STS, 8 de Marzo de 2011

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en los autos número 857/2007, dictó sentencia el veintinueve de octubre de dos mil nueve , cuyo fallo dice: << 1º Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo contra la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Sevilla el 21 de septiembre de 2007, declarando la nulidad de los siguientes artículos y apartados: - El apartado del Anexo de la Ordenanza que define los "itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales"; - En su integridad los artículos 16, 40, 41, 43 ; del 44 la mención a "los itinerarios señalizados"; y del 48 la segunda frase del párrafo segundo. 2º Desestimar el resto de las pretensiones. 3º No se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso .>>

La representante procesal del Ayuntamiento de Sevilla interpuso recurso de casación por escrito presentado el siete de abril de dos mil diez.

La recurrente en instancia, que fue emplazada en forma tal como consta en las actuaciones, no ha comparecido ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de seis de mayo de dos mil diez, se acordó la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto y se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos; donde se tuvieron por recibidas el ocho de junio de dos mil diez.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 1 de marzo de dos mil once, fecha en que tuvo lugar habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

En este recurso de casación se impugna por la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha veintinueve de octubre de dos mil nueve , que parcialmente estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "APARCAMIENTOS PLAZA NUEVA, S.L." contra la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas de Sevilla, aprobada por el Pleno de su Ayuntamiento en sesión de veintiuno de septiembre de dos mil siete.

La sentencia anuló los siguientes preceptos y apartados de la citada Disposición:

. el apartado del Anexo que define "los itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales".

.el artículo 16 : Zonas peatonales. A los efectos de esta Ordenanza se considerarán Zonas Peatonales aquellas en las que existe una prohibición general de acceso, circulación y estacionamiento de todo tipo de vehículos, y estarán formadas por las calles que se determinen mediante resolución al efecto.

el artículo 40 : La circulación en bicicleta por los itinerarios marcados deberá realizarse dentro de las bandas señalizadas, si las hubiere, manteniendo una velocidad moderada por debajo de los 10 km/hora aproximadamente y respetando en todo caso la prioridad de paso de los peatones. Los ciclistas, asimismo, mantendrán una distancia de al menos un metro en las maniobras de adelantamiento o cruce con peatones y no realizarán maniobras bruscas que pongan en peligro su integridad física.

. el artículo 41 : Salvo prohibición expresa por motivos excepcionales se permite la circulación en bicicleta por los parques públicos y paseos, siempre que se adecue la velocidad a la de los viandantes, se mantenga una velocidad moderada por debajo de los 10 km/hora aproximadamente, y no se realicen maniobras negligentes o temerarias que puedan afectar a la seguridad de los peatones. Con carácter excepcional y, en viales de un solo sentido de circulación, el Ayuntamiento podrá permitir, debidamente señalizada, la circulación ciclista en el sentido contrario. Así mismo, no obstante lo establecido en el artículo 35 de esta Ordenanza, el Ayuntamiento podrá establecer zonas de tránsito compartido entre peatones y bicicletas, por las que éstas últimas circularán por los lugares debidamente señalizados. En zonas peatonales y en aceras de más de cinco metros de anchura, en los que al menos tres de ellos estén expeditos y no exista carril bici señalizado, las bicicletas podrán circular, en los momentos en los que no exista aglomeración de viandantes, siempre que: a) Mantengan una velocidad moderada por debajo de los 10 km/hora. b) Respeten en todo momento la prioridad de los peatones. c) Mantengan una distancia de al menos un metro con la fachada de los edificios, así como con los peatones en las operaciones de adelantamiento o cruce, y d) No realicen maniobras negligentes o temerarias que puedan afectar a la seguridad de los peatones. El Ayuntamiento podrá establecer prohibición de circulación a las bicicletas, en los horarios que en cada caso se determinen, por determinadas zonas peatonales o por las aceras de determinadas calles sin carril bici señalizado, aunque aquellas tengan más de cinco metros continuos de anchura.

. el artículo 43 : Las infraestructuras específicamente diseñadas para el aparcamiento de bicicletas en las vías urbanas serán de uso exclusivo para estas. Las bicicletas se estacionarán en ellas debidamente aseguradas. En los supuestos de no existir tales estacionamientos, en un radio de 50 metros, o se encontraran todas las plazas ocupadas, las bicicletas podrán ser amarradas a árboles o elementos del mobiliario urbano siempre que con ello no se perjudique la salud del árbol, no impidan su perfecta visibilidad alterando su función señalización, ni se entorpezca el tránsito de vehículos o peatones. En cualquier caso, no podrán estacionarse bicicletas en aceras con anchura total inferior a 1,5 metros.

. el artículo 44 : la mención "a los itinerarios señalizados" y

. el artículo 48 : la segunda frase del párrafo segundo que dispone: "las bicicletas se estacionarán en los espacios específicamente acondicionados para tal fin, debidamente aseguradas en las parrillas habilitadas al efecto. En caso de que estos no existieran, o se encontraran todas las plazas ocupadas, podrán estacionarse en otros lugares, siempre que no obstaculicen el tránsito peatonal ni la circulación de vehículos y en ningún caso podrán sus usuarios sujetarlas a elementos del mobiliario urbano sobre los que puedan causar desperfectos o impedir su normal uso, ni estacionarlas en aceras con anchura total inferior a 1,5 metros.

La Sala de instancia, en los fundamentos jurídicos séptimo a décimo segundo de la sentencia recurrida, analiza en estos términos la legalidad los preceptos impugnados a los que se refiere el actual recurso de casación, remitiéndose a la doctrina por ella misma fijada en relación con la misma disposición reglamentaria y pretensiones sustancialmente coincidentes, en sentencia de veinte de noviembre de dos mil ocho :

TERCERO.- Los motivos y preceptos impugnados coinciden básicamente con los del recurso 837/2007 , resuelto por ésta Sala en sentencia de 20 de noviembre de 2008 parcialmente estimatoria. La presente demanda también debe ser parcialmente estimada, según razonamientos del citado recurso que sustancialmente reproducimos a continuación. (...)

SÉPTIMO.- El mismo art. 25.2.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , ordena ejercer a los Municipios, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, competencia en materia de "ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas". La legislación del Estado es el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto Legislativo 339/90, de 2 de marzo, que, dispone en el art 7 "Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta ley, las siguientes competencias: b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, (...)"; y en su Disposición Final Única, sobre habilitación normativa: "1. Se faculta al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para desarrollar esta Ley, así como para modificar los conceptos básicos contenidos en su Anexo I de acuerdo con la variación de sus definiciones que se produzca en el ámbito de acuerdos y convenios internacionales con trascendencia en España". Por su parte el art 93 del Reglamento de Circulación , recuerda la atribución a las Ordenanzas municipales de cierta capacidad normativa, pero indicando: "2. En ningún caso podrán las ordenanzas municipales oponerse, alterar, desvirtuar o inducir a confusión con los preceptos de este reglamento."

Siendo por tanto innegable la competencia regulatoria del Ayuntamiento, tampoco es ilimitada, sino que depende de la Ley de Tráfico y su reglamentos, a las cuales no puede contradecir (art 51 LJCA ), incurriendo en otro caso en nulidad (art 62.2 LRJ-PAC ), vicio que concurre en ciertos preceptos de la Ordenanza impugnada, como a continuación se expone.

OCTAVO.- El Anexo de la Ordenanza define los "Itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales: Espacio acondicionado para la circulación de bicicletas en una zona peatonal y que debe disponer de señalización horizontal o vertical, o ambas". En éstos itinerarios tiene preferencia el peatón. Tales itinerarios contradicen la definición de "zona peatonal" del número 56 del Anexo LT: "parte de la vía, elevada o delimitada de otra forma, reservada a la circulación de peatones. Se incluye en esta definición la acera, el andén y el paseo"; y la prohibición del art 121.5 RGC : "la circulación de toda clase de vehículos en ningún caso deberá efectuarse por las aceras y demás zonas peatonales". Prohibición que incluye a las bicicletas, que son vehículos según los números 4, 5, y 6 del Anexo LT. Son por tanto nulos el Anexo de la Ordenanza que define "los itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales", y los arts 40 y 41 que permiten la circulación de vehículos (bicicletas) por zonas peatonales, o las que denominada "zonas de tránsito compartido entre peatones y ciclistas"; y la mención que hace el art 44 a "los itinerarios señalizados". El art 41 , además, en el párrafo segundo , prevé excepcionalmente la circulación de bicicletas en sentido contrario en viales de un solo sentido de circulación, incurriendo en nulidad por contradecir los preceptos de la Ley que regulan el sentido de la circulación y la utilización de los carriles (arts 13, 14, 15 y 16 ), en concreto, el art. 16 prevé excepcionalmente el cambio de sentido de carriles, pero en ningún caso que en vías de un solo sentido se establezca la circulación de vehículos en sentido contrario, aunque sea sólo el tráfico ciclista. El último párrafo del art 41 , también es nulo por la circunstancia específica de establecer la posibilidad de restringir la circulación de bicicletas por zonas peatonales o por las aceras, cuando lo que está prohibido es el uso por cualquier vehículo de esos espacios.

NOVENO.- El Anexo de la Ordenanza define la "Zona de Acceso Restringido o Prioridad Peatonal: Aquellas en las que no se permite el acceso, circulación y estacionamiento a ningún vehículo que no cuente con la correspondiente autorización municipal o que se encuentre excluido de la prohibición general conforme al art 17 de la presente Ordenanza." Según el art 17 "Las prohibiciones de circulación y estacionamiento establecidas en la presente Ordenanza en las Zonas de Acceso Restringido, afectarán a toda clase de vehículos, a excepción de bicicletas, ciclomotores y motocicletas". El art 16 define las zonas peatonales, y art 18 regula la autorización de acceso de vehículos a las zonas peatonales. La demandante expone básicamente que, con la creación de la zona de acceso restringido o prioridad peatonal, se está permitiendo circular a los vehículos por zonas peatonales. Indica la contestación a la demanda, y resulta de los preceptos aquí citados, que la zona de acceso restringido no es una zona peatonal, sino una zona donde se limita la entrada de ciertos vehículos (automóviles fundamentalmente), y donde, por tanto, existen vías destinadas a los vehículos cuya circulación se permite junto con zonas peatonales. Por lo que no son nulos el Anexo de la Ordenanza que define la zona de acceso restringido o prioridad peatonal, y los arts 6 en su párrafo segundo, 10 párrafo segundo, 15, 17 párrafo cuarto primera frase, y 32 que prevén y regulan la circulación de vehículos en zonas peatonales, todos ellos impugnados por éste motivo. Tampoco es nulo al art 39 , impugnado por el mismo motivo, ya que no establece regulación sobre éstas zonas sino sobre el uso de vías ciclistas segregadas.

DÉCIMO.- En cambio, el art 16 , sobre zonas peatonales, sólo establece una "prohibición general" de acceso circulación y estacionamiento de todo tipo de vehículos, posibilitando que otro precepto, art 41 , permita la circulación de vehículos (bicicletas) por éstas zonas. No respeta el concepto de zona peatonal establecido por la legislación estatal (art 3, número 56 del anexo, art 121 RGC ), son nulos ambos preceptos. (...)

DÉCIMOSEGUNDO.- El art 43 permite el uso del dominio público municipal para aparcar bicicletas, permitiendo que, en caso de que no estén disponibles aparcamientos específicos, sean "amarradas a árboles o elementos del mobiliario urbano". Contradice, por una parte, el art 39 LT que prohibe estacionar vehículos (sin especificar ni excluir clases), entre otros casos, sobre las aceras, paseos y demás zonas destinadas al paso de peatones, que son los espacios donde normalmente se encuentran los árboles y el mobiliario urbano. Además, implica la atribución del uso del dominio público municipal, que claramente no es un uso común general (art 75.1 y 76 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ), sin respetar las normas generales de licencia o concesión que rigen según el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Es también nulo. Por las mismas razones es nula la segunda mitad del párrafo segundo del art 48 , que, con diferente redacción, permite ése tipo de estacionamiento.

Contra la referida sentencia se aducen tres motivos de casación que se fundamentan en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional :

. por infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución, 4.1.a) y 25.2.b) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , en el particular en que atribuye a los municipios potestad reglamentaria, e infracción de la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de veintinueve de septiembre de dos mil tres y del Tribunal Constitucional 132/2001 , sobre el alcance de dicha potestad reglamentaria -primer motivo-,

. por vulneración de los artículos 93.2 y 121.5 del Real Decreto 1428/2003 , por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, así como la doctrina del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de quince de julio de dos mil dos , sobre el alcance de la potestad normativa local en relación con el referido Reglamento -segundo motivo-, y

. por conculcación del artículo 79 de la citada Ley de Bases de Régimen Local -tercer motivo-

La respuesta que demos al recurso no puede sino coincidir, en aras de la necesaria unidad de doctrina, con la que, precisamente al hilo de la impugnación de la sentencia de la misma Sala de instancia de veinte de noviembre de dos mil ocho , en cuya fundamentación se basó la hoy recurrida, dimos en nuestra sentencia de ocho de noviembre de 2010, resolutoria del recurso de casación 399/2009 .

En síntesis, sostiene la Administración recurrente en el primero de sus motivos de casación, que la sentencia impugnada al declarar la nulidad parcial de la Ordenanza de Circulación, de Peatones y Ciclistas, sobre la base del artículo 93 del Reglamento de Circulación , ignora la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre las características propias y específicas de las Ordenanzas locales respecto del resto de normas de rango reglamentario; infringe los concretos y específicos títulos competenciales del Ayuntamiento en el ámbito de la ordenación del tráfico de personas y vehículos, atribuidos por norma legal, e infringe la autonomía local constitucionalmente reconocida y garantizada en el concreto ámbito sectorial de la ordenación del tráfico.

Como ya hemos visto, la sentencia recurrida aborda, en el fundamento jurídico séptimo, en los siguientes términos esta cuestión:

El mismo art. 25.2.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , ordena ejercer a los Municipios, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, competencia en materia de "ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas". La legislación del Estado es el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto Legislativo 339/90, de 2 de marzo, que, dispone en el art. 7 : Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta ley, las siguientes competencias: b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, (...)"; y en su Disposición Final Única, sobre habilitación normativa: "1. Se faculta al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para desarrollar esta Ley, así como para modificar los conceptos básicos contenidos en su Anexo I de acuerdo con la variación de sus definiciones que se produzca en el ámbito de acuerdos y convenios internacionales con trascendencia en España". Por su parte el art. 93 del Reglamento de Circulación , recuerda la atribución de las Ordenanzas municipales de cierta capacidad normativa, pero indicando: "2. En ningún caso podrán las ordenanzas municipales oponerse, alterar, desvirtuar o inducir a confusión con los preceptos de este reglamento".

Siendo por tanto innegable la competencia regulatoria del Ayuntamiento, tampoco es limitada, sino que depende de la ley de Tráfico y su reglamento, a las cuales no puede contradecir (art. 51 LJCA), incurriendo en otro caso en nulidad (art. 62.2 LRJ-PAC ), vicio que concurre en ciertos preceptos de la Ordenanza impugnada como a continuación se expone .

Compartimos el criterio del Juzgador de instancia, pues en la Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo , por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y consiguientemente autoriza al Gobierno para que, con sujeción a los principios y criterios que resultan de dichas bases, apruebe en el plazo de un año, un texto articulado, como " un instrumento normativo idóneo que permita revestir de rango legal las disposiciones en materia de circulación de vehículos, caracterizados al mismo tiempo por su importancia desde el punto de vista de los derechos individuales por su complejidad técnica ... ", expresamente dispone " como corolario inexcusable para la adopción de esta Norma, tendente a evitar o paliar, las innegables secuelas negativas del tráfico: la competencia exclusiva que otorga, en materia de tráfico de circulación de vehículos a motor, el artículo 149.1.21 de la Constitución ".

Por otra parte, la sentencia del Tribunal Constitucional -131/2001 - que invoca la Administración local es inaplicable al supuesto que analizamos, en cuanto versa sobre la suspensión temporal de una licencia de autorización impuesta por el Ayuntamiento de Madrid, y el voto particular que se formalizó en la sentencia de dieciséis de mayo de dos mil uno , relativa a la habilitación legal para que los Ayuntamientos puedan tipificar mediante Ordenanza como infracción el sobrepasar el límite horario indicado por el comprobante -ORA- es intranscendente jurídicamente a efectos de reconocer una competencia exclusiva de la Corporación municipal para reglamentar sobre esta materia.

En consecuencia, este motivo debe ser desestimado, pues como además señala la Exposición de Motivos de la Ley 5/1997 , « las competencias municipales en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor derivan de lo que al respecto prevén los artículos 25.2.b) de la Ley 7/1985 , reguladora de las Bases del Régimen Local, y 7 y 38.4 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo .»

Hay que tener en cuenta de que la sentencia recurrida anula los artículos 16, 40, 41 y 44 de la Ordenanza impugnada y parte del Anexo de ésta que define los itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales como un << Espacio acondicionado para la circulación de bicicletas en una zona peatonal y que debe de disponer de señalización horizontal o vertical o ambas. En estos itinerarios, tiene preferencia el peatón... >>, por considerar que tales itinerarios contradicen la definición del Anexo 56 del Real Decreto Legislativo 339/1990 , " Zona peatonal: Parte de la vía, elevada o delimitada de otra forma, reservada a la circulación de peatones. Se incluye en esta definición la acera, el andén y el paseo ."

Esta premisa de la que parte el Tribunal "a quo" para anular los preceptos que hemos señalado es errónea, según ya hemos declarado en sentencia de 8 de noviembre de 2010 , pues no podemos olvidar que según expresa la Exposición de Motivos de la Ordenanza, esta disposición, en atención a los cambios que se han producido en la ciudad en materia de movilidad con la ejecución de las vías ciclistas, tuvo por finalidad evitar las posibles fricciones que pudieran producirse entre usuarios de los carriles bici y peatones, delimitando así los derechos y obligaciones de ambos.

De esta forma, al acotar un espacio lateral o parte de las aceras que antes eran del exclusivo uso de los peatones para que puedan circular por un nuevo pasillo las bicicletas, no se conculcó con esta delimitación la zona peatonal, pues, aunque pueda quedar un poco reducida, en modo alguno significa que se deba compartir el paso de los peatones y el de los ciclistas, ya que para ello, se establece en los artículos anulados una zona específica para el carril-bici, que por ello, necesariamente deja de ser peatonal.

En consecuencia este motivo debe ser estimado al no infringir los preceptos anulados por la Sala los artículos 93.2 y 121.5 del Real Decreto 1428/2003 , en cuanto que estos preceptos de la Ordenanza no se oponen, alteran o desvirtúan los preceptos del mencionado Reglamento.

La misma suerte estimatoria debe correr el tercer motivo de casación, que se sustenta en la conculcación de los artículos 39 del Real Decreto Legislativo 339/1990 y 75 y 76 del Real Decreto 1372/1986 , por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de Entidades Locales.

Los preceptos anulados -43 y segunda mitad del párrafo segundo del artículo 48 - que permiten asegurar o amarrar bicicletas a árboles o elementos del mobiliario urbano cuando no existan estacionamientos para el aparcamiento de bicicletas en las vías urbanas en un radio de cincuenta metros o se encontraran todas las plazas ocupadas, no vulneran los artículos invocados en este motivo casacional, pues la Corporación municipal como titular de los bienes de dominio público -artículo 79 de la Ley de Bases de Régimen Local - excepcionalmente puede autorizar que se puedan estacionar las bicicletas en estos lugares públicos siempre y cuando no se perjudique la salud del árbol, ni impidan su perfecta visibilidad y siempre que no entorpezcan el paso de peatones.

Por lo razonado y de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional procede casar la sentencia impugnada y declarar ajustado a derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla, de fecha veintiuno de septiembre de dos mil siete, que aprobó la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la citada Ley Jurisdiccional , no procede que hagamos un especial pronunciamiento sobre las costas de este recurso de casación ni por las devengadas en la instancia.