STS, 7 de Diciembre de 1999

La Sala de lo Contencioso-administrativo de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia el 5 de junio de 1995 cuyo fallo dice:

Fallo. Desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Comunidad de Regantes Santa María Magdalena" de Mengibar (Jaén), contra la desestimación presunta del Presidente del I.A.R.A. de la reclamación presentada el 13 de enero de 1992 sobre indemnización por el mal funcionamiento de las obras de puesta en riego de la zona de Mengibar, habiendo denunciado la mora en 6 de mayo de 1992, declarando válidos por conformes a derecho los acuerdos impugnados; sin expresa condena en costas.

La sentencia se funda en lo siguiente:

Se impugna la desestimación presunta del Presidente del I.A.R.A. de la reclamación presentada el 13 de enero de 1992 sobre indemnización por el mal funcionamiento de las obras de puesta en riego de la zona de Mengibar, habiendo denunciado la mora en 6 de mayo de 1999. Funda la Comunidad de Regantes de Santa María Magdalena su impugnación en que: por la transformación en regadío de la zona de Mengibar se llevaron a cabo las obras del Plan de transformación de captación y elevación de aguas, redes de transformación, instalaciones eléctricas y redes terciarias de riego; en diversas resoluciones del Presidente del I.A.R.A. fueron entregadas las obras de referencia a la Comunidad, y en la de 13 de octubre de 1986 se entregaron las redes de distribución transmitiéndose el dominio de las mismas a la comunidad; posteriormente en las instalaciones recibidas se ha producido un mal funcionamiento de los contadores de agua colocados en cada parcela para medir el agua consumida, ya que al ir cargada de limos en suspensión, los lodos imposibilitan que los contadores midan el agua utilizada por cada regante, con imposibilidad de facturar el consumo a cada agricultor; ante esta situación la Junta General de la Comunidad en sesión de 11 de marzo de 1990, acordó comprar e instalar contadores nuevos, celebrando contrato en 16 de marzo de 1990 por importe de 34.327.729 de pesetas, cantidad que se requiere como indemnización de daños y perjuicios.A la vista del expediente y de lo actuado se puede concretar que la instalación de los contadores, cuya sustitución se reclama, no fue prevista en el Tomo IV, Documento 3, pliego de condiciones de contratación de la obra, ni en el Tomo V de presupuesto, cuadro de precios; sólo figura su designación en el Tomo I, Documento 1 Memoria, en la Hoja 11 y referida a la previsión de riego de las parcelas y sólo en las acometidas tipo H1, partiendo de las arquetas, en que termina cada acometida que abastece de agua a varias parcelas; de lo que se detrae, sin que exista prueba en contrario, que en la obra adjudicada y entregada no se preveía la instalación de contadores para cada parcela, cuya finalidad es la redistribución de los gastos de riego, consistentes entre otros, en el canon a abonar a la Administración por la cantidad de agua utilizada, cantidad global que sí es medida por la Administración de la cuenca; finalidad de redistribución que las Ordenanzas de la Comunidad en su artículo 8.1 y 3 establecen sea determinada por contador o en proporción a la extensión regable.

La Comunidad recurrente ejercita, aunque no invoque el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, una acción de indemnización de daños y perjuicios frente a la Administración por negligencia en su actuación para contratar e instalar contadores inadecuados. En sus diversos escritos lo solicitado es una indemnización que en el presente caso no procede conceder, por un lado, porque el derecho a reclamar caducó al año del hecho que motivó la petición de indemnización, que en el caso sería la fecha de la compra e instalación de los nuevos contadores en 16 de marzo de 1990, reclamando a la Junta de Andalucía en 8 de enero de 1992 por primera vez la indemnización, siendo claro que ha transcurrido el plazo de una año y caducado el derecho a reclamar; por otro lado, el cambio de contadores, de los que se podía prescindir (artículo 8.3 de las ordenanzas) fue un acto voluntario y libre de la comunidad que efectuó un gasto denominado daño, que no guarda relación de causa-efecto con algún acto de la Administración Autonómica, ya que desde la entrega de las instalaciones con la declaración oficial de puesta en riego es de cargo de los titulares de la Comunidad realizar las obras y trabajos de acondicionamiento en las tierras que se consideren necesarios para la puesta en riego de la explotación, y el mal funcionamiento de los contadores por limos a los cuatro años de su instalación podría entrar dentro del concepto de reparación de mantenimiento y conservación de las instalaciones.

Si lo pretendido es la exigencia de responsabilidad contractual de la Administración no pueden invocarse para ello preceptos del Código civil relativos a la compraventa, puesto que no ha existido un contrato de compraventa privada, sino un contrato de cesión de obras al que le son de aplicación los artículos 56 de la Ley de Contratos del Estado y 175 de su Reglamento, que establecen que si la obra se arruina con posterioridad a la recepción definitiva por vicios ocultos de la construcción debidos a incumplimiento doloso del contrato por parte del empresario responderá éste de los daños y perjuicios en el término de 15 años, debiendo haber instado de la Administración, no la indemnización, sino que reclamase (mediante el ejercicio de las oportunas acciones) los daños o defectos al contratista.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Comunidad de Regantes Santa María Magdalena se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

La sentencia declara caducado el derecho a indemnización por el transcurso del plazo de un año que establece el artículo citado como infringido, pero en la demanda no se invocaba tal precepto, sino que se razonaba la relación contractual entre la Administración y la Comunidad de Regantes, concesionaria de aquélla, de la que había recibido la propiedad de las obras y que tenía la obligación de responder de los vicios de tales obras en virtud de una aplicación analógica del artículo 1484 y siguientes del Código civil.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración de los artículos 56 de la Ley de Contratos del Estado y 175 de su Reglamento.

Tales artículos regulan la relación entre la Administración y los contratistas, pero una cuestión distinta es la relación entre la Comunidad de Regantes y la Administración.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración de los artículos 1484 y siguientes del Código civil.

La legislación administrativa no contiene una regulación de las obligaciones y responsabilidad de la Administración cuando transmite a las Comunidades de Regantes obras para riego. Sin embargo, tanto el artículo 78 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario como el artículo 2 de las Ordenanzas de laComunidad proclaman que la propiedad de las obras e instalaciones de riego son de la Comunidad de Regantes que la recibe de la Administración como establece el citado artículo 78.

Solicita que se case la sentencia recurrida y se declare la nulidad de los acuerdos impugnados, así como el derecho de la recurrente a ser indemnizada en la cantidad de 34.327.329 pesetas, más los intereses legales desde la fecha en que tal cantidad fue pagada, o al menos desde que fue reclamada al IARA hasta el día en que sea reembolsada.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el letrado de la Junta de Andalucía se hacen, en síntesis, las siguientes consideraciones:

Al motivo primero. Se aplica correctamente el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico. No se razona, y no hay, relación contractual. La cesión de las obras de puesta en riego constituye una obligación legal, nacida exclusivamente de la Ley, en cuyo incumplimiento la Administración habría provocado el supuesto daño.

El régimen jurídico sobre el particular se contiene en los artículos 43 y siguientes de la Ley 8/1984, de 3 de julio, de Reforma agraria de Andalucía, y también en los artículos 94 y siguientes del la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, texto refundido de 12 de enero de 1973. La relación jurídica radica en la aprobación de los decretos de actuación, cuyas previsiones se imponen de forma imperativa a los afectados (artículos 49 y siguientes del texto refundido), lo que en modo alguno tiene su asiento en relaciones contractuales surgidas del principio de autonomía de la voluntad. Basta con comprobar la regulación contenida en el artículo 78 de dicho texto (entrega de las obras como acto administrativo recurrible).

No cabe duda de la naturaleza no convencional de la relación y consecuentemente del carácter aquiliano de la responsabilidad exigida.

En el hipotético supuesto de admitirse el primer motivo, falta la relación causal, pues según el artículo 44 de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, pesa sobre los titulares la obligación de realizar las obras de acondicionamiento para la puesta en regadío, precepto que debe ponerse en relación con el artículo 7 de las Ordenanzas de la Comunidad, según las cuales la Comunidad se obliga a los gastos de construcción, reparación y conservación.

El daño está desconectado del servicio público, como se manifiesta por la finalidad de los contadores (distribución del canon de los propietarios pertenecientes a la Comunidad). Por ello el Plan de puesta en riego no contemplaba los contadores. La actuación de la Junta termina con la puesta en riego.

El reembolso realizado por la Comunidad fue innecesario y voluntariamente realizado, pues el artículo

8.3 de las Ordenanzas previene que el fin de los contadores, prorratear las cuotas, puede ser sustituido por el establecimiento de una cuota fija por superficie regada.

Solicita que se declare no haber lugar al recurso.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 2 de diciembre de 1999, en que tuvo lugar.

Ambas partes están contestes en que la solicitud de indemnización formulada por la Comunidad de Regantes Santa María Magdalena a la Junta de Andalucía, sobre cuya procedencia versa este proceso, dimana del incumplimiento por parte de ésta de la presunta obligación de instalar unos contadores adecuados en la infraestructura para el riego en virtud del Plan de Transformación llevado a cabo en Mengibar (los que se instalaron resultaron inadecuados y debieron ser sustituidos, por lo que se reclama su importe).

En el primer motivo de casación la Comunidad de Regantes, como parte recurrente, sostiene que la sentencia aplica indebidamente la prescripción derivada del transcurso del plazo de un año para el ejercicio de la acción prevista en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (aplicable al caso por razones temporales), pues la entrega de la obra y la consiguiente transmisión de la propiedad de la misma obedece a una relación contractual. La Junta de Andalucía, como parte recurrida, mantiene que la cesión de la infraestructura para el riego obedece a una obligación legal, con lo que un eventual incumplimiento sería caso de responsabilidad extracontractual o aquiliana y, por ende, no concurriría la vulneración denunciada.

El motivo de casación debe prosperar, aunque no por las razones que esgrime la recurrente.

Esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones el parentesco existente entre la responsabilidad contractual y la extracontractual, a la cual hay que referir la obligación impuesta a las Administraciones públicas de indemnizar los daños y perjuicios causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Sin embargo, esta aproximación, que resulta útil para el tratamiento procesal de las pretensiones indemnizatorias cuando el reclamante acumula unas y otras o no califica adecuadamente la ejercitada, o entrambas se hallan en estrecha relación, no impide que deba aquilatarse el ámbito de aplicación de uno y otro régimen de responsabilidad cuando concurren diferencias sustanciales, como es, en el supuesto estudiado, la existencia de un distinto plazo de prescripción.

No cabe extender, como pretende la Junta de Andalucía, el régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración a todo supuesto que no sea encuadrable en el régimen de los contratos. En algunas sentencias hemos apuntado ya cómo el régimen de la responsabilidad contractual se aproxima al que resulta aplicable a ciertas obligaciones impuestas o aceptadas por la Administración en virtud de un acto administrativo unilateral (v. gr., en el caso de las concesiones) y hemos de añadir aquí ahora que en el mundo del Derecho administrativo tienen también cabida las obligaciones nacidas de la ley con carácter ajeno a la producción de hechos ilícitos, a la responsabilidad objetiva o al enriquecimiento injusto, que no son otras que las obligaciones llamadas autónomas por la doctrina civilista, es decir, aquéllas que surgen directamente, al margen de los supuestos citados, por hechos o situaciones regulados por la ley.

Estas obligaciones sancionadas directamente por la ley se rigen por los preceptos de aquélla que las hubiera establecido y, en lo no previsto en la misma, por las disposiciones generales del Código civil sobre obligaciones y contratos (artículo 1090 del Código civil). Este mandato lleva a excluirlas del régimen específico de la responsabilidad aquiliana y, por ende, del régimen propio de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por funcionamiento de los servicios públicos.

En el supuesto examinado la parte recurrente no ha demostrado la existencia de una relación contractual entre la Administración y la Comunidad, sino que, al invocar el artículo 78 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, y hacer referencia al encuadramiento de las obligaciones de la Administración en el contexto del régimen de transmisión de obras para el riego contemplado en la legislación de dicha naturaleza, reconoce implícitamente lo que la Junta de Andalucía afirma expresamente, a saber, que la obligación de la Administración, de existir, constituye una obligación legal, nacida exclusivamente de la ley.

Las obligaciones legales calificadas como autónomas se rigen por los preceptos generales del Código civil. No existe plazo de prescripción establecido en la legislación agraria en relación con la obligación de entregar las instalaciones de riego en condiciones adecuadas, por lo que resulta aplicable el plazo general de prescripción de las acciones que contempla el artículo 1964 del Código civil para las que no tienen señalado plazo especial de prescripción. Como ha declarado la Sala Primera de este Tribunal, el plazo aplicable a la obligación de reparar los daños y perjuicios causados derivada de la obligación de cumplimiento exacto de la obligación es el expresado (sentencia de la Sala Primera de 24 de septiembre de 1986), que resulta sobradamente cumplido en el caso examinado.

No resulta aplicable, por el contrario, a diferencia de lo que entiende la sentencia recurrida, el plazo de un año establecido por la legislación administrativa para las acciones de responsabilidad patrimonial de la Administración, habida cuenta, insistimos, de que se reclama específicamente en estos autos la responsabilidad derivada del incumplimiento de la obligación legal de entregar las infraestructuras para el riego en la forma adecuada.

Los motivos segundo y tercero de casación deben ser desestimados.

En el motivo segundo se invoca la indebida aplicación de los preceptos contenidos en la legislación contractual del Estado. Es de ver, sin embargo, que la sentencia impugnada los aporta como óbiter dicta o argumento ajeno al razonamiento fundamental de la sentencia, con el único fin de referirse a la posible existencia de una responsabilidad contractual frente a la Administración del contratista que llevó a cabo la obra, la cual, desde luego, sería ajena a la cuestión planteada sobre responsabilidad directa de la Administración. Por esta misma razón, sin embargo, estos razonamientos no influyen en el fallo, por lo que no puede considerarse relevante una posible interpretación o aplicación inadecuada de dichos preceptos.

El motivo tercero invoca la inaplicación del artículo 1484 y siguientes del Código civil, referentes a las obligaciones del vendedor. La calificación como obligación legal de la de cesión de la infraestructura deriego, que la parte recurrente, como ha quedado puesto de manifiesto, implícitamente admite, nos priva de la necesidad de argumentar más ampliamente sobre la para nosotros evidente inaplicabilidad de los preceptos invocados. Para determinar el alcance de una obligación nacida ope legis el artículo 1090 del Código civil nos ordena estar al tenor de la ley que la establece y, en su defecto, a la prescripciones del Libro IV del citado Código, que contienen precisiones suficientes sobre las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones como para que consideremos inexistente una laguna legal (presupuesto indispensable para la aplicación analógica).

La estimación del primer motivo de casación comporta la casación de la sentencia impugnada. Nos vemos, así, en el trance de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

La sentencia de la Sala de instancia realiza un estudio de la prueba que consideramos sustancialmente ajustado a la realidad y que las partes no combaten en los extremos propiamente fácticos. De ella extraemos los siguientes aspectos, que consideramos relevantes:

1. La instalación de los contadores cuya sustitución se reclama no fue prevista en el Tomo IV, Documento 3, pliego de condiciones de contratación de la obra, ni en el Tomo V de presupuesto, cuadro de precios y que sólo figura su designación en el Tomo I, Documento 1 Memoria, en la Hoja 11 y referida a la previsión de riego de las parcelas y sólo en las acometidas tipo H1, partiendo de las arquetas, en que termina cada acometida que abastece de agua a varias parcelas.

2. De ello se deduce, sin que exista prueba en contrario, que en la obra adjudicada y entregada no se preveía la instalación de contadores para cada parcela.

3. La finalidad de los contadores es la redistribución de los gastos de riego, consistentes entre otros, en el canon a abonar a la Administración por la cantidad de agua utilizada, cantidad global que sí es medida por la Administración de la cuenca.

4. La finalidad de redistribución que las Ordenanzas de la Comunidad en su artículo 8.1 y 3 establecen como propia de los contadores puede ser conseguida prescindiendo de ellos, con arreglo a dichos preceptos, siempre que concurran las causas excepcionales que se describen y se logre la mayoría adecuada, fijando cuotas fijas en proporción a la extensión regable.

La obligación legal impuesta a la Administración agraria viene definida en el artículo 43 de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, en el cual se expresa que la transformación de las zonas regables comprende «la creación de la infraestructura encaminada al transporte y uso del agua en la zona transformada» (apartado 1, letra a), en contraste con la obligación que tienen los titulares de las unidades de explotación, una vez declarada oficialmente la puesta en riego, de «realizar las obras y trabajos de acondicionamiento en dichas tierras que se consideren necesarios para la puesta en regadío de la explotación».

Pues bien, el hecho de que los contadores desempeñen una función que interesa a la Comunidad a efectos internos de distribución de cuotas, y no a la Administración, que realiza una medición independiente del agua consumida, hasta tal extremo que en el supuesto de elevado coste de la instalación de los contadores o dificultades en la misma la Comunidad puede prescindir de ellos, con arreglo a las Ordenanzas citadas, nos lleva a interpretar que la instalación de los contadores no se comprende en el concepto de «uso» de la explotación de riego, sino en el concepto de «obras y trabajos de acondicionamiento de las tierras» que deben realizar los titulares de la explotación. No altera esta conclusión la necesidad, expresada en el artículo 44, de cumplir el Plan de Transformación, pues en él, como dicho queda, no se preveía la instalación de contadores individuales.

Podríamos plantearnos si el hecho de que los contadores hayan sido entregados por la Administración, realizando con ello una actividad beneficiosa para los titulares a la que no venía obligada de forma expresa, responde a una obligación implícita que pudiera presumirse juzgando la intención de los contratantes en virtud de sus actos (artículo 1282 del Código civil). Nada de reprobable tendría esta interpretación (que es la que en realidad propone la parte recurrente, por la vía de la aplicación analógica de los preceptos de la compraventa) si se tratara efectivamente de una obligación nacida de un título contractual. El hecho, sin embargo, de que la obligación que pretende imponerse a la Administración tiene un origen estrictamente legal nos veda, sin embargo, este tipo de presunciones, pues el artículo 1090 del Código civil establece que las obligaciones nacidas de la ley no se presumen, cosa que obliga a atender en su estricto tenor literal a lo dispuesto por la norma escrita en cuanto al alcance de la obligación.Recordemos, pues, que su existencia no podemos inferirla del artículo 43 de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, en cuanto hace referencia a la entrega de infraestructura para el uso del agua, ni del artículo 44, en cuanto se remite al cumplimiento del Plan de Transformación, pues, como queda reiterado, en el mismo no se preveía la instalación de contadores individuales.

La estimación del recurso de casación determina que estemos a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria novena de la vigente.