficios y cargas.

   SEGUNDO.- Refiere la demanda que la actora es titular de tres fincas afectadas por el planeamiento que se discute; las dos primeras, colindantes entre sí; contienen un bar- restaurante y una vivienda y se ubican ambas en zona paralela a la antigua carretera Sevilla- Málaga, que venía siendo usada como vía de acceso a la Autovía A-2 y que el nuevo PGOU plantea como vía principal de acceso a esta parte del núcleo urbano. Es igualmente titular de un solar de 741 m2, ubicado en el centro de la población. Las parcelas colindantes a la carretera tenían la clasificación de suelo urbano apto para urbanizar y la del centro, solar sin edificación alguna. La previsión del PGOU que se combate clasifica éste último como Sistema General de Equipamiento, a adquirir por expropiación, para la implantación de un museo. En cuanto a los otros suelos se clasifican como urbanizables, dentro de un Sistema General de Espacios Libres con vocación de un parque urbano."

2. En el Fundamento Jurídico Tercero descarta la Sala que el Plan impugnado adolezca de defecto procedimental alguno:

   "TERCERO.- El primer reproche que la demanda opone a la actuación planificadora es la infracción de la legalidad en la tramitación del PGOU, referida a la insuficiencia o carencia de información y consecuente participación ciudadana, citando diversos pronunciamientos jurisprudenciales que destacan su importancia e inevitabilidad, para concluir meramente afirmando que "el trámite de información pública del planeamiento urbanístico en este caso, ha sido utilizado como un mero trámite...". La cuestión no merece mayor consideración, habida cuenta de lo expuesto, máxime cuando constan las contestaciones del Ayuntamiento a alegaciones de la actora, lo que mal se compadece con la negativa a la existencia de información pública, sin que pueda invocarse indefensión ni limitación de su derecho de defensa y contradicción.

3. Finalmente la Sala aborda la cuestión de fondo planteada en los autos en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto declarando la nulidad e las determinaciones controvertidas del plan impugnado por carecer estas de la necesaria y adecuada motivación:

   "CUARTO.- A continuación se refiere la actora a la indebida clasificación de los suelos. Por lo que a los terrenos colindantes a la autovía se refiere, el instrumento lo razona alegando su importancia como medio de transición entre la misma y el núcleo urbano, lo que denomina "elemento pacificador" del contacto de dicha infraestructura con el desarrollo urbano propuesto... creando un borde configurador y una nueva fachada hacia la carretera...". Los suelos se clasifican como urbanizables, dentro de un Sistema General de Espacios Libres con vocación de un parque urbano. Es lo cierto que la justificación que ofrece la memoria resulta de una inconsistencia tal que desemboca en una situación de injusticia: la previsión de que para el año 2016 puedan construirse un número determinado de viviendas, lo que resulta de difícil probabilidad y no hace sino afirmar la categoría que los suelos en cuestión presentan. Ello sitúa a la actora en una situación de indefensión e inseguridad que no encuentra justificación en la previsión, cuando menos optimista en cuanto al crecimiento poblacional e impulso del mercado inmobiliario, que el Ayuntamiento realiza.

   QUINTO.- En cuanto al solar situado en el centro urbano, el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía copia un párrafo de la Memoria de información y de la de ordenación, que nada dicen sino generalidades expresadas en un lenguaje de difícil comprensión y deliberadamente críptico ("... se trata pues de una gran apuesta municipal que generaría un gran polo atractor ciudadano a modo de nuevo contenedor cultural"). En modo alguno se justifica que el mismo deba destinarse a museo como a ningún otro servicio ni sistema general de equipamiento. Se dice que se obtendrá por expropiación que se llevará a efecto dentro del primer cuatrienio, lo que supone generar una situación de inseguridad jurídica, injustificada, cercana a la constitución de una reserva de suelo. El ejercicio del ius variandi no puede llegar a atentar contra la propiedad privada con esa inconsistente argumentación, pues tan delicada decisión requiere de una sólida fundamentación que se aleja de la mera previsión de restituir en un futuro lo que fuera un palacio. Pero debe insistirse que ello requiere un razonamiento, una motivación adecuada y suficiente, lo que en el presente caso no se da. No puede desconocerse que el urbanismo no puede justificar la adopción de situaciones lesivas cuando el bien común no lo motiva de una manera sumamente clara. El derecho a la propiedad privada, constitucionalmente protegido, sólo cede ante el imperativo de una necesidad colectiva en entidad tal que deba entenderse prevalente sobre aquélla porque resulta, de una parte, inevitable y necesaria y, de otra, imprescindible para servir a la expansión de la ciudad, al provecho de la comunidad o a cualquier otra consideración de semejante importancia. El trazo del municipio no puede responder a caprichosas decisiones que dañan ese derecho que los ciudadanos tienen a su propiedad ni a injustificados deseos de grandeza incompatibles con la realidad y la previsión de futuro de las verdaderas necesidades de cada municipio".

Contra esa sentencia ha interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), por infracción de los artículos 9.3 , 14 , 33 y 103 de la Constitución y la jurisprudencia aplicable. Aduce la JUNTA DE ANDALUCÍA, como vimos, que el Plan impugnado se dictó en el ejercicio legítimo de la potestad discrecional de planeamiento, hallándose debidamente motivado sin que en contra de lo que sostiene la Sala de instancia quepa calificar como insuficiente la justificación ofrecida en la memoria de ordenación del instrumento impugnado en relación con las concretas determinaciones objeto de controversia.

El motivo no puede ser acogido; y ello, por las razones que seguidamente pasamos a exponer.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en numerosas sentencias ---sirvan de muestra las SSTS de 9 de marzo de 2011 (casación 3037/2008 ), 14 de febrero de 2007 (casación 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (casación 6207/2002 )--- que la potestad para revisar o modificar el planeamiento es discrecional ( ius variandi ), de modo que, dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable, el planificador urbanístico dispone de libertad para escoger, entre las distintas alternativas posibles, la que considere más conveniente para la mejor satisfacción del interés público. Libertad de criterio ---no condicionada por derechos adquiridos, ni por compromisos convencionales anteriores de la Administración---, que no puede ser sustituida, en su núcleo de oportunidad, por la distinta opinión o voluntad de los particulares, ni por la decisión de los órganos jurisdiccionales ( artículo 71.2 de la LRJCA ).

Por ello se ha insistido también en que el éxito de la impugnación que se dirija contra el ejercicio de tal potestad tiene que basarse en una actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o ha actuado al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o, en fin, con falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices, todas ellas, condensadas en el artículo 3, en relación con el 12, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), artículos coincidentes con los 2 y 3 del vigente Texto Refundido de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio (TRLS08).

( Recordamos que el citado artículo 2 del TRLS08 ha sido modificado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación , regeneración y renovación urbanas.

Igualmente que Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española , ha autorizado al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, diversos Textos Refundidos en los que deben integrarse, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado y las que, afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación por Consejo de Ministros de los Textos Refundidos que procedan y así se haya previsto en las mismas. Entre ellos, la citada Ley hace referencia al "h) Texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Asimismo, se incluirán en el texto refundido a que se refiere esta letra, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, las disposiciones que a continuación se indican: Los artículos 1 a 19 , las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria, en la medida en que se refieran a alguno de los preceptos reseñados, todas ellas de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas ) .

Pues bien, partiendo de tales consideraciones debemos coincidir con lo que señala la sentencia recurrida, por cuanto ---en relación con los particulares a los que el recurso se contrae--- el Plan en cuestión debe de ser tachado de carente de motivación, así como de arbitrario.

Tal y como se reconoce en la propia sentencia, la justificación de la nueva ordenación en modo alguno resulta explicada, por lo que a las determinaciones cuestionadas se refiere, en los términos requeridos, en la Memoria del impugnado instrumento de planeamiento.

En el escrito de contestación a la demanda la Administración autonómica, con la intención de dar cuenta a la Sala de instancia de los objetivos de la nueva ordenación reprodujo la justificación ofrecida en la Memoria de ordenación en relación con las determinaciones establecidas en la misma. La justificación ofrecida por la Memoria de ordenación del instrumento en cuestión, explica los objetivos de las determinaciones controvertidas precisando:

1. Respecto de las dos fincas colindantes de la recurrente en la instancia ubicadas en la zona paralela a la antigua carretera Sevilla-Málaga, que venía siendo usada como vía de acceso a la Autovía A-2, la Memoria señalaba que:

   "Las piezas que integran el Sistema General de Espacios Libres de todo hecho urbano se constituyen en los elementos esenciales para la configuración de sus espacios públicos, al tiempo de aportar a la ciudad las áreas necesarias para el esparcimiento de la población y servir de argumento de relación de la misma con el elemento natural y el medio físico. De ahí que tradicionalmente se haya considerado este sistema como el verdadero y más importante elemento de vertebración urbano territorial. De su íntima vinculación funcional con el sistema viario resultará una verdadera red de espacios públicos que representa el ámbito de permanencia de la ciudad. En el presente Plan General, la aproximación a la propuesta de espacios libres es doble. De un lado, los espacios libres y zonas verdes responden a necesidades funcionales cuantificables. Y de otro lado, constituyen piezas singulares del sistema urbano a los que el Plan les confía un importante papel en la reordenación y recomposición del tejido urbano. Sobre la base de esa doble aproximación, para el diseño del sistema de espacios libres en el nuevo Plan General se han tenido en cuenta los siguientes aspectos: que sean un elemento regulador del medio ambiente urbano; en las zonas urbanas consolidadas por la edificación, mantener la totalidad de los espacios libres existentes, procurar la relación peatonal entre ellos y mejorar en lo posible su capacidad para satisfacer las demandas de uso de la población; crear nuevos espacios y mejorar los existentes, como escenarios para las relaciones sociales; constituirse en soporte físico fundamental de respuesta a las crecientes demandas de ocio; integrar los espacios libres existentes y los de nueva creación en un sistema relacionado y jerarquizado, que permita a la población su acceso y disfrute, aun cuando no sea en las condiciones óptimas por la imposibilidad de disponer de espacios de oportunidad en las zonas consolidadas; y desarrollar la relación entre la ciudad y los elementos geográficos relevantes que la caracterizan. Nos interesa también destacar la importancia de los espacios colectivos tradicionales de relación, plazas calles que por otra parte, necesitan cierta densidad para tener el atractivo de la vitalidad subrayan la importancia de la localización de los distintos espacios libres, y de distinguir las distintas funciones que cumplen así como de atender a la complementariedad espacio libre privado, colectivo privado y público y a la gradación y equilibrio entre los distintos tamaños y escalas. En términos de la dotación local, las propuestas del Plan responden diferencialmente, en la medida de los posible, a los diversos déficit de las distintas zonas del núcleo.

   Basándose en estos axiomas de ordenación, la propuesta del Nuevo Plan General se estructura en dos escalas o niveles especiales que desarrollan ciertas especificidades funcionales con la finalidad de dar cobertura a los criterios expuestos en los epígrafes anteriores:

   - Sistemas de Espacios Libres de Primer Nivel. Los Parques Urbanos.

   Los parques urbanos son espacios que coadyuvan al esparcimiento y relación de la población, estructurando, al tiempo, junto con la red viaria básica, la configuración del sistema de espacios públicos de la ciudad. La trascendencia de estas piezas urbanas no obedece tanto a criterios cuantitativos (cumplimiento de unos estándares legales, que si bien se enuncian como mínimos en la práctica suelen manifestarse como máximos) como especialmente a criterios cualitativos, donde conceptos como escala, funcionalidad y posición en la escena urbana adquieren un interés primordial. Son piezas multifuncionales, polivalentes, versátiles e híbridas. Cada parque habrá de conformar un centro de atracción donde, además de las funciones básicas de relación y reposo, puedan desarrollarse otras actividades complementarias (Deportivas, culturales, actividades al aire libre, etc.). Estos Parques Urbanos son:

2. - Parque Lineal de la A-92. PU-2. Configura el extremo norte del núcleo urbano de Lora de Estepa y actúa como elemento articulador entre el desarrollo propuesto y los crecimientos consolidados existentes y la infraestructura viaria que con forma la autovía A -92. Se trata de una pieza de gran superficie, más de 40.000 metros cuadrados destinados no sólo a establecer o potenciar una correcta transición entre la autovía y el núcleo urbano, sino también a ejercer el papel de elemento pacificador que resuelve el contacto de dicha infraestructura con el nuevo desarrollo urbano propuesto, creando un nuevo borde configurador y una nueva fachada hacia la carretera como remate septentrional del núcleo".

2. Respecto del solar de la recurrente en la instancia ubicado en el centro del casco urbano, en el que el Plan impugnado pretende radicar allí el "Nuevo Museo del palacio de los Marqueses de Estepa" , la Memoria señala:

   "Se trataría con esta propuesta de establecer un equipamiento de referencia supramunicipal que viniese a potenciar los recursos endógenos, culturales y municipales loreños. Se recuperaría así la potencialidad de antaño de este lugar, ya que sobre las ruinas de este palacio se erigía uno de los primeros uno de los primeros museos arqueológicos de España, con las colecciones que Gumersindo iba formando, además de la Biblioteca y las obras de arte que procedían de su padre, el III marqués, don Pedro . Se trata pues de una gran apuesta municipal que generaría un gran polo a tractor ciudadano a modo de nuevo contenedor cultural'.

   Asimismo, es preciso recordar que el propio Ayuntamiento atendió las alegaciones de la propiedad recordando que "El Plan general prevé la obtención del equipamiento destinado a Museo Arqueológico objeto de alegación mediante expropiación, expropiación que se llevará a efecto dentro del primer cuatrienio. En este sentido, huelga decir que será en el procedimiento expropiatorio donde se fijará el justiprecio de la expropiación, de conformidad con la Ley estatal. No obstante, en el estudio económico y financiero se fija una estimación (que no valoración) para la obtención del mencionado equipamiento".

Realizado el anterior planteamiento debemos comprobar si dichos objetivos se cohonestan adecuadamente con los fines que caracterizan la potestad de planeamiento.

Así, la Administración urbanística, sin duda, en su labor de calificación del suelo, puede y debe ordenar los Sistemas de Espacios Libres, tomando para ello en consideración los futuros desarrollos urbanísticos del municipio. Sin embargo, en el supuesto de autos, tal toma en consideración ---esto es, "la justificación que ofrece la memoria"--- es entendida por la Sala de instancia como dotada "de una inconsistencia tal que desemboca en una situación de injusticia", por cuanto las previsiones de construcción de nuevas viviendas para el año 2016 "resulta de difícil probabilidad", derivando, de ello, para la actora, "una situación de indefensión e inseguridad que no encuentra justificación en la previsión ... en cuanto al crecimiento poblacional e impulso del mercado inmobiliario".

Por otra parte, la sentencia de instancia tampoco acepta la justificación que en la Memoria se realiza en relación con el destino previsto para el solar que la recurrente en la instancia tiene en el casco urbano de Lora de Estepa: Sistema General de Equipamientos a adquirir por expropiación para la implantación de un museo. En concreto, la Sala considera que en la Memoria solo se dicen "generalidades expresadas en un lenguaje de difícil comprensión y deliberadamente críptico"; que "en modo alguno se justifica que el mismo ( solar ) deba destinarse a museo como a ningún otro servicio ni sistema general de equipamiento"; que el "ius variandi no puede llegar a atentar contra la propiedad privada con esa inconsistente argumentación"; que la decisión adoptada "requiere una sólida fundamentación", esto es, "un razonamiento, una motivación adecuada y suficiente, lo que en el presente caso no se da". Es más, concluye señalando que "el trazo del municipio no puede responder a caprichosas decisiones que dañan ese derecho que los propietarios tienen a su propiedad ni a injustificados deseos de grandeza incompatibles con la realidad y la previsión de futuro de las verdaderas necesidades de cada municipio".

En síntesis, pues, la razón de decidir de la Sala de instancia no es otra que la que pudiéramos llamar insuficiencia en la "calidad de la motivación" contenida en la Memoria del Plan en relación con las fincas de la recurrente en la instancia, que la sentencia enjuiciada ha considerado inconsistente, carente de justificación, productora de indefensión, deliberadamente críptica, llegando a calificarla de caprichosa.

Es cierto, por otra parte, y así lo debemos recordar que, como dijimos en la STS de 14 de julio de 2011 (Recurso de Casación 2930/2007 ), "(...) la planificación urbanística está orientada a satisfacer no solo las necesidades presentes sino también las del futuro; lo que se ha venido en llamar el horizonte del plan. En esa tarea prospectiva, con proyecciones de bastantes años, es admisible la utilización de criterios flexibles para dar respuesta, en su caso, a posibles cambios de coyuntura demográfica, sin que por ello se esté incurriendo en irracionalidad" .

Así, entre otras, en las SSTS de 26 de julio de 2006 (Recurso de casación 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (Recurso de casación 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (Recurso de casación 10055/2004 ), se insiste precisamente en que "las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal".

Más, tal proyección planificadora de futuro, no exime a la Memoria del Plan de contar con una consistencia real y efectiva actual, que responda a criterios sólidos, lógicos, coherentes sobre los que pueda sustentarse, jurídica y económicamente, la futura realidad que todo planeamiento implica. Las razones y fundamentos de toda motivación deben ser suficientemente conocidas. Por todas, en las SSTS 20 de septiembre y 15 de noviembre de 2012 , entre otras muchas, se expuso:

"La exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 dispone que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados".

En las SSTS de 30 de septiembre de 2011 (Recurso de casación 1294/2008 ) y 20 de noviembre de 2012 (Recurso de casación 6943/2010 ), que citan otras anteriores se ha puesto de manifiesto:

"Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general, compatibles con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en la que, de forma reiterada, queda señalado que las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación ---sirvan de muestra las SSTS de 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003 ) y 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 )---.

( ...) Siendo esto así, en tales modificaciones la exigencia de la motivación y justificación de la mejora para el interés general reviste una especial exigencia, como dijimos en la STS de 16 de diciembre de 2010 (Recurso de Casación 5716/2006 ) en la que señalamos que "si el legislador dispone tan singulares requerimientos para las modificaciones que afecten a la localización o extensión superficial de zonas verdes es precisamente porque considera que la modificación puntual así cualificada, por una parte, exige una especial justificación".

Muy recientemente en nuestra STS de 13 de junio de 2011, Recurso de casación 4045/2009 , Fundamento de Derecho Décimo ---a propósito de la motivación del cambio de uso de una parte de zona verde pública a dotacional educativo para la construcción de una nueva Biblioteca Central en Sevilla---, y a la que siguieron otras SSTS respecto del mismo objeto, señalamos que "esta amplia discrecionalidad se torna más estrecha cuando se trata de actuar sobre zonas verdes, como es el caso. Y decimos que se reduce el "ius variandi" porque las zonas verdes siempre han tenido un régimen jurídico propio y peculiar, que introducía una serie de garantías tendentes al mantenimiento e intangibilidad de estas zonas, e impidiendo que fueran borradas del dibujo urbanístico de ciudad, sin la concurrencia de poderosas razones de interés general".

Igualmente se insiste en la necesidad de huir de motivaciones meramente formales o huecas, más bien sustentadas en el ámbito de la semántica que en el de la realidad de los intereses generales de los habitantes de un municipio. Así, en la STS de 28 de septiembre de 2012 expusimos:

"Quizás se parte, en las resoluciones impugnadas en la instancia, de una premisa inexacta como es considerar que la falta de justificación en ese cambio de clasificación urbanística es un mero defecto formal que puede subsanarse "a posteriori" tras la nulidad declarada judicialmente.

Conviene reparar a estos efectos que esa carencia reviste un carácter esencial y sustantivo pues afecta a la comprensión e impugnación del propio cambio normativo. Y sabido es que los trámites tienen un carácter medial o instrumental al servicio de una finalidad que en este caso, insistimos, se conecta con las garantías del ciudadano y la relevancia del medio ambiente, atendida la naturaleza del cambio de clasificación realizado.

No resulta preciso insistir, en este sentido, en la importancia, trascendencia y garantía que para los ciudadanos tiene la justificación expresada en la memoria del plan, para dar sentido a las determinaciones urbanísticas que introduce o modifica el planificador, como sucede con el cambio de clasificación de suelo no urbanizable de especial protección a suelo urbanizable. Únicamente puede combatirse aquello que se conoce y cuando se comprenden las razones por las que se realiza tal innovación. Y con mayor intensidad si ello tiene repercusión significativa sobre el medio ambiente".

También se ha afirmado en la jurisprudencia de esta Sala y Sección la necesidad de que el cumplimiento de este requisito teleológico se justifique y motive convenientemente en la Memoria del instrumento de planeamiento ( STS de 20 de octubre de 2003 ), siendo más exigente y pormenorizada la necesidad de motivación a medida que se reduce el ámbito de la innovación del planeamiento, más rigurosa en supuestos de modificaciones puntuales que de revisiones del planeamiento.

En concreto, esta Sala se ha pronunciado con reiteración acerca de la necesidad de motivación de los Planes de urbanismo.

Así, en la STS de 5 de junio de 1995, Recurso de Apelación 8619/1990 (reiterando lo dicho, entre otras, en las SSTS de 25 de abril , 9 de julio y 20 de diciembre de 1.991 , 13 de febrero , 18 de mayo y 15 de diciembre de 1.992 ), advertimos sobre el carácter trascendental de la motivación del planeamiento, declarando que "la amplía discrecionalidad del Planeamiento, conjunto normativo emanado de la Administración, con la repercusión que ello puede comportar en la regulación del derecho de propiedad --- artículos 33.2 de la Constitución --- justifica la necesidad esencial de la motivación de las determinaciones del planeamiento..."; y, en la más reciente STS de 26 de febrero de 2010, Recurso de casación 282/2006 , indicamos que "... el control de la discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico, ... impone que en el ejercicio de potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las razones que determinan la decisión. Y ésta justificación ha de hacerse con criterios de racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad". Por su parte, en la STS de 4 de febrero de 2011, Recurso de casación 194/2007 , se expuso que "... la motivación que se contiene en la Memoria de la modificación puntual constituye una garantía primaria frente a la arbitrariedad en las determinaciones del planeamiento ...".

En función del contenido de la motivación, hemos declarado que la motivación del planificador general ha de ser más precisa e intensa cuanto más reducido sea el ámbito territorial afectado por la ordenación. En consonancia con tal criterio, cuando se trata de planeamiento general o sus revisiones, como dijimos en la STS de 11 de abril de 2011, Recurso de casación 2660/2007 " ... no cabe exigir una explicación pormenorizada de cada determinación, bastando que se expliquen y justifiquen las grandes líneas de la ordenación propuesta ..." , mientras que cuando se trata de planeamiento de desarrollo o modificaciones puntuales del planeamiento general será necesaria una motivación más concreta y detallada ( SSTS de 25 de julio de 2002, Recurso de casación 8509/1998 , 11 de febrero de 2004, Recurso de casación 3515/2001 y 26 de enero de 2005, Recurso de casación 2199/2002 ).

En fin, la importancia de la motivación en el ejercicio de esta potestad es explícitamente señalado en el artículo 3 del vigente TRLS08, al indicar que "El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve".

Pues bien, esto es lo que, en síntesis, afirma la sentencia; que, en el caso concreto, no está justificado el interés general, considerando claramente insuficientes las razones, ya referidas, que se recogen en la Memoria. Es mas, gran parte de lo expresado en la Memoria sirve para cualquier decisión del planificador.

Obvio es que " el Sistema General de Espacios Libres de todo hecho urbano se constituyen en los elementos esenciales para la configuración de sus espacios públicos"; e, igualmente, no ofrece dudas la importancia de los mismos, que aportan "a la ciudad las áreas necesarias para el esparcimiento de la población". También es suficientemente conocido que "De su íntima vinculación funcional con el sistema viario resultará una verdadera red de espacios públicos que representa el ámbito de permanencia de la ciudad".

Pues bien, aparentando descender al supuesto concreto, la Memoria, como expresa la sentencia de instancia se sigue moviendo en el terreno de las generalidades: "En el presente Plan General, la aproximación a la propuesta de espacios libres es doble. De un lado, los espacios libres y zonas verdes responden a necesidades funcionales cuantificables. Y de otro lado, constituyen piezas singulares del sistema urbano a los que el Plan les confía un importante papel en la reordenación y recomposición del tejido urbano". Por ello, tras insistir en la importancia de lo espacios libres ---con la finalidad, entre otros extremos, de "procurar la relación peatonal entre ellos y mejorar en lo posible su capacidad para satisfacer las demandas de uso de la población; crear nuevos espacios y mejorar los existentes, como escenarios para las relaciones sociales..."---, la Memoria valora positivamente, dentro del Sistema de los Espacios Libres de Primer Nivel, los parques urbanos, que ---obvio--- "son espacios que coadyuvan al esparcimiento y relación de la población, estructurando, al tiempo, junto con la red viaria básica, la configuración del sistema de espacios públicos de la ciudad", destacando su trascendencia y considerándolos "piezas multifuncionales, polivalentes, versátiles e híbridas".

Sin embargo, cuando, en concreto, trata del Parque Lineal de la A-92. PU-2, en cuyo ámbito se encuentran las fincas de la recurrente, se limita a decir que el mismo "Configura el extremo norte del núcleo urbano de Lora de Estepa y actúa como elemento articulador entre el desarrollo propuesto y los crecimientos consolidados existentes y la infraestructura viaria que con forma la autovía A -92. Se trata de una pieza de gran superficie, más de 40.000 metros cuadrados destinados no sólo a establecer o potenciar una correcta transición entre la autovía y el núcleo urbano, sino también a ejercer el papel de elemento pacificador que resuelve el contacto de dicha infraestructura con el nuevo desarrollo urbano propuesto, creando un nuevo borde configurador y una nueva fachada hacia la carretera como remate septentrional del núcleo".

Algo por el estilo ocurre con el solar ubicado en el centro de la localidad, destinado a museo, que tendría la consideración de "equipamiento de referencia supramunicipal que viniese a potenciar los recursos endógenos, culturales y municipales loreños", añadiendo que "se trata pues de una gran apuesta municipal que generaría un gran polo a tractor ciudadano a modo de nuevo contenedor cultural". Por último se indica que "El Plan general prevé la obtención del equipamiento destinado a Museo Arqueológico objeto de alegación mediante expropiación, expropiación que se llevará a efecto dentro del primer cuatrienio. En este sentido, huelga decir que será en el procedimiento expropiatorio donde se fijará el justiprecio de la expropiación, de conformidad con la Ley estatal. No obstante, en el estudio económico y financiero se fija una estimación (que no valoración) para la obtención del mencionado equipamiento".

Coincidimos, pues, con la Sala de instancia, en la insuficiencia, generalidad y falta de precisión necesaria en la Memoria para sustentar las determinaciones que se adoptan en relación con las fincas de la que fuera recurrente en la instancia, insistiéndose en que sólo con la exigencia de la misma puede excluirse cualquier posible arbitrariedad.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado de la particular recurrida, a la cantidad máxima total de 3.000,00 euros ( artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.