STS, 13 de Mayo de 2009

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, Sección Segunda, dictó Sentencia, el seis de febrero de dos mil siete, en el Recurso número 2357 de 2007, en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimar parcialmente el recurso interpuesto por la entidad Heredamiento de las Haciendas de Argual y Tazacorte sólo en el sentido de estimar improcedente el reintegro de la partida de 4.319,10 € referida en el fundamento quinto de esta sentencia, sin costas".

En escrito de veintisiete de marzo de dos mil siete, la Procuradora Doña Concepción Santana Padrón, en nombre y representación del Heredamiento de las Haciendas de Argual y Tazacorte, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha seis de febrero de dos mil siete.

La Sala de Instancia, por Providencia de veinticinco de abril de dos mil siete, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de once de junio de dos mil siete, el Procurador Don Antonio Miguel Ángel Araque Almendros, en nombre y representación del Heredamiento de las Haciendas de Argual y Tazacorte, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de dieciséis de enero de dos mil ocho.

En escrito de treinta de julio de dos mil ocho, el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración de su Comunidad Autónoma, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día seis de mayo de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

El objeto de este recurso de casación lo constituye la impugnación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, Sección Segunda, de seis de febrero de dos mil siete, que estimó en parte el recurso contencioso administrativo número 635/2004, interpuesto por la representación procesal de Heredamiento de las Haciendas de Argual y Tazacorte frente a la Orden de veintisiete de febrero de dos mil cuatro dictada por la Dirección General de Estructuras Agrarias de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación del Gobierno de Canarias, que desestimó el recurso de reposición deducido por la representación citada contra la Orden de seis de noviembre de dos mil tres, que acordó dejar sin efecto la subvención concedida para la ejecución de las obras de mejora de los aprovechamientos hídricos de la Cuenca de la Caldera de Taburiente y dispuso el reintegro parcial de la subvención por la cantidad de doscientos cuarenta y un mil sesenta y cuatro euros con dieciocho céntimos de euro (241.064,18 €), (sic).

La Sentencia estimó improcedente la devolución acordada de la suma de cuatro mil trescientos diecinueve euros con diez céntimos de euro, (4.319,10 €), del capítulo de gastos generales y que se correspondía con las nóminas del Jefe de Oficina, y confirmó el resto de las partidas que debían ser objeto de reintegro.

El recurso de casación necesariamente ha de circunscribirse a la partida de trescientos cincuenta y ocho mil setecientos cincuenta y dos euros y ochenta y tres céntimos de euro, (358.752,83 €), a la que la Sentencia de instancia dedicó el fundamento de Derecho sexto, y ello porque únicamente ésta supera la cuantía de veinticinco millones de pesetas que es la suma a partir de la cual se puede interponer el recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto desarrolla hasta cuatro motivos de casación sobre distintas partidas sobre las que se recibió la subvención solicitada, excluida ya la estimada por la Sala de instancia que quedó firme. Pero de esos cuatro motivos sólo podemos atender al formulado en segundo lugar que como expusimos se refiere a la reclamación de 358.752,83 €, suma que es la única que supera el límite de los 150.253,03 euros que abre el acceso a la casación.

Así resulta de la doctrina reiterada de esta Sala y Sección, de la que son muestra suficientes Sentencias como la de 16 de julio de 2.002, rec. de casación núm. 4447/1997, 24 de abril de 2.003, rec. de casación núm. 6105/1998, 24 de julio de 2.003, rec. de casación núm. 776/1999, 8 de febrero de 2.005, rec. de casación núm. 4909/2001, y 5 de julio de 2005, rec. de casación núm. 4575/2002 y el Auto de 14 de abril de 2.005, rec. de casación núm. 3664/2003.

En la última de la Sentencias reseñadas la de 5 de julio de 2.005, en supuesto prácticamente idéntico al actual, expusimos que "El presente recurso de casación está comprendido en el supuesto previsto en el artículo 86.2 b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y, en consecuencia, debió haber sido declarado inadmisible por no superar su cuantía 25.000.000 de pesetas. Se discute, en efecto la legalidad de la orden de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación de 21 de diciembre de 1998 que resolvió el expediente de revisión de oficio de la resolución de 19 de septiembre de 1997 por la que se concede al operador "F." una ayuda de 32.802.187 pesetas con cargo a los fondos de la sección de garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria.

Así pues, aunque la suma de las dos subvenciones excede de los indicados 25.000.000 pesetas, ninguna de ellas por sí sola supera el límite establecido para el acceso a la casación. Y es sabido que en aplicación de la regla contenida en el artículo 41.3 de la Ley Jurisdiccional, es indiferente que la acumulación se haya producido en vía administrativa o jurisdiccional aunque la cuantía del recurso contencioso administrativo venga determinada por la suma del valor de las pretensiones objeto de acumulación, no se comunica a las de cuantía inferior la posibilidad de recurrir, por lo que procede declarar la inadmisión del presente recurso al no superar ninguna de las cantidades correspondientes a las subvenciones el límite legal de 25.000.000 pesetas, de conformidad con el artículo 86.2.b) de la LJ. En este sentido, las sentencias de esta Sala de 19 de julio de 2004 y 8 de febrero de 2005 ".

La única diferencia con este supuesto es que en nuestro caso una de las partidas si excede de ese límite de cuantía y, por tanto, sobre ella si hemos de resolver, siendo en los demás supuestos inadmisible el recurso.

El recurso que se planteó frente a la Sentencia de instancia considera que la misma incurrió en "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" de acuerdo con lo prevenido en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y ello referido al motivo segundo que intitula como "beneficio industrial, vulneración del artículo 3 de la Ley 30/1.992 y de la Jurisprudencia dictada en aplicación del principio de confianza legítima".

Con carácter previo a esta cuestión es preciso transcribir aquí lo que sobre ella manifestó la Sentencia recurrida en su fundamento de Derecho sexto: "Por lo que se refiere a la partida de 358.752,83 € que se justifica como correspondiente a beneficio industrial de ejecución; considera la demandante que no se ha producido vulneración de las condiciones de la subvención, en cuanto dicha partida se encontraba presupuestada en el Anejo de resumen por capítulos del presupuesto de la obra, del que tuvo conocimiento la Intervención General, que concedió la subvención con dicha partida; por lo que retraerse ahora de la misma, implicaría vulneración del principio de confianza legítima.

Es cierto que la administración aprobó dicha partida, pero la cuestión es si finalmente se hizo uso de ella, puesto que resulta absolutamente improcedente la apropiación del dinero publico, aún justificado presupuestariamente, si al final resulta que no se hizo uso del mismo, ya que como decíamos en el fundamento de derecho cuarto, la subvención responde a la idea de un gasto efectivo. Pues bien, resultó que al final, al haberse ejecutado la obra por los propios medios de la subvencionada y sin intervención de terceros, ese gasto no se produjo, resultando un contrasentido intentar apoderarse de dicho beneficio por las propias actuaciones, llegándose al absurdo de querer presentar el propio beneficio como gasto subvencionable, por la retórica de que originalmente estaba previsto como coste".

Para rebatir este fundamento de la Sentencia el segundo de los motivos que se intitula como: "Beneficio Industrial- Vulneración del artículo 3 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia dictada en aplicación del principio de "confianza legítima" manifiesta que: "En relación con la partida de "beneficio industrial" en la demanda interpuesto por esta representación procesal se señalaba que no es exigible el reintegro (sic) dicha partida no en la medida en que el presupuesto presentado por el Heredamiento durante la tramitación del expediente de concesión "que fue aprobado por la Administración- se señalaba expresamente que la obra se realizaría por medios propios incluyéndose la correspondiente partida de beneficio industrial. Es por ello que la Administración actuante vulnera el principio de confianza legítima al pretender a posteriori desatender el contenido de la resolución de concesión condenando a mi representada al abono de unas cantidades que habían sido presupuestadas y aprobadas inicialmente".

Y ya refiriéndose en concreto al razonamiento de la Sentencia expresó que: "En relación con estas afirmaciones esta parte no puede más que reiterar lo ya señalado en la demanda presentada ante el Tribunal Superior de Justicia ya que por un lado se confirma la tesis expuesta sobre la inclusión de la partida en el presupuesto inicial y su aprobación por la Administración "en el que ya se señalaba que la obra se realizaría por medios propios- y sin embargo el tribunal no aplica la jurisprudencia existente sobre la invariabilidad de la orden de concesión o lo que es lo mismo el carácter "cuasicontractual" del acto de otorgamiento.

Es por ello que debe reiterarse lo señalado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1998 en relación al beneficio derivado de subvención y la cual señala que "el marcado carácter contractual que dicho beneficio tiene, impone a las partes intervinientes la obligación de respetar sus compromisos, en virtud del principio "pacta sunt Servando", aunque aquellos no se hayan calculado adecuadamente por la Administración, pues al no impugnar la cuantía de la subvención en el momento de su otorgamiento implica que se consintió el importe".

Esta línea argumental debe conectarse, como ya se expresó, con el principio de confianza legítima que la propia Ley 30/1992 ha venido a recoger expresamente en el artículo 3 "igualmente deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima", y en este sentido cabe añadir la constante jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el principio de confianza legítima al señalar en su sentencia de 15 de abril de 2002 que "el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones". En esta misma línea cabe citar sentencias del Tribunal Supremo como la de 4 de junio de 2001 o 16 de diciembre de 2004.

En virtud de lo anterior la conclusión es clara, en la medida en que la Administración aprobó la partida presupuestaria correspondiente al beneficio industrial teniendo en cuenta que la obra se realizará por medios propios, en conclusión no es cierto que "al final no se haya hecho uso del mismo" sino que desde un comienzo se había presupuestado la obra teniendo en cuenta dicha partida.

En este sentido se debe tener en cuenta que la utilización de medios propios para la realización de las obras implica que dichos medios no se destinan a otras actividades y por tanto el gasto se produce igualmente por aplicación del "coste de oportunidad" por lo que si bien el gasto no se vincula directamente al pago a un tercero sí que se produce por la utilización de un medio propio que no se destina a una actividad en la que pudiera obtenerse dicho beneficio. Es por dicha razón que la Decisión de la Comisión de 23 de abril de 1997 "ficha 4 sobre precisiones sobre el concepto de costes reales en el apartado dedicada a la Sección de orientación del Feoga- señala que "para determinar el coste de algunos trabajos efectuados por cuenta propia que forman parte de inversiones cofinanciadas, los Estados miembros pueden fijar baremos legales de los precios unitarios. Estos baremos eximen al beneficiario final de la obligación de presentar las facturas de estos trabajos".

Se opone de contrario por la defensa del Gobierno de Canarias que: "Es cierto que la Administración aprobó dicha partida, pero también es cierto que la actividad, por la que se pretende percibir el beneficio industrial, no forma parte del objeto social de la recurrente y, que, además, es necesario que haya habido un gasto efectivo, cosa que si habría tenido lugar, de haberse contratado las obras con un tercero, pero no es en el caso en que nos ocupa. Y desde luego, al no haber tenido lugar ese gasto, pues se ejecutaron las obras, como indicamos, por los propios medios, no cabe apoderarse de dicho beneficio por las propias actuaciones, presentando el propio beneficio como gasto subvencionable, en función de que presupuestariamente estuviera previsto su coste, pues era necesario que realmente el gasto tuviera lugar.

Además, dicha partida no quedaba amparada dentro del objeto de la subvención. El presupuesto presentado en su día, por la entidad hoy recurrente, era meramente indicativo, no siendo ni siquiera incorporado a la resolución de concesión. El citado importe no ha supuesto un gasto subvencionable, pues no había un verdadero coste, repetimos, al haberse ejecutado las obras por sus propios medios y sin intervención de terceros. No constaba que la entidad actora manifestara expresamente su propósito de acometer directamente las obras, y, desde luego, la actividad de construcción, diremos una vez más, no constituye el objeto social de la recurrente; por lo que lo lógico es que la Administración recurrida considerara que la ejecución de la obra a subvencionar iba a ser objeto de construcción por un tercero".

El motivo ha de decaer. Como hemos expuesto el mismo se funda en la vulneración por la Sentencia recurrida del principio de confianza legítima en el proceder de la Administración que tiene derecho a exigir el administrado frente a la Administración que en este supuesto se vio defraudado por la Administración autonómica canaria que aceptó incluir según afirma en los presupuestos aprobados de la subvención solicitada una partida relativa al beneficio industrial que la realización de la obra iba a suponer para el que la ejecutase y que al llevarla a cabo quien recibió la subvención por sus propios medios tenía derecho a percibir esa suma como si la hubiesen efectuado terceros a cuya retribución iba destinada esa partida.

Sobre esa tesis resumida se sustenta el motivo. Ciertamente el artículo 3.1 párrafo segundo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción que le dio la Ley 4/1999, de 13 de enero dispone que: "Igualmente (las Administraciones Públicas) deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima".

Pero aceptando que ese principio junto con el de buena fe vinculan a las Administraciones Públicas en las relaciones que entablan con los ciudadanos y los administrados, no es posible concluir que ese principio deba en todo caso jugar a favor de estos y en perjuicio de las Administraciones, sino que en cada caso la obligación de respeto que del mismo se deduzca para el proceder de la Administración habrá de estar en relación con las circunstancias que concurran, sin que en el se puedan amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante, confiado en esa pretendida confianza.

Así en Sentencia de 15 de abril de 2.002, rec. de casación núm. 77/1997, y, en esa línea, expresamos que "el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. SSTS de 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001 ). Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles".

Y ya más recientemente en Sentencia de 21 de octubre de 2.008, rec. de casación núm. 705/2.006 manifestamos que "en materia de subvenciones y ayudas comunitarias no cabe apreciar la existencia del principio de confianza legitima en los términos en que el recurrente lo aduce, esto es, para privar a la Administración de su derecho a comprobar si el beneficiario de la ayuda ha cumplido o no las condiciones o requisitos a que estaba obligado, pues el recurrente lo que pretende es, que una vez concedida la ayuda y abonada la cantidad que a ella corresponde, la Administración ha de partir obligadamente de esa realidad, pero ese no es el régimen aplicable a las ayudas, pues una vez concedidas y abonadas la Administración tiene por las normas que lo regulan el derecho a comprobar la realidad y el cumplimiento de las condiciones y requisitos que eran exigidos, sin que con ello vulnere el principio de confianza legitima, ni esté obligada a declarar lesivo el acuerdo que concede y abona la ayuda, pues este durante el plazo que las normas establecen cuatro años está sujeto a las comprobaciones y controles que la Administración realice, cual ha declarado esta Sala entre otras en sentencias de 24 de febrero de 2003 y de 26 de septiembre de 2008 " y añadíamos que "es unánime la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara la naturaleza condicional de los actos de entrega de subvenciones ya parciales ya totales y se admite así la posibilidad de exigir su reintegro una vez comprobado el incumplimiento y siguiendo, como es el caso, el procedimiento correspondiente."

Dicho lo expuesto y descendiendo al supuesto que nos ocupa, no ofrece duda que la pretensión de la demandante carece de fundamento o razón de ser como ya decidió la Sentencia recurrida. Que se incluyese una cantidad en el anejo del resumen de capítulos de la obra no puede considerarse más que como la constatación de una realidad, que no era otra que dado que se iban a realizar las obras se considerase oportuno que existiese un capítulo en el que se estimara la cifra en la que podía consistir la ganancia por beneficio industrial de quien la llevase a término. Pero de ahí no podía extraerse la consecuencia de que cambiando las circunstancias y decidido otro modo de proceder, a saber, que la obra se ejecutase por quien era destinataria de la subvención por sus propios medios, seguía siendo obligado el abono de esa cantidad y, precisamente, a ella que no era el tercero adjudicatario de la posible obra a realizar. De percibir ese importe se produciría un beneficio injustificado que en modo alguno se podía considerar amparado por ese pretendido derecho de la recurrente a la inalterabilidad de las condiciones de la subvención que pretende acoger bajo ese principio de confianza legítima en la actuación de la Administración. Lejos de ello esa confianza perturbaría la defensa de los intereses generales, principio que también ha de presidir la actuación de las Administraciones Públicas y que, en este caso, se identificaría con evitar que nadie obtenga un beneficio al que no tiene derecho, alegando que la Administración se había obligado a realizar algo que no quedaba justificado como es en este supuesto abonar una cantidad por beneficio industrial a la beneficiaria de la subvención cuando carecía de derecho para ello.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el número 2 del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado fija como cantidad máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN