STS, 7 de Abril de 1986

Que para el precedente fallo sirvieron de base los siguientes considerandos: 1.° Que el presente recurso tiene por objeto la impugnación que Asociación provincial de Agricultores y Ganaderos de Sevilla (ASAGA) y otros, realizan mediante el proceso especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, establecidos en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra el Decreto 320/1984, de 18. de diciembre, de la Junta de Andalucía, publicado en el "Boletín Oficial de la Junta de Andalucía" número 120 del 29, por el que se declara comarca de reforma agraria la vega de Sevilla, con la pretensión de que se dicte sentencia que declare la nulidad de tal Decreto, por inaplicación del Reglamento de Reforma Agraria, aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en virtud de lo ordenado por el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, subsidiariamente y sin renuncia a la anterior petición declare la nulidad o anulación de los artículos 1,2, 3, 5, 6 y 10 del referido Decreto, y los que sean concordantes con esos o consecuencias de ellos, en cualquier caso y sin renuncia a las anteriores peticiones y en relación con el artículo 5 del Decreto impugnado, y con inaplicación del apartado D), del número 1, del artículo 22 del Reglamento de Reforma Agraria, declare que la representación en la Junta provincial de Reforma Agraria de Sevilla, de los cuatro Vocales representantes de las Organizaciones profesionales agrarias más representativas de la provincia, lo serán en proporción a su grado de representatividad. 2.° Que los temas planteados en el presente recurso reproducen los que fueron objeto del recurso número 1.752/1984 acerca de la declaración de la comarca de Antequera como de reforma agraria, y como fueron estudiados en la sentencia de esta Sala de 1 de febrero anterior, se han de reproducir los razonamientos expuestos en la misma. 3.° Que el proceso especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona es de carácter especial y sumario, y de estrechos márgenes, en el cual solamente pueden conocerse y resolverse cuestiones de legalidad constitucional, pero no lo referente a cualquier precepto de la Constitución, sino únicamente las que afecten a los artículos 14 a 29, y a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30 (artículo 53.2 de la Constitución; artículo 1 de la Ley 62/1978; Real Decreto Legislativo 342/79, y disposición transitoria

segunda 2 de la Ley Orgánica 2/1979); por tanto quedan excluidas del 213 mismo, con mayor razón, las cuestiones de legalidad ordinaria; por ello, el Tribunal Supremo tiene declarado que "es preciso dejar en claro la función -y consiguientemente los límites- que al proceso seguido asigna la Ley 62/1978..., y así, teniendo en cuenta lo dispuesto, de una parte, por los artículos 1 y 6 de aquella Ley y, por otra, por el artículo 53.2 de la Constitución, preceptos que responden a los principios establecidos en el artículo 2.3 del "Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York", de 19 de diciembre de 1966, y en el 13 del "Convenio" (para la Protección de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de Roma de 4 de noviembre de 1950), es indudable que este proceso excepcional sumario y urgente, no puede extenderse a otro tema que no sea la comprobación que si un acto de poder público afecta o no al ejercicio de un derecho fundamental de la personal... los restantes aspectos de la actividad pública, en relación con los demás intereses legítimos de cualquier recurrente eventual, deben quedar reservados para el proceso ordinario de fiscalización, y radicalmente apartado de éste" (sentencia de 14 de agosto de 1979), añadiendo en la de 15 de enero de 1983 que el proceso no tiene por objeto examinar la legalidad del acto desde el punto de vista de las leyes administrativas o el principio de jerarquía normativa, sino su adecuación a los derechos y principios de la Constitución; de ahí que en este proceso no pueda cuestionarse si el ordenamiento para la aplicación de la reforma agraria es válido o nulo por falta del informe previo del Consejo del Estado, falta que desde luego no puede estimarse como infracción manifiesta de las leyes, ya que necesita de interpretación de varios preceptos, lo cual corresponde al recurso contencioso-administrativo ordinario. 4.° Que los recurrentes estiman que los artículos 1 y 2 del Decreto 320/1984 son nulos por infringir directamente los artículos 14 y 23 de la Constitución; el artículo 1.° lo único que hace es declarar la comarca de la vega de Sevilla de reforma agraria, y el 2.° delimitarla provisionalmente, con indicación de que su período comprende los términos municipales que designa; los recurrentes manifiestan que tal como se hadelimitado la comarca de la vega de Sevilla, incluso siendo a nivel provisional, se ha infringido el artículo 23 referido, pues en síntesis lo que estiman es que la delimitación sea hecha con un criterio teocrático y no con un criterio participativo, que es de mayor exigencia en la fase provisional, debido a que para la delimitación definitiva de la comarca, preconstituida por la delimitación provisional, no tienen representación en las Juntas provinciales ni los municipios, ni las Diputaciones ni existe trámite de información pública para los muchos ciudadanos que no están representados por las Organizaciones profesionales y sindicales que figuran en la referida Junta; criterio que no puede aceptarse debido a que el derecho de participación del artículo 23.1 es distinto del de audiencia de los ciudadanos, consagrado en los artículos 105 y 129, y aquel, y el derecho de participación que protege, es el sufragio bien "directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas", el cual solamente corresponde a los ciudadanos o personas físicas, como pone de relieve la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1983 y del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 1984, la que enseña que dicho artículo 23 protege a los ciudadanos personas físicas e individuales y no a las jurídicas, ya que es una forma de ejercitar la soberanía del pueblo participando en la elección de los miembros de las Cortes Generales (artículo 66) y gobierno de las Entidades territoriales (artículo 137), y no implica derechos a participar de todos los asuntos públicos, cualquiera que sea su índole. 5.° Que tampoco puede estimarse que el Decreto 320/1984 vulnere el artículo 14 de la Constitución, en relación con el 23; los recurrente, partiendo de que nada tienen que oponer en principio a que el artículo 16 de la Ley de Reforma Agraria haya establecido la actuación por comarcas, afirman que la delimitación y declaración de comarca contenida en el Decreto recurrido es injustificadamente discriminatoria en relación con el régimen que rige para el resto de España, en cuanto priva a los ciudadanos de una decisión fundamental, cual es la previa información pública participativa de treinta días, establecida por el artículo 143 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973, empleando por contrario el sistema tecnocrático, secreto y sorpresivo, lo que cambia el régimen de la propiedad en función del hecho de temerse la titularidad en la comarca de la vega de Sevilla o fuera de ella; ya que, mientras en el resto sigue vigente la referida Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y la de Fincas manifiestamente Mejorables de 6 de noviembre de 1979, en Andalucía son sólo supletorias, por lo dispuesto en la disposición final de la Ley de Reforma Agraria, que, aparte de que no se puede olvidar que el Decreto impugnado, lo que hace es delimitar provisionalmente la comarca, y que la delimitación definitiva solamente se produce por el Decreto de actuación que se dicta en virtud de declaraciones de los titulares de las explotaciones agrarias y de las colaboraciones, alegaciones e informes previstos en el Reglamento, hay que tener en cuenta también que la Comunidad Autónoma Andaluza tiene competencia exclusiva en la materia y desarrollo del sector agrario y la de mejora y ordenación de las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales (artículo 18.4 del Estatuto) y que según el Tribunal Constitucional no existen derechos ilimitados, ya que todo derecho tiene sus límites, que, en relación a los derechos fundamentales establece la Constitución por sí misma en algunas ocasiones, mientras en otras el límite deriva de una manera mediata o indirecta de tal norma, en cuanto ha de justificarse por la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos constitucionales, sino también otros bienes constitucionales protegidos (sentencia de 29 de enero de 1982) teniendo también declarado en la sentencia de 16 de noviembre de 1981 sobre el principio de igualdad que "es obvio que tal principio no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento, de la que resulta que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos derechos y obligaciones. Esto no ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del derecho privado, y con las reservas ya antes señaladas respecto de la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y libertades, no es ahora resueltamente así en ningún ámbito, puesto que la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan hacen potencialmente de nuestro ordenamiento una estructura compuesta por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio". Por tanto, al no existir discriminación, ya que la actuación administrativa se realiza por fases, en función de declaraciones, informes y estudios previos, y en virtud de potestades constitucionales legalmente conferidas sin tenerse que acomodar, ni coincidir, la delimitación de las comarcas a los efectos debatidos, con los de la Consejería de Política Territorial, ni el Ministerio de Agricultura, hay que insistir que no se aprecia vulneración del principio de igualdad. 6. Que los recurrentes estiman también que las medidas cautelares establecidas en el Decreto impugnado, quebrantan los artículos 1, 9 y 14 de la Constitución, en relación con los 33, 139, 149.1, 8, 149.1, 18 y 53 de la misma, debido a que las medidas cautelares introducen una doble discriminación, interna y externa, según los propietarios y arrendatarios tengan sus fincas en Andalucía en zonas declaradas o no como comarca de reforma agraria o fuera de Andalucía, cuando el principio de igualdad 213 tiene especial aplicación constitucional en las materias de propiedad y expropiación forzosa, reguladas en el artículo 33, y que según el artículo 53.1 sólo puede regularse por ley y sobre las cuales tiene competencia exclusiva el Estado (artículo 149.1, 8 y 18), el cual las tiene reguladas por la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973 y por la Ley de Fincas manifiestamente Mejorables de 1979. Si examinamos el artículo 6.° se ve que el mismo establece dos medidas cautelares en virtud de la autorización del artículo 17.2 de la Ley de Reforma Agraria, y de conformidad con el artículo 39 de su Reglamento, el apartado 1 determina que "cualquier acto o negocio jurídico en fraude de dicho Reglamento, no será obstáculo para su aplicación. No obstante, apetición de los interesados y en esta comarca de reforma agraria, podrá el Instituto Andaluz de Reforma Agraria autorizar dichos actos o negocios jurídicos siempre que no se aprecie el resultado contrario o fraudulento en relación con lo dispuesto en el citado Reglamento", y en el 2 que "las obras o mejoras que se realicen en las fincas o explotaciones, no serán tenidas en cuenta al efecto de clasificar y valorar las tierras, salvo autorización del Instituto Andaluz de Reforma Agraria, quien las concederá siempre que dichas inversiones no tengan por finalidad entorpecer la calificación o clasificación de las tierras"; el único alcance y finalidad del Decreto, es, pues, la reforma agraria en una comarca concreta, abriendo un período de estudios jurídicos, sociales y económicos de la misma para determinar las características de sus explotaciones, aprovechamiento y rendimiento de las mismas, con la adopción de dos medidas cautelares en garantía de la veracidad y seriedad de dichos estudios y cumplimiento de futuras actuaciones en orden al fin que se estimase más conveniente de los que indica el párrafo 1.° del artículo 15 de la Ley; de donde se ve que ni el Decreto en su totalidad, ni su artículo 6 afecta a la propiedad y a la expropiación forzosa. El párrafo 1 del artículo citado, lo único que hace en cuento el fraude de Ley es reproducir lo que determina el artículo 39.1 del Reglamento, el cual lo toma de la disposición adicional de la Ley 8/1984, de Reforma Agraria y que con carácter general establece el artículo 6.4 del Código Civil y el artículo 3.2 de la Ley 34/1979, de Fincas manifiestamente Mejorables, y en cuanto al resto del apartado se limita a establecer una autorización administrativa que garantice el que los actos y negocios jurídicos que se produzcan no va a apreciarse fraude de Ley, por lo que no puede estimarse que limite el derecho de propiedad, ni establezca medida discriminatoria alguna entre los propietarios de dentro y fuera de la comarca de la vega de Sevilla, y entre los de dentro y fuera de Andalucía, así como tampoco en cuanto al momento de aplicación de la medida cautelar y el establecido por la Ley 34/1979 referida. Igual razonamiento hay que aplicar al párrafo 2 referente a las obras y mejoras que se realicen en las explotaciones, el cual no contradice el artículo 36.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, al tener uno y otro ámbitos y alcance distintos, y no prohibir el impugnado las mejoras u obras sino su repercusión a efectos de clasificar y valorar las tierras, salvo autorización que hay que conceder, a no ser que la única finalidad sea entorpecer la calificación y clasificación de las tierras.

7.° Que el artículo 5.° del Decreto impugnado abre un período de consulta e información a las Juntas provinciales de Reforma Agraria y ordena a la Consejería de Agricultura y Pesca realice los trámites necesarios para la constitución de las Juntas correspondientes y del grupo de trabajo a que se refiere el artículo 22.4 del Reglamento. Como quiera que según los apartados c) y d) del párrafo 1, del articuló 22 del Reglamento, las Juntas provinciales se integrarán entre otros, por "cuatro Vocales representantes de las Organizaciones sindicales" y por cuatro Vocales representantes de las Organizaciones profesionales agrarias", "más representativas en la provincia", pero las primeras "en proporción en su grado de representatividad", requisito que omite para las segundas, los recurrentes pretenden que se declare que las Organizaciones profesionales integradas en la Junta lo sean en proporción a su grado de representatividad, pues lo contrario implica vulnerar el artículo 14 de la Constitución. Tesis que no puede aceptarse debido a que con dicha pretensión se está impugnando indirectamente el artículo 22.1, c), del Reglamento, y planteando una cuestión de legalidad ordinaria, que como se dijo al principio excede del ámbito de este proceso especial y sumario, sin que tampoco, se pueda apreciar que existe vulneración del artículo 14 al no haber desigualdad por ser distintas las situaciones existentes entre las Organizaciones sindicales y las Organizaciones profesionales agrarias. 8.° Que con respecto al artículo 10 del Decreto combatido establece "la falsedad u omisión en estas declaraciones será sancionada de acuerdo con la legislación general del Estado aplicable, sin perjuicio de la declaración de índices de oficio", y que el Decreto toma del artículo 41.3 del Reglamento, no implica quebrantamiento del artículo 25 de la Constitución, en relación con el 9 y, en su caso, con el 53 ya que no define ni tipifica ninguna infracción, ni establece sanción penal o administrativa alguna, para lo que carece de cobertura legal; solamente se trata de una norma de reenvío a la legislación del Estado, y con arreglo a esto y en el procedimiento que corresponda es donde podrán enjuiciar dichas declaraciones. 9.° Que en cuanto a la suspensión decretada en providencia de esta Sala, de 14 de enero de 1985, firme y consentida no sólo por las partes a quienes fue notificada, sino por quienes más tarde se personaron y tuvieron conocimiento de los autos sin oponerse a las mismas, procede su alzamiento en virtud de la desestimación del recurso que ahora se falla. 10. Que al desestimarse totalmente las pretensiones de los recurrentes han de imponerse las costas de este proceso conforme al artículo 10.3 de la Ley 62/1978.

Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, y recibidos los autos y antecedentes en esta Sala se personaron el Procurador don Ángel Deleito Villa, en representación de los apelantes, y el Letrado del Estado, el Ministerio Fiscal, don Francisco José Jiménez Velasco, en representación de la Junta de Andalucía, el Procurador don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, en representación del Ayuntamiento de Sevilla, y la Procuradora doña Rosina Montes Agustí, en representación de los Ayuntamientos de Villanueva del Río y Minas, Villaverde del Río, Cantillana y La Lentejuela, como apelados; señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 2 de abril de 1986.Siendo Ponente del Magistrado excelentísimo señor don José Luis Ruiz Sánchez.

Se tienen por reproducidos los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada y se reflejan en la presente.

Fundamentos jurídicos

La Asociación provincial de Agricultores y Ganaderos de Sevilla (ASAGA) y otros, interponen apelación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, de fecha 8 de marzo de 1985, contra el Decreto 320/1984, de 18 de diciembre, al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, que publicado en el "Boletín Oficial de la Junta de Andalucía" número 120, del 29, se lleva a efecto y declara comarca de reforma agraria la vega de Sevilla, impugnación que tiene su fundamentación en reiterados argumentos ya expuestos en la instancia, y, que, en sustancia, puede expresarse en síntesis en los siguientes óbices encaminados a positivar la prosperabilidad del recurso, argumentos que expondremos, si bien es preciso anticipar que encontraron su rechazo en las sentencias de este Tribunal de 25 de marzo de 1985, por el que por la misma vía del procedimiento jurisdiccional de protección de los derechos fundamentales de la persona se impugnó el Decreto 276/1984, de 30 de octubre, también del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, relativo a la declaración de la comarca de Antequera de reforma agraria, como las de 29 de mayo y 7 de noviembre de 1985 también, y referidas, a las comarcas de Osuna-Estepa (Sevilla) y de la vega de Córdoba, siendo los Decretos en las mismas combatidos el 319/1984, de 18 de diciembre, y 323/1984, también de 18 de diciembre, así, como obstáculos y fundamentales se articulan: 1. La inaplicabilidad que razona del artículo 7.° de la Ley Orgánica del Poder Judicial es improcedente y, en consecuencia, la sentencia apelada debe ser revocada. 2. Que en el Reglamento de la Ley de Reforma Agraria, aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre, al ser nulo por no haberse oído el dictamen del Consejo de Estado, afecta al que ahora se combate. 3. Se conculca el artículo 23 de la Constitución porque el Decreto que se combate fue objeto de elaboración "en secreto", esto es, sin participación ciudadana. 4. Se lleva a efecto una "discriminación" respecto de los pertenecientes a las comarcas de reforma agraria de Andalucía en relación con la Ley que regula las comarcas mejorables.

5. Que el Decreto en liza afecta al régimen de propiedad y a la expropiación forzosa. 6. La composición de las Juntas quebrantan el principio de "igualdad" en orden a su composición, y por último. 7. Se estima transgredido el artículo 25 de la Constitución.

La exposición abreviada de los argumentos que tratan de desvirtuar la sentencia apelada, son examinados por el Tribunal de Instancia, inspirados en la referida sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 1985, que confirmando la apelada, interpuesta contra el Decreto 297/1984, de 20 de noviembre, pone de manifiesto un doble aspecto esencial, como básico, para delimitar el campo de actuación jurisdiccional precisamente en función del procedimiento especial y sumario interpuesto, regido por la Ley 62/1978, que excluye, eliminando, toda cuestión que pueda afectar al problema de la legalidad de la temática planteada, como materia que ha de ser objeto de depuración no en el procedimiento especial indicado, precisamente por la "sumariedad" del mismo abreviación de "forma" y de "conocimiento"- en cuanto la presumible legalidad del acto constituye el soporte que permita discernir si el mismo encierra o no una perturbación o desconocimiento de un derecho fundamental, conceptuando como tales única y exclusivamente aquellos que son objeto de contemplación por los artículos 14 a 29 de la Constitución, quedando las demás cuestiones a depurar y homologar a través del procedimiento revisor adecuado, razón por la cual se depura de las consideraciones que en orden a la legalidad del acto se alegan, así como de aquellos otros razonamientos que no afectan a derechos fundamentales, máxime cuando realmente supone un ataque colateral de una norma que, en su momento, no fue combatida como se pretende ahora y con ello se refiere al Reglamento aprobado por Decreto 276/1984, de 30 de octubre en aplicación y desarrollo de la Ley, de ahí la improcedencia referida a la pretendida aplicación del artículo 7.° de la Ley del Poder Judicial, cuya conclusión negativa tiene plena justificación en la sentencia de esta Sala ya citada de 25 de marzo de 1985.

Como secuela toda la invocación y alegaciones que se exponen en orden a la Ley de Expropiación Forzosa; Ley de Fincas manifiestamente Mejorables; Reglamento de 30 de octubre de 1984, y la misma Ley de Reforma Agraria Andaluza, en cuanto constituyen cuestiones que están invocadas como manifestación de la legalidad del acto combatido y éste puede ser susceptible de función revisora por la jurisdicción en el proceso contencioso-administrativo, sin que constituyan expresión real de transgresión de preceptos tuitivos de derechos fundamentales las consecuencias son manifiestamente negativas a la pretensión deducida y de modo particular respecto de los invocados artículos 14, 23 y 25 de la Constitución, en cuanto afectados por el Decreto que se impugna, porque las situaciones que se acusan exigen tanto respecto de una como de la otra norma que se acusa la concurrencia de los presupuestos precisos para su adecuación a las mismas, que permitan sentar la consecuencia de su conculación, como acertadamente sepone de manifiesto en la sentencia impugnada, y en las que examinaron supuestos análogos al presente por esta Sala en las de 29 de mayo y 7 de noviembre de 1985, y de un modo singular la de 25 de marzo de igual año, por la similitud de los elementos subjetivos, objetivos y formales intervinientes y la problemática análoga planteada con la consecuencia de la desestimación del recurso de apelación interpuesto y la subsiguiente confirmación de la sentencia apelada.

Que como consecuencia de lo prevenido en el articulo 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, procede hacer expresa imposición, en cuanto a las costas causadas en esta instancia a la parte recurrente por ser las mismas preceptivas.

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la Asociación provincial de Agricultores y Ganaderos de Sevilla (ASAGA), y, de otras personas que se hacen constar en el encabezamiento de esta resolución, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, de fecha 8 de marzo de 1985, a que estos autos se contrae, seguidos por los trámites de la Ley 62/1978, debemos confirmar y confirmamos la misma en todos sus extremos; todo ello con expresa imposición de las costas causadas en esta apelación, por ser preceptivas a la parte recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Pera Verdaguer.- Rafael Mendi zábal Allende.-José Luis Ruiz Sánchez.-José Luis Martin Herrero.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Todos con rúbrica.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente excelentísimo señor don José Luis Ruiz Sánchez, celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma, certifico.-Madrid a siete de abril de mil novecientos ochenta y seis.-José Recio.-Rubricado.