STS, 24 de Marzo de 2014

PonenteJOSE DIAZ DELGADO
ECLIES:TS:2014:1253
Número de Recurso739/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución24 de Marzo de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Marzo de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación numero 739//2013, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala con sede en Granada, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1313/2011, de fecha 19 de noviembre de 2012 , interpuesto por el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, la Resolución de 20 de abril de 2011 (BOJA nº 84 de 30 de abril), de la Secretaria General para la Administración Pública, por la que se aprueba el Protocolo de Integración del Personal en la Agencia de Conocimiento de la Junta de Andalucía.

Ha sido parte recurrida el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representados por el Procurador Don Victor García Montes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia de fecha 19 de noviembre de 2012 , cuya parte dispositiva establece lo siguiente:

"FALLO: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el frente a la resolución de 20 de Abril de 2011 declarando la nulidad de la regla cuarta de la resolución impugnada en cuanto regula las condiciones de integración en la Agencia de Conocimiento de Andalucía del personal proveniente del Centro Andaluz de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, S.A.U.» y de la empresa «Sociedad para el Impulso del Talento, Talentia, S.L.U.». Sin Costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia interpuso recurso de casación el Letrado de la Junta de Andalucía, formalizándolo por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 24 de abril de 2013 en el que tras la alegación de los motivos que tuvo por conveniente terminó suplicando se estimara el recurso, se revocara la sentencia y se dictara otra que declarara la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de este procedimiento, por corresponder la competencia a la jurisdicción social y subsidiariamente resolviera desestimar el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO

Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 13 de septiembre de 2013, el Procurador Don Víctor García Montes, formaliza su oposición al presente recurso en el que tras alegar cuantos motivos tuvo por conveniente terminó suplicando su desestimación, con imposición de costas a la recurrente.

CUARTO

Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 19 de marzo de 2014 en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación las disposiciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Primer motivo de casación alegado por la recurrente, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional , consiste en imputar a la sentencia recurrida exceso en el ejercicio de la jurisdicción, con infracción de los artículos 1.1 y 3.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , artículos 1 y 2 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral y artículo 9.1 , 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

El objeto del recurso fue la impugnación de la Resolución de 20 de abril de 2011 de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se aprueba el Protocolo de Integración de Personal en la Agencia Andaluza del Conocimiento. La Sentencia estima parcialmente el recurso y ha declarado la nulidad de la Regla Cuarta de dicho Protocolo, por vulneración de los derechos fundamentales garantizados en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución .

El texto literal de la regla declarada nula es el siguiente:

"Cuarta. Incorporación del personal laboral de las entidades instrumentales «Centro Andaluz de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, SA.U.» y «Sociedad para el Impulso del Talento, Talentia, S.L.U.» en la Agencia Andaluza del Conocimiento.

  1. Sucesión de empresas.

    En concepto de sucesión de la empresa «Centro Andaluz de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, S.A.U.» y de la empresa «Sociedad para el Impulso del Talento, Talentia, S.L.U.» y desde la fecha de la constitución efectiva de la Agencia, ésta quedará subrogada en calidad de empleador en la totalidad de los contratos laborales del personal laboral de dichas empresas, con todos los derechos y obligaciones laborales y sociales inherentes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores .

  2. Condiciones de integración.

    El personal laboral del «Centro Andaluz de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, S.A.U.-P y de la «Sociedad para el Impulso del Talento, Talentia, S.L.U.» se integrará en la Agencia conforme a lo dispuesto en el articulo 44 del Estatuto de los Trabajadores . De acuerdo con la regla de la letra b) de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011, de 17 de febrero , el personal integrado tendrá la consideración de personal laboral de la Agencia. El acceso de este personal, en su caso, a la condición de personal funcionario o laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía sólo podrá efectuarse mediante la participación en las correspondientes pruebas selectivas de acceso libre convocadas en ejecución de las ofertas de empleo.

    De acuerdo con la regla de la letra b) de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011, de 17 de febrero , la masa salarial del personal laboral al servicio de la Agencia no podrá superar, como consecuencia de la reordenación, la del personal de las entidades que se suprimen o se transforman, es decir la de la Agencia Andaluza de Evaluación y Acreditación Universitaria, más las de las empresas «Centro Andaluz de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, SA.U.» y de la «Sociedad para el Impulso del Talento, Talentia.

  3. Normativa laboral de aplicación.

    El personal laboral del «Centro Andaluz de Innovación y Transferencia de Tecnología de Andalucía, y de la empresa «Sociedad para el Impulso del Talento, Talentia, SL.U.» que se integra en la Agencia mantendrá las mismas condiciones laborales y retributivas que tenían en dichas empresas, así como las dimanantes, en su caso, del Convenio Colectivo que tuviesen. Las condiciones laborales contenidas en dicho Convenio permanecerán subsistentes en tanto se aprueba un nuevo convenio aplicable al mismo, de acuerdo con lo establecido en el apartado e) de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011, de 17 de febrero . Asimismo, le será de aplicación la Ley 7/2007 de 12 de abril (LA LEY 3631/2007), del Estatuto Básico del Empleado Público."

    Sostiene la recurrente que aun cuando la sentencia dice que nada tiene que objetar a la sucesión de empresas, lo cierto es que declara la nulidad de una regla cuya única virtualidad es materializar en el caso concreto la sucesión de empresas regulada en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores . Entiende la recurrente que la Sala de instancia incurre en exceso de jurisdicción, toda vez que el contenido de dicha regla cuarta es materia de Derecho Laboral y por tanto el conocimiento de la eventual impugnación corresponde al orden social de la jurisdicción.

SEGUNDO

La sentencia de esta Sala de fecha 30-12-2013 (rec. 3355/2012 ), en la que se recurría la sentencia estimatoria de la impugnación de Estatutos de la Agencia Andaluza del Conocimiento, de intima relación con el objeto de este recurso, en su fundamento jurídico cuarto analizaba idéntico motivo al ahora planteado en los siguientes términos:

"Desde la de 21 de enero de 2013 ( casación 6191/2011), son varias las sentencias que hemos dictado ya en recursos de casación interpuestos contra las que en la instancia enjuiciaron, sea por el cauce de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sea por el procedimiento ordinario, pretensiones semejantes a las que se han hecho valer en este proceso sobre distintos Decretos dictados por la Junta de Andalucía aprobando estatutos de diferentes Agencias en los mismos términos en que lo hace el Decreto 92/2011 (15 de noviembre (casación 381/2012), 9 de octubre (casación 2102/2012), 4 de octubre (casación 3213/2012), 2 de octubre (casación 1707/2012), 16 de septiembre (casación 1001/2012), 25 de marzo (casación 1197 y 1326/2012). Al resolver dichos recursos de casación hemos establecido unos criterios interpretativos que nos han llevado a anular las sentencias parcialmente estimatorias dictadas por la Sala de Sevilla y a desestimar los recursos contencioso- administrativos correspondientes y a confirmar los pronunciamientos desestimatorios de la Sala de Málaga.

Ahora seguiremos, como es obligado por exigencia del principio de igualdad en la aplicación de la Ley y por elementales razones de coherencia y seguridad jurídica, esos criterios. En particular, los que ya hemos sentado a propósito de otro recurso de casación que ha anulado la sentencia de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de 20 de febrero de 2012 (recurso 415/2011 ), interpuesto por la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) contra este mismo Decreto 92/2011. Nos referimos a los recogidos en nuestra sentencia de 25 de marzo de 2013 (casación 1197/2012 ), dictada en el procedimiento previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , en la que resolvemos cuestiones semejantes a las que se suscitan aquí si bien para confirmar la sentencia desestimatoria de la Sala de Málaga. Criterios que en la medida precisa completamos respecto de aspectos singulares con las explicaciones que requieren los términos concretos de este litigio.

Como recordamos en la sentencia que en esta misma fecha dictamos en el recurso de casación 3633/2012 y ya dijimos en la de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2012) --contra las que la Junta de Andalucía interpuso este mismo primer motivo -- es claro que la de instancia no incurre en el exceso de jurisdicción que se le atribuye pues no se adentra en el ámbito reservado al orden jurisdiccional social. Al margen de la relación de la disposición adicional primera del Decreto 92/2011 con el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores , lo cierto es que estamos ante una disposición general que se ocupa del régimen de una agencia pública en el contexto de la reordenación del sector público andaluz. El Decreto 92/2011 lo dicta la Junta de Andalucía en el ejercicio de sus potestades públicas y versa sobre la organización de su Administración. Por tanto, es revisable por los tribunales de lo contencioso-administrativo.

El cuarto motivo debe ser desestimado por las razones que explicamos en nuestra sentencia de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2012 ). En efecto, a la de instancia no cabe reprocharle la infracción de los artículos 9 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que denuncia la recurrente en casación por no haber planteado la Sala de Sevilla la cuestión de inconstitucionalidad. En realidad, no se ha apartado de ellos porque este último precepto y, antes, el artículo 163 de la Constitución , conceden al tribunal un margen de apreciación para decidir si la norma legal de cuya validez depende el fallo es o no contraria a la Constitución. En este caso, el llamado a resolver hizo ese juicio de relevancia con el resultado conocido. Otra cosa es el acierto de su conclusión cuyo enjuiciamiento no pasa, sin embargo, por la alegación de la infracción de estos preceptos y, en particular, del artículo 35 citado sino por la de los preceptos del texto fundamental con los que entre en contradicción la Ley de la que la disposición reglamentaria es mera aplicación" .

Como se dice en la sentencia antes transcrita es obligado por exigencia del principio de igualdad en la aplicación de la Ley y por elementales razones de coherencia y seguridad jurídica, seguir en el presente caso esos criterios, y en consecuencia y por las mismas razones desestimar este motivo de casación.

TERCERO

Como segundo motivo de casación, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , alega la recurrente quebrantamiento de las formas esenciales del procedimiento con infracción de los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia extra petita de la sentencia e indefensión de esta parte con infracción del artículo 24 de la Constitución Española , pues sostiene que la sentencia recurrida declara la nulidad de la regla cuarta del Protocolo de integración de personal en la Agencia Andaluza del Conocimiento, por infracción del principio desigualdad y vulneración el derecho de acceso en condiciones de igualdad, conforme a los principios de publicidad, mérito y capacidad, sin que dicha causa de nulidad haya sido invocada por el Sindicato actor, que, además, carecería de legitimación para su invocación, dada la condición de funcionarios públicos de sus afiliados (que, por tanto, ya han accedido a la función pública). Si bien se ha alegado la infracción del artículo 23.2 de la Constitución , pero lo ha sido en la vertiente no de acceso a la función pública, sino en la vertiente de provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Junta de Andalucía.

Como se dice en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia de 30 de diciembre de 2013 , ya citada:" La sentencia no incurre en incongruencia extra petita ya que, tal como pone de relieve el escrito de oposición, la demanda reprochaba a este Decreto 92/2012 la infracción del principio de igualdad proclamado en el artículo 14 de la Constitución y la vulneración del derecho fundamental que reconoce su artículo 23.2. Por tanto, la sentencia no se extiende sobre extremos ajenos a los términos en que las partes plantearon el pleito de manera que no tenía que conceder la audiencia que reclama este segundo motivo de casación que, como el anterior, debe ser desestimado".

En consecuencia, en el presente caso procede la misma solución desestimatoria del motivo de casación. Por otro lado, como se sostiene en dicha sentencia ," los actores sí tienen legitimación para impugnar este Decreto 92/2012 que se inserta en un proceso de reordenación del sector público de la Junta de Andalucía e incluye previsiones sobre el personal que, en principio, podrían afectarles en alguna medida. Su carácter esencialmente organizativo no lo impide desde el momento en que la integración del personal cuestionado en la Agencia Andaluza del Conocimiento podría, en principio, afectarles".

CUARTO

Como motivo tercero alegan los recurrentes, al amparo de lo establecido en el articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional la indebida aplicación de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución .

Como se sostiene en el fundamento jurídico quinto de la sentencia de 30 de diciembre de 2013 : " Para decidir si, como dice la sentencia recurrida, este Decreto 92/2011 ha infringido los artículos 14 y 23.2 de la Constitución art.14 EDL 1978/3879 art.23.2 que garantizan el derecho de acceso a las funciones públicas conforme a los principios de igualdad y, según el artículo 103.3, mérito y capacidad, se deben tener presentes los siguientes datos que resultan del expediente y de las actuaciones siguientes.

En primer lugar, que el personal laboral de la sociedades -- Talentia y CIT Andalucía-- no cambió su régimen jurídico de personal laboral como consecuencia de lo establecido en la Ley 1/2011 y del Decreto recurrido ni la condición pública de la entidad empleadora ni el objeto de su actividad, pues la única modificación operada a causa de esas normas fue el régimen de personificación de dicho empleador que pasó de constituir una sociedad de titularidad pública a ser sucedido por una agencia pública empresarial a la que se asignaron los cometidos de aquéllos. Además, no se debe pasar por alto que la subrogación del nuevo empleador en la situación jurídica que ostentaban los anteriores en sus contratos de trabajo no es una innovación normativa, sino una aplicación de la regulación de la sucesión de empresas contenida en la normativa laboral general ( artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores ) ni que esta última regulación, claramente dirigida a favorecer la estabilidad laboral, no está alejada del designio de pleno empleo que incorpora el artículo 40.1 de la Constitución como principio rector de política social. Asimismo, se debe considerar que la disposición adicional primera del Decreto 92/2011 carece de sustantividad jurídica, pues se limita a cumplir en sus términos la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 . Y que esas disposiciones legal y reglamentaria establecen que el personal laboral que así se integra solamente podrá pasar a la función pública de la Administración General de la Junta de Andalucía o a su personal laboral si supera los correspondientes procesos selectivos.

Pues bien, estos presupuestos impiden apreciar en la integración combatida por los actores un acceso al empleo público que merezca ser calificado de gratuito, ilegal o injustificadamente discriminatorio. No es ilegal porque, por un lado, está amparado en los artículos 3 y 4 y en la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 art.3 art.4 dad.4 y, por otro, es coherente con lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores . Tampoco es gratuito, arbitrario o injustificadamente discriminatorio, porque pretende cohonestar la nueva configuración del sector público de Andalucía, dispuesta por el legislador autonómico, con la estabilidad en el empleo de quienes ya la tenían como personal laboral en las sociedades públicas que resultan extinguidas en esa reordenación del sector público legalmente establecida. Y porque la integración no supone ningún plus adicional al status laboral que antes poseía el personal integrado, al quedar circunscrita, como ya se ha señalado, a la Agencia que ha sucedido en su actividad a las empresas públicas suprimidas y no permitir a dicho personal pasar por vías excepcionales a la Administración General del Junta de Andalucía.

La conclusión a la que se ha de llegar es que esa integración no puede considerarse contraria al derecho reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución en su vertiente de acceso a la función pública, pues no afecta a los miembros del sindicato recurrente en la instancia que ya son funcionarios de carrera o personal laboral fijo de la Junta de Andalucía. Y tampoco significa, por lo ya dicho, una desigualdad de trato que, por carecer de justificación razonable, merezca la calificación de discriminatoria respecto de los miembros de esa organización sindical que sean funcionarios interinos o personal laboral temporal.

Por lo demás, hemos de añadir que si la Sala de Sevilla no planteó la inconstitucionalidad de la Ley 1/2011, debió desestimar el recurso contencioso-administrativo pues, limitándose el Decreto 92/2011 a su estricto cumplimiento y no teniendo duda de la constitucionalidad de aquélla, el Decreto tampoco podía infringir los artículos 14 y 23.2 de la Constitución art.14 art.23.2 .

Sentado, pues, que la integración no es contraria a las exigencias que para el acceso a las funciones y cargos públicos establecen los artículos 14 y 23 de la Constitución art.14 art.23 , el litigio se desplaza a decidir si las normas legales y la disposición reglamentaria que nos ocupan inciden en el derecho de los miembros del sindicato recurrente a la promoción profesional o, más en concreto, en su eventual derecho a la provisión de los puestos que estarían vacantes en la Agencia de no ser ocupados por quienes proceden de Talentia o de CIT Andalucía si la integración de este último personal en esa nueva Agencia fuera contraria al ordenamiento jurídico.

En este punto, hemos de reiterar cuanto venimos diciendo desde nuestra anterior sentencia de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2011 ). El derecho del que se trata, ciertamente, es de configuración legal, y a ella contribuye la Ley 1/2011 que, como ya sabemos, el Decreto 92/2011 se limita a cumplir en sus términos. Y esta configuración, tratándose no ya del acceso a la función pública sino del desarrollo de la carrera administrativa, permite mayores márgenes a la Administración a la hora de organizar la forma de provisión de los puestos de trabajo. En este sentido, la solución seguida por el legislador andaluz no suscita dudas de constitucionalidad porque se mueve dentro de ese espacio y lo hace, además, ateniéndose, sin variarla, a la situación existente. Es decir, manteniendo en la condición laboral que ya tenía al personal de Talentia y de CIT Andalucía con la única diferencia de que ahora pasa a serlo de la Agencia. Así, quienes eran empleados de unas sociedades de titularidad pública siguen siéndolo ahora de la Agencia Andaluza del Conocimiento, sin que como consecuencia de la integración discutida pasen a formar parte de la función pública ni del personal laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía.

En fin, de nuevo hemos de insistir en lo que ya razonamos en nuestra anterior sentencia de 21 de enero de 2013 (casación 6191/2011 ), al asumir la tesis del Ministerio Fiscal de que la integración dispuesta por la disposición adicional segunda del Decreto en aquel proceso enjuiciado --idéntica a la primera del Decreto 92/2011 -, en estricto cumplimiento de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 , no produce por sí ninguna lesión concreta y actual de ese derecho a la promoción profesional de los actores en la instancia. No la produce porque no se integra en el sector público a quienes no lo estuvieran ya. Y tampoco la integración implica una actuación dirigida a sustraer a funcionarios o personal laboral de otros entes públicos de la Junta de Andalucía puestos de trabajo determinados a cuya provisión, de otro modo, hubieran podido aspirar.

Por tanto, descartadas las lesiones al principio de igualdad y al derecho de los actores a acceder y permanecer promocionándose profesionalmente en el empleo público, en razón de cuanto hemos dicho, debemos anular la sentencia impugnada y, a la hora de resolver el recurso contencioso-administrativo, conforme nos exige el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción , hemos de desestimarlo" .

Razones de seguridad jurídica y coherencia nos llevan, por los mismos razonamientos a la estimación del motivo de casación, sin necesidad de pronunciarse sobre el resto de los motivos, y a dictar sentencia desestimatoria del recurso contencioso- administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 95.2 de la Ley Jurisdiccional .

QUINTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto,

FALLAMOS

  1. - Ha lugar al recurso de casación numero 739//2013, interpuesto por la Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala con sede en Granada, recaída en el recurso contencioso- administrativo número 1313/2011, de fecha 19 de noviembre de 2012 , interpuesto por el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA que anulamos.

  2. - Ha lugar a desestimar el recurso contencioso-administrativo número 1313/2011, de fecha 19 de noviembre de 2012, interpuesto por el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA.

  3. - Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico

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