STS, 27 de Septiembre de 2013

JurisdicciónEspaña
Fecha27 Septiembre 2013

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5691/2009 interpuesto por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 1 de septiembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, en recurso contencioso-administrativo nº 488/2007 , sobre licencia comercial.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas, se ha sustanciado el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por las partes ahora recurridas, contra la Orden del Consejero de Economía, Hacienda y Comercio del Gobierno de Canarias, de 10 de mayo de 2007, que deniega la licencia comercial específica solicitada por "Lidl Supermercados SAU", para la implantación de un establecimiento comercial de Descuento Duro en la carretera de Los Mármoles, en el término municipal de Arrecife de Lanzarote.

SEGUNDO

La Sala de instancia, tras la sustanciación del recurso, dicta sentencia el día 1 de septiembre de 2009 que acuerda en el fallo lo siguiente.

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la mercantil Supermercados Lidl S.A. contra la resolución de la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias a que se refiere el antecedente primero del presente fallo, la cual declaramos no ajustada a derecho y anulamos, con declaración del derecho de la recurrente al otorgamiento de la licencia comercial pretendida. Ello sin imposición de costas

.

TERCERO

Contra la indicada sentencia que puso fin al recurso, se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por la Comunidad Autónoma de Canarias, solicitando que se declare haber lugar al recurso de casación, se case y anule la sentencia recurrida y se desestime en todos sus términos el recurso contencioso administrativo.

CUARTO

No personada ninguna parte recurrida, se acordó señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 24 de septiembre de 2013, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia ahora impugnada estima el recurso contencioso administrativo deducido contra la denegación de una licencia comercial específica solicitada por "Lidl Supermercados SAU", para la implantación de un establecimiento comercial de Descuento Duro en la carretera de Los Mármoles, en el término municipal de Arrecife de Lanzarote.

La controversia que se suscita en la instancia gira en torno al valor probatorio que ha de darse al informe sobre evaluación de impacto económico y social elaborado por la empresa "Laesedeuve, S.L.", que consta en el expediente administrativo y en el que se funda la resolución denegatoria impugnada en la instancia, y el que realiza el economista D. Maximino denominado "Informe de impacto sobre la apertura de una tienda de descuento en Arrecife", que se acompaña con la demanda.

Sobre la valoración de tales informes la sentencia que se recurre declara que «la única razón por la que la Consejería de Comercio deniega a la recurrente la licencia comercial litigiosa es la opinión manifestada por Laesedeuve en cuanto a la destrucción de empleo que supondría la concesión de tal licencia, lo que necesariamente lleva a colegir que ni es irrelevante cualquier irregularidad ni puede darse, sin más por correcto el juicio emitido por dicha empresa. Así, es evidente que la administración considerando especialmente la relevancia del caso, no pueden escaparse los notables intereses económicos en juego, debió haber procedido a convocar el oportuno proceso de selección para asegurarse de que la empresa que debía emitir informes tan sensibles era efectivamente la más capacitada para ello, en vez de acudir a una adjudicación directa por razones que se ignoran. Por otra parte, conviene poner de manifiesto que las opiniones emitidas por Laesedeuve son absolutamente contradichas por el informe elaborado por el economista Sr. Maximino , aportado con la demanda, que llega a las conclusiones de que con la apertura de los establecimiento pretendidos por la actora los consumidores son los grandes beneficiados, que el comercio tradicional no se ve afectado, que las grandes cadenas podrían ser las más perjudicadas, pero contando con suficiente margen comercial para no reducir sus puestos de trabajo, y que los agricultores, industriales y productores incrementan su poder de negociación y podrían incrementar sus exportaciones, considerando, en definitiva, que la concesión de las licencias en cuestión tendrán un efecto muy positivo en el desarrollo de las islas. (...) Lógicamente, la Sala no considera que deba prevalecer el criterio del técnico aportado por la recurrente frente al considerado por la administración demandada, pero conviene tener en cuenta que este último no goza con la presunción de acierto de los actos administrativos ya que emana directamente de una empresa privada, a pesar de ser admitido sin duda alguna por la Consejería, no resultando menos importante el aspecto ya puesto de manifiesto de que la empresa que suscribe el criterio contrario a los intereses de la recurrente no recibe el encargo como consecuencia de haber acreditado su solvencia técnica a través del correspondiente procedimiento de licitación, por lo que la Sala no observa motivo alguno para otorgar mayor valor tampoco a tal criterio frente al del Sr. Maximino ».

SEGUNDO

El recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Canarias se articula en torno a los siguientes siete motivos, todos invocados por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de la LJCA, salvo el primero que se hace al amparo del artículo 88.1.c) de la misma Ley .

El primer motivo denuncia un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, pues se aduce la lesión de los artículos 120.3 de la CE y 218 de la LEC , por la incongruencia de la misma.

Lo demás motivos denuncian las siguientes infracciones: artículos 196 , 56 y 201 del TR de la Ley de Contratos de la Administraciones Públicas (motivo segundo); artículo 217 de la LEC (motivo tercero); artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992 (motivo cuarto); artículo 54 de la Ley 30/1992 (motivo quinto); artículo 348 de la LEC (motivo sexto); y artículos 9.3 de la CE relativo a la seguridad jurídica y 71 de la LJCA (motivo séptimo).

TERCERO

Resulta obligado hacer una consideración sobre los precedentes de esta Sala Tercera que han declarado no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la Administración ahora recurrente, Comunidad Autónoma de Canarias, contra otras sentencias, anteriores a la ahora impugnada, que estimaron los recursos contencioso administrativos contra las denegaciones, a "Lidl Supermercados SAU" para la implantación también de establecimientos comerciales de Descuento Duro en diferentes lugares de la indicada Comunidad Autónoma.

Nos referimos a nuestras sentencias de fecha 5 de octubre de 2012 (recurso de casación nº 4430/2010 ), 13 de marzo de 2013 (recurso de casación nº 4654/2010 ), 7 de mayo de 2013 (recurso de casación nº 1088/2010 ) y 14 de mayo de 2013 (recurso de casación nº 1516/2009 ).

En las indicadas sentencias, la denegación administrativa se fundaba en el mismo informe elaborado por "Laesedeuve, S.L." sobre la incidencia laboral de la apertura de dichos establecimientos comerciales. Pero es que, además, en las dos últimas sentencias mentadas --de fecha 7 de mayo de 2013 y 14 de mayo de 2013 -- la cuestión era idéntica a la que ahora se suscita, pues se centraba en la confrontación del informe elaborado por la expresada sociedad limitada, que consta en el expediente administrativo, y el informe aportado con la demanda elaborado por el economista D. Maximino . Es decir, en los mismos términos que resuelve la sentencia recurrida como se infiere de cuánto hemos transcrito en el fundamento anterior.

De manera que el contenido de las sentencias dictadas, por lo que hace al caso, por la Sala de instancia, que fueron impugnadas en los recursos de casación citados ( nº 1088/2010 y nº 1516/2009 ), es idéntico al de la ahora impugnada. Por lo que fácilmente se comprenderá, en aplicación del principio de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ) y de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), que debamos remitirnos e insistir en lo que entonces señalamos para declarar que no ha lugar a el recurso de casación, igual que declaramos en los anteriores señalados.

Es más, los siete motivos de casación que ahora se invocan denuncian las mismas infracciones normativas que los invocados en el recurso de casación nº 1516/2009.

CUARTO

A tenor de lo expuesto nos resta reiterar lo que declaramos en los citados precedentes, en concreto en la STS de 14 de mayo de 2013 (recurso de casación nº 1516/2009 ) cuando señalamos que la sentencia no carece e motivación porque <<la sentencia está suficientemente motivada en los términos que requiere la Jurisprudencia a la que nos hemos referido. Expresa suficientemente las razones que le llevan a la decisión final de estimación del recurso y expone porque alcanza la misma, rechazando para ello las alegaciones de la Administración demandada. La evidencia de que ello es así son las razones que ofrece el recurso de casación interpuesto por la Administración en relación con la incongruencia interna que achaca a la sentencia y a las que seguidamente nos referimos, y que la Sala refruta en la sentencia para obtener la decisión que alcanzó >> . Ni de falta de congruencia porque <<la sentencia recurrida no incurrió en ese vicio. Y no lo hizo porque como resulta de su fundamento de Derecho segundo, ofreció las razones por las que, a juicio del Tribunal, la solución más adecuada al litigio sería la de reponer actuaciones al momento en que por la Administración se solicitó el informe de asesoramiento controvertido para que la misma actuase de conformidad con la ley de contratos, medida que de inmediato descartó, razonando el porqué, y mostrando, a su vez los argumentos que le permitieron alcanzar la solución definitiva que llevó al Fallo, de otorgar las licencias solicitadas. En consecuencia examinando esos razonamiento es claro que los mismos son coherentes con la decisión que se plasmó en la parte dispositiva de la sentencia.>>

QUINTO

Por lo que se refiere a las infracciones de ordenamiento jurídico, que se aducen en los seis motivos restantes, no está de más recordar que <<El primero de esos motivos, segundo del recurso, considera que la sentencia infringió el artículo 196 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , sobre el contrato de asistencia técnica en relación los artículos 56 y 201 del mismo texto legal sobre los contratos menores.

El motivo cuestiona la argumentación de la Sala de instancia sobre la validez del informe emitido por la empresa consultora Laesedeuve a petición de la Dirección General de Comercio.

También carece de relevancia casacional en cuanto a la razón esencial de decidir de la Sentencia impugnada, así como respecto al marco del debate alterado sustancialmente por la STJ de la Unión Europea de 24 de marzo de 2.011 más arriba citada.

Así se manifestó esta Sala en la precedente Sentencia de su Sección Tercera de fecha de 5 de octubre de 2012 , a la que más arriba se ha hecho mención.

Y cabe adicionar que tiene razón la administración autonómica cuando rechaza el razonamiento de la Sala de instancia sobre la legislación de contratos de la administraciones públicas así como su mención a los contratos menores o de escasa cuantía en el ámbito de la consultoria y de la asistencia.

Es obvio que el art. 56 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece que "en los contratos menores, que se definirán exclusivamente por su cuantía de conformidad con los artículos 121, 176 y 201, la tramitación del expediente sólo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente que reúna los requisitos reglamentariamente establecidos y en el contrato menor de obras, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de la existencia de proyecto cuando normas específicas así lo requieran", así como que el art. 201 dice: "Los contratos comprendidos en este título -consultoria y asistencia- tendrán la consideración de contratos menores cuando su cuantía no exceda de 2.000.000 de pesetas (12.020,24 euros), salvo en los contratos a que se refiere el artículo 196.3".

(...) El tercero de los motivos que se acoge como el anterior al apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , sostiene que la sentencia infringe las normas sobre la carga de la prueba que contiene el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y ello porque las órdenes impugnadas justifican la necesidad del órgano que adopta la decisión de acudir a asesoramientos externos en la insuficiencia de medios personales y materiales propios para llevar a cabo el informe de impacto en las estructura comercial que demandaba la resolución del procedimiento. La Sentencia niega la presunción de validez de los actos administrativos e invierte la carga de la prueba de modo que es la Administración la que ha de probar unos hechos que de suyo gozan de presunción de certeza y eficacia.

Sobre esta cuestión reiteramos lo expuesto en el fundamento séptimo de la sentencia de cinco de octubre de dos mil doce, recurso de casación número 4.430/2.010 y a la que nos referimos en la de trece marzo de dos mil trece, recurso de casación número 4.654/2.010 , FJ 9º, al exponer que: "la Letrada defensora de la Administración recurrente se limita a discrepar de la valoración de los distintos informes obrantes en el expediente administrativo y unidos a las actuaciones, en relación con la procedencia de conceder o denegar la licencia comercial, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 7 de la Ley del Parlamento de Canarias 10/2003, de 3 de abril , reguladora de la Licencia Comercial Específica".

(...) El motivo cuarto, como los dos precedentes, también invoca el apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción para concluir que la sentencia recurrida infringió lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1.992 , al calificar, dice, de ilegal la actuación de la Administración al solicitar un informe externo a una empresa especializada en un procedimiento administrativo. Y vincula ese motivo con el posterior que denuncia como infringida la Jurisprudencia que ha interpretado el artículo 54 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común .

También este motivo debe decaer. Citamos de nuevo las dos sentencias a las que nos venimos refiriendo en los fundamentos anteriores, en las que afirmamos sobre este particular, que: "La Sala de instancia no ha vulnerado las citadas disposiciones, al valorar que en el supuesto enjuiciado la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias no podía prescindir del informe que debía emitir la Dirección General de Comercio, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley del Parlamento de Canarias 10/2003, de 3 de abril , reguladora de la Licencia Comercial Específica, aunque ello no le impedía recabar otros informes necesarios para resolver".

(...) En relación con el quinto de los motivos también planteado por infracción por la sentencia de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, el mismo manifiesta en relación con la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1.992 que el informe solicitado a la empresa privada lo fue para conseguir una mejor motivación de la resolución que debía dictar la Administración competente.

Como expresamos en las sentencias referidas, y reiteramos ahora: "Se constata que la ratio decidendi de la sentencia se soporta en que la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias debió valorar los informes emitidos por la Vicenconsejería de Economía y Asuntos Económicos y por el Ayuntamiento, que constan en las actuaciones, favorables a la concesión de la licencia.

El deber de motivación de los actos administrativos, que establece el artículo 54 de la LRJAPAC se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución . Y se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando su control por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

(...) El motivo sexto, como los anteriores, -excepción hecha del primero- se acoge al apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción y manifiesta que la sentencia desconoce la Jurisprudencia que interpreta el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con las reglas de la sana crítica, que permite invocar en casación los errores jurídicos cometidos en las valoraciones de los dictámenes periciales que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del Ordenamiento Jurídico imputables a la misma.

Cita sentencias de esta Sala sobre el particular, y se refiere a continuación a esos pretendidos errores jurídicos en que, a su juicio, incurrió la sentencia, que le llevaron a resultados ilógicos e irrazonables. Afirma que la sentencia equipara informes que no gozan del mismo valor porque uno sí es un informe pericial en tanto que el otro es conformador y determinante de la voluntad administrativa.

La prueba, como ha señalado este Tribunal, sólo en muy limitados casos, declarados taxativamente por la jurisprudencia, puede plantearse en casación, supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad».

(...) El séptimo y último de los motivos, con idéntico amparo que los cinco precedentes en el apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , sostiene que la sentencia infringió el artículo 9.3 de la Constitución Española que consagra el principio de seguridad jurídica, y el artículo 71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa sobre el alcance de las sentencias de contenido estimatorio.

En definitiva considera que el otorgamiento de la licencia comercial no debió producirse sino que se debió acordar la retroacción de actuaciones.

Igual que en los motivos anteriores nuestra decisión no puede ser otra que la de rechazar este último motivo. Y ello al no apreciar "que la Sala de instancia se haya extralimitado en sus funciones de control de las actuaciones administrativas, al reconocer el derecho de la parte recurrente en la instancia a que se le otorgue la licencia solicitada, ya que, en el supuesto enjuiciado, no procedía la retroacción de las actuaciones, al concurrir los presupuestos establecidos en el artículo 7 de la Ley del Parlamento de Canarias 10/2003, de 3 de abril , reguladora de la Licencia Comercial Específica, para su otorgamiento, siendo, por tanto, contrario al derecho a la tutela judicial efectiva dejar imprejuzgada la pretensión de reconocimiento de la situación jurídica individualizada expuesta"

Por lo que procede declarar, como entonces declaramos, que no ha lugar al recurso de casación.

SEXTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente.

FALLAMOS

Que desestimando los motivos de casación invocados, declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, contra la Sentencia de 1 de septiembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, en recurso contencioso-administrativo nº 488/2007 . Con imposición de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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