STS, 17 de Noviembre de 2014

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Francisco José Abajo Abril en representación de VALDEMERA AGROPECUARIA S.L., contra la resolución del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid de fecha 28 de marzo de 2007, dictada en el expediente nº CP 493-06/PV00318.4/2007 correspondiente a la finca número 29 del proyecto de expropiación Construcción de unidad de procesamiento y eliminación de fangos (instalaciones Este) procedentes de las estaciones depuradoras de aguas residuales del Canal de Isabel II en Loeches en el término municipal de Loeches, sin especial pronunciamiento respecto de las costas causadas por lo que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes lo serán por mitad " .

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de la mercantil Valdemera Agropecuaria S.A., se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recurso de casación contra la misma. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por el procurador de los Tribunales D. Francisco Abajo Abril en nombre y representación de la mercantil Valdemera Agropecuaria S.A. se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando en él los motivos en que se funda y suplicando expresamente a la Sala dicte sentencia estimando el recurso de casación case y anule la misma, sustituyéndola por otra en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día, se declare que el justiprecio de la finca expropiada ha de hacerse conforme su configuración como suelo urbanizable, y subsidiariamente, que de ser valorado el suelo como no urbanizable, se incluyan las expectativas urbanísticas valoradas en un 500% del valor fijado por el Jurado, estableciendo en ambos el caso el justiprecio de la finca, o en otro caso, fijando las bases para su determinación.

Admitido a trámite el recurso y no habiéndose personado la parte recurrida quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 12 de noviembre de 2014, fecha en que tal diligencia tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de Sala.

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 26 de octubre de 2011 , que desestimó el recurso interpuesto por los también ahora recurrentes, contra la resolución del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Madrid, de fecha 28 de marzo de 2007, dictada en el expediente de determinación de justiprecio CP 493-06/PV00318.4/2007, relativo a la finca 29 del Proyecto de Construcción de la Unidad de Procesamiento y Eliminación de Fangos (Instalaciones Este), procedentes de las estaciones depuradoras de aguas residuales del Canal de Isabel II en Loeches.

Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

El recurso se refiere a la valoración de la de la finca número 29 del citado Proyecto expropiatorio, con una superficie afectada por la expropiación de 7.025 m², con una clasificación de suelo no urbanizable, siendo Administración expropiante la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid y beneficiario el Canal de Isabel II.

En sus respectivas hojas de aprecio, la Administración valoró los terrenos expropiados como suelo no urbanizable, por el método de capitalización, a razón de 4,03 €/m², ofreciendo un justiprecio, incluida indemnización por rápida ocupación de 28.732,25 € y los propietarios valoraron la parcela expropiada como suelo urbanizable, a razón de 265,50 €/m², solicitando un justiprecio de 1.865.137,50 €, incluido el 5% de premio de afección.

El Jurado Territorial de Expropiación valoró la finca expropiada como suelo no urbanizable, dedicada a labor de secano, mediante su comparación con otras fincas análogas, para lo que tuvo en cuenta las transmisiones de fincas rústicas realizadas en municipios de la zona (Mejorada del Campo, Arganda y Campo Real), entre los años 1997 a 2004, de características similares a la finca expropiada, que detalla en un cuadro con un total de 14 transmisiones, calculando la media de dichas transmisiones en 3,58 €/m², que aplicó como valor unitario a la superficie expropiada, resultando un justiprecio total de 26.828,47 €, incluido el premio de afección, si bien se aceptó la indemnización fijada por el órgano expropiante en la cantidad de 30.147,79 €.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por los propietarios contra este acuerdo valorativo del Jurado Territorial de Expropiación.

El recurso de casación se articula en cuatro motivos, formulados todos al amparo del artículo 88.1, d) de la Ley Jurisdiccional . En el primer motivo alega la infracción de los artículos 9.3 , 24.1 y 120.3 de la Constitución y de los artículos 326 , 348 , y 217 de la LEC , al no haber valorado la sentencia de instancia las expectativas urbanísticas que concurrían en el suelo expropiado, las cuales fueron debidamente acreditadas a través de la correspondiente prueba pericial, sin que la sentencia de instancia haya realizado valoración alguna de la misma, así como de las circunstancias concretas de la finca expropiada.

En el segundo motivo, formulado al amparo del artículo 88.1,d) de la Ley Jurisdiccional , se alega la infracción de los artículos 33.3 de la Constitución en relación con el artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 20 de marzo de 1952 y el artículo 170.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2 de octubre de 2000, así como de los artículos 5 , 25 , 26 y 27 de la Ley 6/98 y jurisprudencia de aplicación, y todo ello por no haber estimado la sentencia recurrida que la valoración de los terrenos debía incluir las correspondientes expectativas urbanísticas, las cuales han quedado acreditadas, debiendo valorarse las mismas en un 500% sobre el valor del suelo dado por el Jurado.

En el tercer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1,d) de la Ley Jurisdiccional , se alega la infracción de los artículos 33.3 de la Constitución en relación con el artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 20 de marzo de 1952 y el artículo 170.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2 de octubre de 2000, así como de los artículos 5 , 25 , 26 y 27 de la Ley 6/98 y jurisprudencia de aplicación, al no haberse estimado que la valoración de los terrenos debía realizarse conforme a su valor como suelo urbanizable ya que se integraban en una red de infraestructura, Red Pública de Saneamiento y Depuración, integrante de de un sistema general que crea ciudad, lo cual conlleva igualmente la infracción del artículo 23 del Reglamento de Planeamiento , de los artículos 36 y 46 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid y de los artículos 6 y 7 del Código Civil .

En el cuarto motivo, formulado al amparo del artículo 88.1,d) de la Ley Jurisdiccional , se alega la infracción de los artículos 33.3 de la Constitución en relación con el artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 20 de marzo de 1952 y el artículo 170.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2 de octubre de 2000, así como de los artículos 5 , 25 , 26 y 27 de la Ley 6/98 y jurisprudencia de aplicación, ya que la Administración adquiere una ventaja patrimonial al obtener por expropiación unos terrenos a coste de suelo no urbanizable, lo que da lugar a un enriquecimiento injusto para la Administración en tanto que la expropiada no participa de la equidistribución de cargas y gravámenes de la acción urbanística integrante de un sistema general que crea ciudad.

Los dos primeros motivos de impugnación, al tener como objeto la falta de valoración de las expectativas urbanísticas de la finca expropiada por la Sala de instancia, pueden ser objeto de resolución conjunta.

Es de tener en cuenta, a tal efecto, que la mercantil recurrente, en la hoja de aprecio formulada en su día, procedió únicamente a valorar el suelo como urbanizable interesando una indemnización de acuerdo con tal clasificación (1.958.394,79 €), sin realizar valoración del suelo como no urbanizable, y sin realizar, igualmente valoración alguna de las expectativas urbanísticas que pudieran concurrir en la finca expropiada.

Una vez recurrida la resolución del Jurado ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, en su escrito de demanda procede a interesar en su fundamento de derecho II.6, y con carácter subsidiario, la valoración de las expectativas urbanísticas que se proyectan sobre la finca en base a su proximidad al casco urbano, a un polígono industrial, a las vías de comunicación y tratarse de un municipio que se encuentra dentro del área de influencia de Madrid. A tal efecto, en el suplico de dicho escrito procede a interesar, de manera subsidiaria y para el caso de que la Sala de instancia no acogiese la valoración del suelo como urbanizable, que se acuerde un justiprecio de la finca expropiada que se estime por la Sala que corresponde, incluyendo el valor del suelo las expectativas urbanísticas de la finca expropiada en base a la situación de la misma, así como los derechos mineros tipo A y los intereses legales, todo ello sin proceder a realizar una valoración del suelo como no urbanizable, ni de las expectativas urbanísticas, no siendo hasta el presente recurso de casación que, en el suplico del mismo, se cuantifican las expectativas urbanísticas en un 500% sobre el valor del suelo dado por el Jurado de Expropiación.

Esta Sala ha venido admitiendo en la valoración del suelo rústico la ponderación de las expectativas urbanísticas, entendiendo por tales las posibilidades, futuras o hipotéticas, que el terreno pueda tener por determinadas circunstancias, como la proximidad a núcleos urbanos, a vías de comunicación y centros de actividad económica, entre otras. Así, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (recurso 6851/04 ), 17 de febrero de 2010 (recurso 1308/06 ) y 16 de septiembre de 2011 (recurso 4254/08 ), hemos reconocido la posibilidad de valorar, al aplicar los criterios del artículo 26 de la Ley 6/1998 , las denominadas expectativas urbanísticas de los terrenos que tengan la condición de suelo no urbanizable entendiendo que "...al disponer en su artículo 26 que el valor del suelo no urbanizable se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas y no hacer reserva alguna en relación con la imposibilidad de tener en cuenta las expectativas urbanísticas, puede estimarse que la Ley 6/1998 , ha venido a restablecer el criterio inicial, refiriéndolo ahora a todo tipo de expropiaciones, de modo que si la ley se limita a establecer un método y que lo que se quiere hallar es el valor real de mercado, habrá que incluir, como un elemento más de ese valor real, las expectativas urbanísticas que el terreno tenga...." .

Ahora bien, la valoración de las expectativas urbanísticas lo es siempre en relación con el suelo no urbanizable, por lo que para que puedan ser objeto de valoración es necesario que por el expropiado se haya interesado una valoración del suelo expropiado de acuerdo con tal clasificación y que a tal valor le haya añadido el valor de las expectativas urbanísticas que considere concurren en el suelo afectado por la expropiación lo cual, en el presente caso, no ha realizado. Efectivamente, nada se dice al respecto en la hoja de aprecio, a cuya valoración queda vinculada la parte, y si examinamos el escrito de demanda, apartado II.6, la recurrente se limita a afirmar que para el caso de que el suelo no se considere urbanizable, deben tenerse en cuenta las expectativas urbanísticas que se concurren en la finca expropiada, dada su proximidad al casco urbano, a un polígono industrial y a vías de comunicación, todo ello en el área de influencia de Madrid, sin proceder a realizar una valoración del suelo como no urbanizable y de las expectativas urbanísticas interesadas.

Es mas, en la jurisprudencia de esta Sala sobre las expectativas urbanísticas, es constante la insistencia en que dichas expectativas han de resultar debidamente probadas, en relación con las características físicas del terreno, su proximidad inmediata al suelo urbano, la existencia de algunos servicios urbanísticos y demás circunstancias de toda índole concurrentes en el mismo.

En tal sentido, es claro que dicho motivo no puede prosperar. Como ha dicho esta Sala de manera reiterada, entre otras en sentencia de 31 de enero de 2012, recurso de casación nº 6243/2008 , la existencia de expectativas urbanísticas en el caso concreto es una cuestión de hecho. En esta sede, como es sabido, hay que estar a la apreciación de los hechos efectuada por la Sala de instancia. Sólo si la recurrente hubiese demostrado que la valoración de la prueba peca de arbitraria o ilógica -algo que no ha hecho-, habría sido posible su revisión.

Al respecto, la Sala de instancia procede cuestionar la existencia de expectativas urbanísticas en su fundamento de derecho decimosexto cuando afirmar que " A tal fin, en el caso presente se ha desechar la consideración de tales expectativas porque se trata de un terreno a una distancia considerable del casco urbano de modo tal que solo una expansión exagerada y no previsible a medio plazo de la población pudiese motivar que tal suelo quedase integrado en la ciudad, que está calificado como de suelo no urbanizable y que no han sido reconocidas por este Tribunal en otros recursos del mismo proyecto para fincas de similar ubicación. Por otro lado, la propia naturaleza de la obra que justifica la expropiación justifica su emplazamiento a cierta distancia del núcleo habitado, lo que sirve para reforzar la carencia de expectativas urbanísticas en la finca considerada , mas aún cuando según la certificación del Ayuntamiento de Loeches aportada a autos la Parcela 410 del Polígono 2, según Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal del Ayuntamiento de Loeches: y el plano 0-1 "Clasificación del suelo y regularización del SNU" la parcela se clasifica como Suelo No Urbanizable de Protección Especial Clase V de Protección del Espacio Rural y la Urbanización."

Así las cosas, en ningún momento puede considerarse acreditada la existencia de las expectativas urbanísticas cuando con tal finalidad la recurrente se limitó a aportar el documento nº 2 consistente en un plano donde se ha procedido a remarcar la finca objeto de expropiación, sin que del mismo se derive la existencia de las circunstancias requeridas por la jurisprudencia de esta Sala para considerar acreditadas la existencia de las mismas.

Por otro lado, tampoco pueden deducirse la existencia de expectativas urbanísticas del informe pericial insaculado practicado en el recurso nº 826/2007 que, reconociendo que el suelo expropiado tiene la clasificación de Suelo No Urbanizable por razón del Espacio Rural y la Urbanización, y a los efectos de elegir el método de valoración (apartado 1.2 D del informe pericial), procede a equipararlo a Suelo Urbanizable No Sectorizado y a valorar la expectativa del derecho a urbanizar una vez interesada la aprobación del preceptivo plan de sectorización, entendiendo que la decisión de la Administración hubiera sido favorable a la sectorización dado que todo el suelo sectorizado estaba urbanizado, el auge de la actividad inmobiliaria y la necesidad de suelo industrial, todo ello con la finalidad de justificar la valoración del suelo como urbanizable. De ahí, el perito insaculado, y en relación con la valoración de las expectativas urbanísticas (apartado1.2 F del informe), procede a afirmar que se ha justificado el potencial desarrollo urbanístico de la finca, sobre todo para uso industrial, dejando en manos del Tribunal la fijación del porcentaje en que debían valorarse las expectativas " si lo considera oportuno ".

Una vez examinado el informe pericial, es obvio que el mismo tiene como única finalidad justificar la valoración del suelo como urbanizable en atención a la doctrina de los sistemas generales que crean ciudad, sin que del mismo se deduzca la existencia de expectativas urbanísticas mas allá de los razonamientos expuestos para entender que se podía conseguir la aprobación de un plan de sectorización, alegaciones todas estas de carácter genérico al estar exponiendo el perito una mera hipótesis de la viabilidad de un futuro plan de sectorización. De ahí que el perito no proceda a cuantificar dichas expectativas urbanísticas dejando tal posibilidad al arbitrio de tribunal, si lo estimase oportuno.

En definitiva, ni de la prueba pericial se deduce la existencia de expectativas urbanísticas, ni mucho menos se puede apreciar una valoración ilógica o arbitraria de dicho informe por no haber valorado las mismas.

En consecuencia, el motivo debe ser desestimado.

En el motivo tercero del recurso, se alega por la recurrente que el suelo expropiado debería valorarse como urbanizable al estar afecto a un sistema general.

Este motivo del recurso se plantea en similares términos al recurso resuelto por la sentencia de 26 de noviembre de 2012 , en la que dijimos lo siguiente:

La cuestión planteada por la parte recurrente es, por tanto, si la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid aplicó correctamente al supuesto enjuiciado, de expropiación de terrenos para la Construcción de una unidad de procesamiento y eliminación de fangos (Instalación Este), procedentes de las estaciones depuradoras de aguas residuales del Canal de Isable II en Loehes, la doctrina de esta Sala que establece la valoración como suelo urbanizable de terrenos clasificados como no urbanizables, cuando son expropiados con destino a sistemas generales.

La citada doctrina jurisprudencial se recoge, entre otras muy numerosas, en la sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2008 (recurso 5709/97 ), seguida por las de 14 y 16 de mayo de 2012 ( recursos 2737/09 y 2251/09 ), 9 y 27 de julio de 2012 ( recursos 4583/09 y 3460/09 ) y 17 de septiembre de 2012 (recurso 5685/09 ), que señalan que la regla general establecida en el artículo 25.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , es que la tasación de los terrenos expropiados se realiza de conformidad a su clasificación urbanística. Ahora bien, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, puede darse la circunstancia de que proceda valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», esto es, cuando estén destinados a crear infraestructuras o equipamientos que pasen a formar parte del sistema general del municipio, en definitiva de las dotaciones que configuran el ámbito urbano de la propia ciudad y que ello sea consecuencia de la ejecución del plan urbanístico.

Esta doctrina se explica porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica susceptible de ser adscrita al suelo urbano o al urbanizable.

La justificación se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b ), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2).

Esta forma de abordar el problema presupone que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad», discriminando, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no valorarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico, para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios. Esta es la tesis sostenida por la recurrente tanto en la instancia como en la casación.

Así pues, los requisitos exigibles para valorar los terrenos como urbanizables, según los criterios jurisprudenciales que acabamos de exponer, son que los terrenos en cuestión estén destinados a sistemas generales y que se incorporen o pertenezcan al entramado urbano. Es, pues, necesario analizar en cada caso las circunstancias concurrentes para emitir un juicio sobre si los terrenos expropiados cumplen las indicadas condiciones a efectos de su tasación.

La sentencia impugnada refiere en su fundamento de derecho octavo que la expropiación de la finca a que se refiere este recurso trae causa del proyecto de obras que tiene por objeto la construcción de unidad de procesamiento y eliminación de fangos (instalaciones Este) procedentes de las estaciones de depuradoras de aguas residuales del Canal de Isabel II en Loeches.

Continúa la sentencia impugnada razonando, ahora en su Fundamento de Derecho Duodécimo, que la actuación proyectada no puede entenderse como un sistema general que cree ciudad, y únicamente esta condición permite que el suelo se valore como urbanizable, ya que su finalidad no es la de crear ciudad, sino dar satisfacción a una necesidad medioambiental, cual es el tratamiento de los lodos procedentes de diversas depuradoras cuya titularidad ostenta el Canal Isabel II, tratándose de una actuación que va a dar servicios a una multiplicidad de municipios.

Como acertadamente argumenta la sentencia impugnada, lo que la doctrina jurisprudencial de esta Sala exige, para valorar el suelo no urbanizable como urbanizable por razón de su destino a sistema generales, es que el sistema general tenga una trascendencia directa primordial en la propia ciudad, es decir, que sea un instrumento de desarrollo de la propia ciudad, y no se limite a un servicio a sus habitantes. Por tal razón, la sentencia impugnada concluye que en el presente caso es claro que el sistema general es una infraestructura al servicio de varias localidades, que no ayuda a crear ciudad, ni se integra en la malla urbana, y que ni siquiera puede decirse que ofrezca un servicio directo a los ciudadanos.

La Sala considera ajustados a derecho los anteriores razonamientos, pues de los hechos que la Sala de instancia tiene por acreditados, y que resultan de las actuaciones, la unidad de procesamiento y eliminación de fangos procedentes de las estaciones depuradoras de Canal de Isabel II no se integra en la malla urbana de Loehes, y dada la localización de la finca y su distancia del núcleo urbano, es claro que no existe en este caso una indebida singularización de los terrenos afectados por la expropiación, y sin que pueda considerarse que la unidad de procesamiento contribuya a crear ciudad

Si antes hemos indicado que la valoración del suelo no urbanizable como urbanizable, en el caso de los sistemas generales que crean ciudad, tiene por finalidad el evitar la discriminación de los propietarios de dicho suelo en relación con los demás propietarios de terrenos que se beneficiarían de la expansión urbana propiciada por los sistemas generales, no existe en el presente caso ninguna expectativa razonable, o al menos, no fue alegada en la instancia, de que la nueva unidad de procesamiento, traiga consigo inmediatamente una transformación de su entorno en suelo urbanizable, por lo que no existe riesgo de ruptura del principio de equidistribución de beneficios y cargas, que es la razón de ser última de la jurisprudencia sobre sistemas generales que crean ciudad.

De acuerdo con las anteriores consideraciones se desestima el cuarto motivo del recurso de casación.

El cuarto y último motivo del recurso se denuncia que al valorarse los terrenos expropiados como no urbanizable se produce un enriquecimiento injusto para la Administración en tanto que la expropiada no participa de la equidistribución de cargas y gravámenes de la acción urbanística integrante de un sistema general que crea ciudad.

Dicho motivo únicamente puede prosperar en el caso de que el motivo anterior hubiese sido estimado y se hubiese entendido que el suelo expropiado debería haberse valorado como urbanizable al haberse expropiado para construcción de un sistema general que crea ciudad.

Dado que dicha premisa no se ha producido, decae automáticamente el presente motivo de impugnación, ya que el suelo se ha valorado correctamente en atención a su calificación como suelo no urbanizable, razón por lo que no se ha producido ningún enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

El motivo debe ser desestimado.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros.

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