STS, 7 de Mayo de 1996

Con fecha 18 de marzo de 1994, la Procuradora Doña Valentina López Valero, en nombre y representación de la Asociación "Coordinadora Local de Zuera" presentó escrito ante esta Sala del Tribunal Supremo, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 29 de diciembre de 1993, por el que se reconoce la utilidad pública específica, a efectos de expropiación forzosa, de la finalidad a que han de afectarse los terrenos necesarios para la construcción del nuevo Centro Penitenciario de Zuera (Zaragoza) y se declara de urgencia la ocupación de los bienes y derechos afectados, al que se adjuntaban copia del acuerdo impugnado, de la resolución del Gobernar Civil de Zaragoza comunicando dicho Acuerdo y de la comunicación previa a la interposición del presente recurso contencioso- administrativo.

Mediante providencia, de 23 de marzo de 1994, la Sala acordó tener por personada y parte a la Procuradora comparecida en nombre y representación de la Asociación "Coordinadora Local de Zuera" y por interpuesto recurso contencioso-administrativo, mandando publicar los edictos correspondientes y reclamar de la Administración el expediente administrativo, al mismo tiempo que se le hacía saber que se emplazase ante este Tribunal a los interesados en el expediente por término de nueve días, designándose Magistrado Ponente.

Recibido el expediente administrativo se ordenó entregarlo a la representación procesal de la Asociación recurrente para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, si bien, con fecha 7 de junio de 1994, presentó escrito alegando que no estaba completo el expediente administrativo y que sereclamase el Plan de Creación y Amortización de Centros Penitenciarios aprobado por el Consejo de Ministros el 5 de julio de 1991, lo que se ordenó hacer saber a la Administración demandada, que, con fecha 9 de agosto de 1994, remitió copia compulsada del Plan pedido, por lo que, mediante diligencia de ordenación, se tuvo por completado el expediente administrativo y se concedió a la representación procesal de la Asociación recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda.

Con fecha 20 de octubre de 1994, la Procuradora Doña Valentina López Valero, en nombre y representación de la Asociación "Coordinadora Local de Zuera", presentó escrito de demanda, en el que, después de alegar los hechos que tuvo por conveniente, adujo que el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es nulo de pleno derecho conforme al artículo 62.1 b) y c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, porque tiene su amparo en la declaración genérica de utilidad pública para la construcción de nuevos Centros Penitenciarios establecida en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, ya que, según doctrina del Tribunal Constitucional, las leyes de Presupuestos no son vehículo adecuado para aprobar disposiciones que no tengan relación directa con la aprobación del gasto y la previsión de los ingresos, conforme al artículo 134.2 de la Constitución, entre otras Sentencias del Tribunal Constitucional 65/87, 134/87, 65/90 y 76/92, siendo, además, el referido Acuerdo impugnado anulable, conforme al artículo 63.1 de la Ley 30/1992, por ser contrario a las directrices que inspiran la Ley General Penitenciaria en cuanto el Centro Penitenciario de Zuera no se ajusta a las dimensiones de los centros de privación de libertad, que no deben acoger a más de 350 internos por unidad y debe existir un Centro Penitenciario por provincia atendiendo a la proximidad del interno a su lugar de origen, evitando su desarraigo, y además incumple también el Acuerdo impugnado los Convenios y Recomendaciones Internacionales en materia penitenciaria y concretamente el Convenio de Ginebra de 1955 y la Resolución del Consejo de Europa de 1973, revisada en 1987, sobre reglas mínimas en la aplicación de medidas y penas privativas de libertad, y, por otra parte, el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado infringe el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa por no respetar el carácter excepcional que este precepto prevé para el procedimiento de urgencia sin que existan razones de urgencia para la construcción del nuevo Centro Penitenciario de Zuera, como se deduce del expediente administrativo, vulnerando, asímismo, dicho Acuerdo las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, ya que no ha participado la Comunidad Autónoma de Aragón en el proceso previo de elección del emplazamiento para la construcción del Centro Penitenciario de Zuera, por lo que se vulnera el artículo 35.1.3 del Estatuto de Autonomía, y, principalmente, infringe también el artículo 78 de las Normas Subsidiarias y Complementarias del Planeamiento Provincial aprobadas por Orden de 12 de abril de 1991, que exige que aquellas obras o instalaciones que pretendan establecerse en suelo no urbanizable deberán contemplar una Evaluación de Impacto Ambiental con objeto de minimizar los posibles efectos negativos que provoque su implantación, por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo, se declare no ajustado a Derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 29 de diciembre de 1993, objeto de recurso, y se declare nulo, anule o revoque éste, con expresa condena en costas a la Administración demandada, todo ello sin perjuicio de plantear cuestión de inconstitucionalidad si la Sala entendiera que existen razones para ello, pidiendo, por otrosí, el recibimiento del recurso a prueba, adjuntando al escrito de demanda nueve documentos a efectos probatorios.

Con fecha 20 de octubre de 1994, la representación procesal de la Asociación demandante solicitó de la Sala la suspensión de la ejecutividad del acto objeto del recurso contencioso-administrativo, a lo que no accedió esta Sala mediante auto de fecha 16 de mayo de 1995, dictado en la pieza separada de suspensión tramitada al efecto.

Por diligencia de ordenación, de fecha 24 de octubre de 1994, se concedió al Abogado del Estado el término de veinte días para que contestase la demanda, entregándole a tal fin el expediente administrativo, lo que llevó a cabo, con fecha 22 de diciembre de 1994, mediante escrito en el que, después de alegar los hechos que tuvo por conveniente con base en lo que obra en el expediente administrativo y en los trece documentos que adjuntaba a dicho escrito, adujo que, según una correcta interpretación de la doctrina del Tribunal Constitucional, la Ley de Presupuestos constituye vehículo adecuado para albergar preceptos como el relativo a la declaración genérica de utilidad pública de la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, y que el Centro Penitenciario de Zuera, para cuya construcción se dictó el acuerdo impugnado, se ajusta a los principios que inspiran la legislación penitenciaria y cumple los preceptos de la Ley Orgánica General Penitenciaria, ya que el número de reclusos viene fijado para la "unidades" y no para el establecimiento penitenciario en su totalidad, que, lógicamente, puede contar con diferentes unidades o departamentos, mientras que tampoco se aparta de los objetivos sobre emplazamiento de los Centros Penitenciarios contenidos en los artículos 8.2, 12.1 y concordantes de la Ley General Penitenciaria y de su Reglamento, ni tampoco de los Convenios Internacionales que, además, tienen un mero carácter informador de la legislación positiva de los Estados, sin que se pueda negar que el interés público en materia penitenciaria es excepcional y justifica la elección del procedimiento de urgencia expropiatorio previsto porel artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, concretado en el caso de la construcción del Centro Penitenciario de Zuera en la sobreocupación excesiva de los centros existentes en la zona, que resultan inadecuados para cumplir las finalidades básicas de la legislación penitenciaria, sin que quepa suscitar, al impugnar el acuerdo concretando la utilidad pública y declarando de urgencia la ocupación de los terrenos a expropiar, cuestiones relativas a los títulos competenciales en la ordenación del territorio, que sólo se plantearían al solicitarse la oportuna licencia de obras, pero, en todo caso, se debe distinguir, para la adecuada comprensión de la materia, la competencia exclusiva del Estado en materia penitenciaria de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para la ordenación del territorio y la cuestión relativa a la pluralidad de títulos competenciales y a su respectiva prevalencia, y sin que se hayan vulnerado por el acuerdo impugnado las normas sobre necesidad de Evaluación de Impacto Ambiental porque no es preceptivo para las obras de construcción del Centro Penitenciario de Zuera y además dicho Estudio de Impacto Ambiental se ha llevado a cabo por la Administración Penitenciaria, cuya exigencia, en todo caso, lo sería para el Proyecto de construcción del Centro, que no es objeto del presente juicio, y no para el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia desestimatoria de la demanda, en la que se declare que el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado es ajustado a Derecho con imposición de las costas a la parte actora, solicitando, por otrosí, el recibimiento de juicio a prueba, y adjuntando al escrito de contestación a la demanda trece documentos a efectos probatorios.

Recibido el proceso a prueba por auto de fecha 31 de enero de 1995, la representación procesal de la Asociación apelante propuso la práctica de prueba documental, a lo que se accedió mediante resolución de 17 de abril de 1995, ordenando librar las correspondientes comunicaciones al efecto de reclamar los documentos interesados, habiéndose unido a los autos los documentos recibidos de las Cortes de Aragón, del Ayuntamiento de Huesca, del Ministerio de Justicia e Interior, del Justicia de Aragón, del Ayuntamiento de Zaragoza y de la Diputación General de Aragón con el resultado que se recogerá más adelante al valorar dicha prueba.

Concluso el periodo de proposición y práctica de prueba, se mandó unir a los autos las practicadas y se concedió a la representación de la actora el plazo de quince días para presentar escrito de conclusiones, lo que llevó a cabo con fecha 20 de octubre de 1995, en el que se resumieron las alegaciones formuladas en la demanda y se replicó a los argumentos que el Abogado del Estado esgrimió al contestarla, terminando con la súplica de que se dicte sentencia como se tiene interesado en el escrito de demanda.

Evacuado el trámite de conclusiones por la representación procesal de la demandante, se hizo entrega de copia del escrito presentado al Abogado del Estado, a quien se concedió, a su vez, el plazo de quince días para que concluyese por escrito, lo que efectuó con fecha 22 de noviembre de 1995, dando por reproducidas todas las alegaciones de su escrito de contestación a la demanda y pidiendo que se diese por reproducida la súplica formulada en tal escrito, por lo que, mediante diligencia de ordenación de 15 de diciembre de 1995 se tuvo por concluso el juicio y quedó pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 23 de abril de 1996, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

A fin de resolver el presente litigio es preciso, conforme establece el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declarar como probados los siguientes hechos:

A).- La disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, establece que > (B.O.E. nº 307 de 24 de diciembre de 1987).

B).- El Consejo de Ministros aprobó, con fecha 5 de julio de 1991, el Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios, en el que se efectúa un análisis de la realidad y se constata que existe una situación deficitaria con algunos Centros inadecuados y poco rentables, y se hace un cálculo del valor patrimonial de los Centros a amortizar, llegando a la conclusión de que conviene >, al que se adjunta un cuadro resumen de los elementos quedeterminan la conveniencia del proyecto así como una fijación de los objetivos de la política de construcciones propuesta con una aproximación económica al proyecto de ubicación de Centros Penitenciarios y la conclusión de la viabilidad económica del proyecto (documento remitido por la Administración para completar el expediente administrativo).

C).- En un apartado de dicho Plan, destinado a la propuesta de amortización y creación de Centros Penitenciarios, se contiene el plan de prioridades y el número de plazas de los nuevos Centros Penitenciarios así como la repercusión que su construcción ha de tener para los existentes, y en el decimotercer lugar aparece la creación de un nuevo centro en Huesca - Zaragoza con novecientas cincuenta plazas, que ha de conllevar el cierre del de Huesca y del de Zaragoza, incluyéndose en otro apartado las condiciones de los emplazamientos, entre las que se señala la clasificación urbanística del suelo, que no tendrá consideración de espacio natural protegido ni estará declarado de interés turístico con una distancia a la capital más próxima que permita recorrerla en automóvil en un tiempo no superior a treinta minutos (inferior a treinta kilómetros) con dos accesos por carretera a distancia inferior de dos kilómetros, recomendándose una parada de transporte público de cercanías en sus proximidades y en un paraje despejado que permita dominar una amplia zona en sus alrededores y una topografía horizontal, con suministro de electricidad y agua a las distancias de dos y seis kilómetros respectivamente y una potencia de 2.000 Kvas. y un caudal de 10 litros por segundo con vertido de aguas residuales a menos de tres kilómetros del punto de nueva cota de la finca y en su defecto un cauce natural con caudal permanente en la misma finca y con vertido por gravedad, y que a menos de cuatro kilómetros discurra una red telefónica capaz de garantizar la acometida de veinte lineas o a la red IBERCOM con capacidad de 150 extensiones (Documento antes citado).

D).- El propio Plan indicado prevé un plan estratégico de actuación y contiene un convenio marco de colaboración entre la Secretaría General de Asuntos Penitenciarios, la Dirección General del Patrimonio del Estado y las Entidades Promotoras de la Sociedad SEFTICO S.A. para la reubicación de Centros Penitenciarios (Documento referido en los apartados anteriores).

E).- La Secretaría del Estado de Asuntos Penitenciarios, mediante resolución de 27 de septiembre de 1993, en cumplimiento del referido Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios, decidió ubicar el nuevo Centro en el área territorial de Zaragoza-Huesca en el término municipal de Zuera (Zaragoza) porque los Servicios Técnicos, después de llevar a cabo la búsqueda y localización de terrenos en el área territorial citada que reuniesen las características previstas en el expresado Plan de Amortización, informaron que los terrenos más adecuados se encuentran en el término municipal de Zuera (Zaragoza), en una finca propiedad del Ayuntamiento de dicha localidad, en el paraje denominado "Monte Puilatos", la cual fue objeto de elección después de haber considerado como aptos otros terrenos sitos dentro de los límites de una Junta Vecinal incluida dentro del término municipal de Zuera y debido a que el Pleno del Ayuntamiento de este último término municipal acordara, en sesión de 11 de febrero de 1992, proponer como alternativa a los inicialmente previstos los de su propiedad en el antes citado paraje (documentos a los folios 1, 5, 20 a 25 y 30 a 73 del expediente administrativo).

F).- En la expresada elección, según se recoge en la mencionada resolución del Secretario de Estado de Asuntos Penitenciarios, influyeron de forma importante las circunstancias de encontrarse en las proximidades del límite de las dos provincias con el fin de lograr una ubicación equidistante de sus respectivas capitales, de contar con una accesibilidad sencilla desde la carretera nacional Zaragoza-Huesca, que se estaba transformando en autovía, el escaso impacto ambiental que se producía, ya que la zona elegida es de secano en una meseta elevada unos cincuenta metros sobre los valles circundantes, con lo que la presencia del Centro pasa desapercibida en su entorno próximo y los terrenos están clasificado como no urbanizables, pudiendo resolverse las infraestructuras básicas sin gran dificultad, por lo que su elección está avalada por criterios de índole territorial, urbanística, social, topográfica, ambiental y de seguridad (documentos a los folios 33 a 37 y 60 a 70 del expediente administrativo).

G).- El Instituto Universitario "Pascual Madoz" del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente, dependiente de la Universidad Carlos III de Madrid, efectuó sendos estudios a solicitud de la Sociedad Estatal "Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, S.A.", el uno sobre los efectos medioambientales por la implantación del Centro Penitenciario de Zuera y el segundo de tipo socioeconómico (documentos presentados por el Abogado del Estado con la contestación a la demanda).

H).- Con fecha 27 de septiembre de 1993, el Director General de Administración Penitenciaria remitió al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Aragón, para su información pública, la relación de bienes y derechos, cuya ocupación se considera en principio necesaria en el expediente que se sigue para la expropiación forzosa a fin de construir el nuevo Centro Penitenciario en el término municipal deZuera, al mismo tiempo que pedía que se diese cuenta posteriormente del resultado de la información pública a efectos de promover, en su caso, ante el Consejo de Ministros el reconocimiento de la utilidad pública para el caso concreto y el acuerdo de urgente ocupación, y, llevada a cabo la información pública, el Delegado del Gobierno en Aragón remitió, con fecha 20 de diciembre de 1993, a la Secretaría de Estado para Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia informe en relación con alegaciones formuladas por los interesados e informe, asímismo, del Servicio Jurídico del Estado sobre la necesidad de ocupación de las fincas a expropiar (documentos a los folios 75 a 114 del expediente administrativo).

I).- El Consejo de Ministros, en su reunión de 29 de diciembre de 1993, acordó, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9, 10 y 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento, y en relación con la Disposición Adicional decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, reconocer la utilidad pública de la finalidad a que han de afectarse los terrenos necesarios para la construcción del Centro Penitenciario de Zuera (Zaragoza), y declarar de urgencia la ocupación de los bienes y terrenos afectados por la ejecución del mismo, justificando esta declaración de urgente ocupación en > (documento a los folios 115 a 120 del expediente administrativo).

J).- El día 4 de abril de 1994, el Subsecretario General de Gestión Penitenciaria emite informe en el que se hace constar que en los Centros Penitenciarios de Aragón (Daroca, Zaragoza, Huesca y Teruel) existe, al día 4 de marzo de 1994, un déficit de 51 plazas para hombres y 20 para mujeres, si bien tales cifras deben entenderse en su verdadero significado, dado que la capacidad operativa hace referencia al incremento de un cien por cien de la cifra resultante de ubicar a un interno por plaza, y que de todos los Centros contemplados el más masificado resulta el de Zaragoza con especial relevancia de la ocupación del departamento de mujeres, agravada la situación del mencionado Centro de Zaragoza por ser lugar para pernoctar las líneas regulares de conducción de internos nºs 2 y 9, llegando, después de otras consideraciones sobre sus características, a la conclusión de que resulta imprescindible la construcción de nuevos Centros en esta zona capaces de afrontar de forma eficaz la problemática señalada y conseguir el cumplimiento riguroso de la L.O.G.P., que por las razones reseñadas anteriormente existen dificultades (documento presentado por la representación procesal de la demandante con la demanda), mientras que el número de internos nacidos o residentes en la Comunidad de Aragón e ingresados en Centros de otra Comunidad alcanzaba, el día 13 de diciembre de 1994, la cifra de 592 según nota estadística oficial del Ministerio de Justicia e Interior presentada con la contestación a la demanda por el Abogado del Estado.

K).- Con fecha 12 de septiembre de 1994, la Coordinadora Local de Zuera dirigió a la Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios un escrito pidiendo que >, cuya petición fue desestimada por resolución de la Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios de fecha 7 de diciembre de 1994 (documento presentado con la contestación a la demanda por el Abogado del Estado).

L).- El Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Diputación General de Aragón, con fecha 25 de octubre de 1994, en respuesta al escrito dirigido por la representación de la Coordinadora Local de Zuera, resolvió que no se apreciaba vulneración alguna de las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia urbanística en relación con la decisión del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 1994 de ejecutar las obras de construcción del Centro Penitenciario de Zuera, ni que la obra en cuestión esté sometida a la exigencia de elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental porque ni el emplazamiento está entre las áreas de Aragón que deben ser objeto de especial protección ni el Plan General de Ordenación Urbana de Zuera, aprobado definitivamente el 13 de febrero de 1992, contempla la obligatoriedad de someter a Estudio de Impacto Ambiental ninguna de las unidades de obra que componen la proyectada (documento presentado por el Abogado del Estado con la contestación a la demanda).

Se aduce por la representación procesal de la Asociación recurrente, como causa de nulidad de pleno derecho, contemplada en los apartados b) y c) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, del Acuerdo impugnado del Consejo de Ministros que concretó o especificó la utilidad pública de la finalidad a la que han de afectarse los terrenos para la construcción del nuevo Centro Penitenciario de Zuera (Zaragoza), que dicho Acuerdo de reconocimiento para este caso concreto de la utilidad pública se ampara en la declaración genérica de utilidad pública contenida en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, a pesar de que, como ha declarado elTribunal Constitucional reiteradamente (Sentencias 63/56, 65/87, 134/87, 76/92 y 6 de junio de 1994), es contrario a los artículos 9.3 y 134.2 de la Constitución que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado regulen una materia distinta a la que constituye su núcleo mínimo, necesario e indispensable salvo que tenga dicha materia relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión en la Ley de Presupuestos Generales esté justificada en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y en general de la política económica del Gobierno, por lo que, al no concurrir estas condiciones en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23, de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, por la que se declara de utilidad pública la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, este precepto es inconstitucional y no puede amparar la facultad de concretar la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios reconocida al Consejo de Ministros por el artículo 10 de la vigente Ley de Expropiación Forzosa, de manera que esta Sala del Tribunal Supremo podría declarar la nulidad del acuerdo impugnado, sin necesidad, incluso, de promover cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional, ya que la declaración genérica de utilidad pública, a que se contrae el citado artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, ha de ser una ley ordinaria y no una ley de Presupuestos Generales del Estado prevista en el artículo 134 de la Constitución, y, si así no lo considerase, pide que se plantee tal cuestión de inconstitucionalidad.

No podemos compartir la conclusión a que llega la representación procesal de la Asociación recurrente en orden a que la potestad jurisdiccional de esta Sala alcanza a la declaración de nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, ante el Tribunal Constitucional, porque lo cierto es que, a pesar del significado y finalidad de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, definidos por la doctrina del citado Tribunal en las sentencias invocadas en el escrito de demanda, a las que se puede añadir la 16/1996, de 1 de febrero, dicha Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987 es una norma con rango de Ley, y los artículos 163 de la Constitución, 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, establecen que cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional con sujeción a lo dispuesto en la última Ley citada.

Es imprescindible, pues, que esta Sala examine y valore si la declaración genérica de utilidad pública de la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, efectuada por la mencionada Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988, puede ser contraria a la Constitución, porque, de considerarlo así, deberá inexorablemente plantear su posible inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional con arreglo a lo establecido por los artículos 35.2 a 37 de su Ley Orgánica.

De la doctrina contenida en las referidas Sentencias del Tribunal Constitucional, cuyo compendio y resumen se recoge en la última de las pronunciadas sobre idéntica cuestión por dicho Tribunal con fecha 1 de febrero de 1996 (recurso de inconstitucionalidad 2.280/90), no cabe inferir que la declaración genérica de utilidad pública a efectos de legitimar la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses legítimos, cualquiera que fuesen las personas o entidades a que pertenezcan, a que se refieren los artículos 1, 9 y 10 de la vigente Ley de Expropiación Forzosa de 1954, no pueda contenerse en una disposición de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, porque dicha declaración genérica de utilidad pública tiene la naturaleza de un acto legislativo y, por consiguiente, no regula con carácter general una determinada materia, careciendo por ello de contenido sustantivo, ni afecta a la estructura de los procesos o al régimen jurídico de cualquier órgano o institución, sino que se concreta y agota en la propia declaración de utilidad pública de un fin determinado, en este caso la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, por lo que ni peligra la seguridad jurídica, en cuya salvaguarda se asienta la citada doctrina del Tribunal Constitucional, que define las materias regulables en una Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni se restringen las competencias del Poder Legislativo con su singular tramitación porque, dada la indicada naturaleza de la declaración genérica de utilidad pública, no se merman las facultades de examen y enmienda de este Poder, ya que tal acto legislativo se reduce a pronunciar dicha declaración, sin que, al agotarse en sí misma, precise un trámite especial de examen o enmiendas pues, planteada ante las Cámaras, obtendrá o no su aprobación por las Cortes Generales.

En consecuencia, si con tal declaración legislativa de utilidad pública no se atenta contra la certeza del derecho, garantizada por el artículo 9.3 de la Constitución, ni se restringen las competencias del Poder Legislativo, no cabe deducir de la doctrina emanada del Tribunal Constitucional en relación con el significado y finalidad de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, contempladas por el artículo 134de la Constitución, que una disposición contenida en dicha Ley no sea medio idóneo para declarar genéricamente la utilidad pública para proceder a la expropiación forzosa, a que se refiere el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Además, la exigencia legal de que tal declaración genérica de utilidad pública haya de ser reconocida para cada caso concreto por acuerdo del Consejo de Ministros permite el control jurisdiccional de estas concreciones con la consiguiente protección judicial de los derechos e intereses legítimos que preconiza el artículo 24.1 de la Constitución, razón ésta que, unida a las anteriores, no permiten acoger la tesis de la demandante sobre la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado por ser órgano este manifiestamente incompetente por razón de la materia y por haberse prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Considera también la representación procesal de la Asociación demandante que el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado incurre en la causa de anulabilidad prevista por el artículo

63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, porque contraviene las directrices que inspiraron la Ley General Penitenciaria, y concretamente el apartado 2º del artículo 12 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, según el cual "los establecimientos penitenciarios no deberán acoger a más de 350 internos por unidad", así como los preceptos relativos a la ubicación territorial de los Centros Penitenciarios (artículos

8.2 y 12.1 de la Ley y 9 del Reglamento Penitenciario) por dejar a la provincia de Huesca sin Centro Penitenciario, a pesar de que, conforme a tales criterios, debe existir, al menos, un Centro Penitenciario por provincia, y también infringe, sigue afirmando la recurrente, el referido Acuerdo impugnado las bases para el tratamiento de los reclusos recogidas en Convenios Internaciones y Recomendaciones del Consejo de Europa, singularmente la regla 63.3 de las Regla Mínimas de Ginebra de 1955, según la que el número idóneo de reclusos en establecimientos ordinarios no debe pasar de quinientos, y la Resolución 73/5 sobre Reglas para el tratamiento de detenidos del Consejo de Europa (regla 64.3), conforme a la cual la capacidad de las instituciones se determinará esencialmente en función del tratamiento que se desea establecer, igual que la 67.2 de las Reglas Penitenciarias europeas (1987).

Tales alegaciones impugnatorias no merecen especial atención porque sobradamente sabe la representación procesal de la demandante que el artículo 12.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria no establece que la capacidad máxima de un establecimiento penitenciario sea de trescientos cincuenta internos, sino que este límite lo fija para cada unidad, de las que pueden existir varias en un mismo Centro, en los que puede haber, por disposición expresa de los artículos 7, 8.3 y 10.1 de la propia Ley, diferentes Departamentos, los que se constituirán como unidades con absoluta separación y con organización y régimen propios, y lo mismo cabe decir de la cuestionada ubicación territorial del Centro, respecto de la que el invocado artículo 12.1 de dicha Ley Orgánica establece que "en todo caso, se procurará que cada una (área territorial) cuente con el número suficiente para satisfacer las necesidades penitenciarias y evitar el desarraigo social de los penados", sin exigirse un Centro Penitenciario por cada provincia, resultando, cuando menos, difícilmente compresible a estas alturas el argumento, empleado por la representación de la recurrente, de que la creación de establecimientos penitenciarios fuera de las capitales de provincia es contraria a los fines de la pena en cuanto a los internos del tercer grado.

Otro tanto procede decir de la invocada infracción de reglas de Convenios internacionales en materia penitenciaria cuando quien las esgrime reconoce que carecen de eficacia obligatoria directa, aparte de que las mismas han servido de inspiración y base a nuestra vigente legislación penitenciaria, como admite la propia demandante, con remisión a erudita cita doctrinal, respecto de los artículos 2, 3, 54, 59, 61, y 76 de la Ley Orgánica General Penitenciaria.

En consecuencia, este segundo motivo de impugnación, al amparo de los artículos 41 y 83.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el artículo 63.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, merece, igualmente que el primero, ser rechazado.

Se aduce, también, por la representación procesal de la Asociación demandante, como motivo de impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros, que éste infringe lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa porque las razones expresadas en dicho Acuerdo no justifican la elección del procedimiento excepcional de urgencia, pues tanto del Plan de Amortización y Construcción de nuevos Centros Penitenciarios como el número de plazas en la Comunidad Autónoma de Aragón no exigen una actuación urgente en contra de lo declarado por el Consejo de Ministros en el citado Acuerdo.

Como ya anticipamos en la declaración de hechos probados, la urgencia de la ocupación se justifica en el Acuerdo combatido del Consejo de Ministros por la necesidad inmediata de penetrar en los terrenos alobjeto de elaborar el Proyecto de las obras de construcción del Centro Penitenciario de Zuera, al ser dicho Proyecto previo y preceptivo a la contratación de dichas obras, siendo imprescindible para ello realizar un estudio geotécnico del suelo.

Las citadas razones, recogidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros, llevan exclusivamente a la conclusión de que, previamente a la contratación de las obras de construcción del Centro Penitenciario, es preciso realizar un Proyecto que, a su vez, requiere un estudio geotécnico previo del suelo, lo cual requiere penetrar en los terrenos, pero estas tareas o trabajos "previos" no constituyen, por sí solos, justificación de la urgencia en la construcción del Centro Penitenciario de Zuera, pues, en definitiva, no explican los motivos por los que hayan de ocuparse inmediatamente los terrenos a expropiar sin esperar a la fijación del justiprecio, cuando, además, la Administración ostenta la facultad de ocupar temporalmente dichos terrenos con objeto de llevar a cabo estudios o practicar operaciones facultativas de corta duración a fin de recoger datos para la formación del mencionado Proyecto (artículo 108.1 de la Ley de Expropiación Forzosa).

El Abogado del Estado sostiene que la necesidad de ocupación urgente está implícita en el > que tiene cualquier medida tendente al logro de los fines del sistema penitenciario, como ha declarado esta Sala en su Sentencia de 18 de septiembre de 1990, pero la trascendencia de estos fines, por sí sola, no justifica el empleo de un procedimiento expropiatorio excepcional cuando pueda tal finalidad ser atendida sin emplear medios excepcionales, lo que, en definitiva, nos obliga a examinar las prioridades que el propio Consejo de Ministros hubiese fijado en el Plan de Amortización y Construcción de nuevos Centros Penitenciarios y la situación real de la población reclusa en el área o territorio en el que ha de construirse el nuevo Centro.

Según declaramos probado, el Centro de Huesca-Zaragoza aparece en el decimotercer puesto del catálogo de prioridades, con sólo cinco detrás de él, sin que la Administración demandada haya desmentido la afirmación contenida en la demanda de haberse anticipado el Proyecto de construcción del mismo a otros preferentes según el mencionado Plan de Amortización y Construcción de nuevos Centros Penitenciarios, mientras que, como también se ha declarado probado, la propia Administración Penitenciaria reconoce que en los Centros Penitenciarios de Argón existe un déficit de 51 plazas para hombres y 20 para mujeres.

Puede considerarse plenamente consolidada la orientación Jurisprudencial de esta Sala, tendente a constreñir el procedimiento expropiatorio de urgencia, contemplado por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 a 59 de su Reglamento, a sus justos términos de excepcionalidad, y así se dice (Sentencias de esta misma Sección de 22 y 30 de septiembre de 1992, 3 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 9 de marzo de 1993, 19 de septiembre de 1994 (recurso 815/90, fundamentos jurídicos cuarto y quinto), 23 de enero de 1996 (recurso de casación nº 1400/93, fundamentos jurídicos primero y segundo) y 16 de marzo de 1996 (recurso de casación 6197/96, fundamento jurídico primero) que >.

Se opone también el Abogado del Estado al control jurisdiccional de la declaración de necesidad de urgente ocupación, alegando que la urgencia de una actuación administrativa es por su propia naturaleza de apreciación discrecional por la Administración, pues es ésta la que, en el ejercicio legítimo y obligatorio de sus potestades, valora la conveniencia u oportunidad de llevar a cabo determinada actuación así como las razones que, en un momento dado, la pueden requerir con urgencia.

Sin entrar, ahora, a examinar las vías o modos de control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, lo cierto es que el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa requiere la concurrencia de circunstancias excepcionales, como acabamos de expresar, para que la Administración pueda hacer uso del procedimiento previsto por dicho precepto, y si bien la > es un concepto jurídico indeterminado, sin embargo es doctrina jurisprudencial (Sentencias, entre otras, de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, de fechas 24 de abril, 18 de mayo, 10 de julio y 8 de noviembre de 1993, 19 de diciembre de 1995 y 2 de enero de 1996) que >.

El interés público en la construcción del Centro Penitenciario de Zuera, dado el propio catálogo deprioridades de la Administración actuante, establecido en el Plan de Amortización y Construcción de Nuevos Centros Penitenciarios, la fecha de aprobación de éste (julio de 1991) y la del Acuerdo impugnado (diciembre de 1993), así como la ocupación de plazas en los Centros Penitenciarios (Huesca - Zaragoza) a amortizar con la construcción del nuevo Centro proyectado y el déficit apreciado por la Administración, no podemos considerar que constituyan circunstancias excepcionales que requieran llevar a cabo la ocupación de los terrenos a expropiar con urgencia ni, por lo expuesto anteriormente, las razones expresadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros que la declara urgente son justificativas de la misma, pues la Ley reconoce la posibilidad de proceder a la ocupación temporal con el fin de recoger los datos precisos para la elaboración del Proyecto, por lo que, al no concurrir los requisitos exigidos por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa ni por la Jurisprudencia interpretativa de éste, deviene nula y sin eficacia ni valor alguno la declaración de urgente ocupación de los bienes y terrenos afectados para la ejecución del Centro Penitenciario de Zuera por adolecer de un vicio insubsanable (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1991, 6 de octubre de 1993, 1 de febrero de 1994 y 16 de marzo de 1996).

Tampoco debemos abundar en argumentos para desacreditar la tesis de la recurrente, según la cual el Acuerdo impugnado del Consejo de Ministros contraviene lo dispuesto por el artículo 35.1.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, según el cual esta Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, porque la Comunidad Autónoma de Aragón carece de competencia alguna para la ejecución de la legislación penitenciaria y para la organización, régimen y funcionamiento de los establecimientos penitenciarios ( a diferencia de lo establecido por otros Estatutos de Autonomía), por lo que, si bien la Comunidad Autónoma de Aragón tiene competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, la conveniencia y oportunidad de instalar un Centro Penitenciario en su territorio corresponde al Estado, y, por consiguiente, conforme a lo declarado por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 77/84 y 149/91, el ejercicio de la competencia de aquélla no puede interferir ni perturbar la competencia de éste, y así lo reconoció la propia Administración Autonómica al resolver la petición formulada por la ahora demandante cuando se aprobó por el Consejo de Ministros con fecha 5 de agosto de 1994 el Proyecto de ejecución de las Obras del Centro Penitenciario de Zuera, declarando que no existía vulneración alguna de las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia urbanística porque la Administración del Estado ejercitaba una competencia exclusiva a él atribuida por el ordenamiento jurídico, de contenido distinto al urbanístico.

Aunque, como certeramente apunta el Abogado del Estado, el Acuerdo impugnado en este proceso no constituye ninguno de los actos relacionados en el artículo 242 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por lo que no cabe entender que se esté ante un supuesto de competencias concurrentes del Estado y de la Comunidad Autónoma, ya que, en todo caso, tal cuestión se plantearía ante la ejecución de Proyecto de Obras de Construcción del Centro Penitenciario de Zuera, aprobado por el Consejo de Ministros con fecha 5 de agosto de 1994, no obstante, planteado conflicto en el ejercicio de una y otra competencias, la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente, que en este caso sería el Estado, como se deduce de lo dispuesto por el artículo 244.2 del citado Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, lo que conllevaría, incluso, la orden de iniciar un procedimiento de modificación o revisión del planeamiento conforme a la tramitación establecida en la legislación urbanística, como así lo reconoce también en la mencionada resolución la Diputación General de Aragón.

Finalmente, se alega por la Asociación demandante la infracción por el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado de las normas urbanísticas vigentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón sobre Evaluación de Impacto Ambiental.

Con la misma concisión que al dar respuesta al anterior motivo de impugnación, cabe decir que no es objeto de este proceso el Acuerdo del Consejo de Ministros aprobatorio del Proyecto de obras de construcción del Centro Penitenciario de Zuera sino el Acuerdo de dicho Consejo que concreta la declaración legal genérica de utilidad pública y declara urgente la ocupación de los bienes y terrenos afectados por la ejecución del citado Centro Penitenciario, a pesar de lo cual, y, en contra de lo que se afirma gratuitamente por la Asociación recurrente, la Administración Penitenciaria, según hemos declarado probado, recabó un informe sobre Evaluación de Impacto Ambiental, que no viene exigido imperativamente ni por Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental, ni por el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1131/88, de 30 de septiembre (B.O.E. 155-86 y 239-88), ni tampoco por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, ni por las normas urbanísticas vigentes, aplicables en el territorio, constituidas por el Plan General de Ordenación Urbana de Zuera, aprobado definitivamente el día 13 de febrero de 1992, o por el Decreto 85/1990, de 5 de junio , de la Diputación General de Aragón sobre Areas de especial protección en Aragón, según manifestó ya la propiaDiputación General en su resolución antes mencionada, por lo que se debe rechazar también este último motivo de impugnación.

Aunque por las razones expuestas procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrataivo, accediendo a declarar que no es conforme a derecho la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la construcción del nuevo Centro Penitenciario, la que, por consiguiente, debe ser anulada, sin embargo, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas conforme establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y Jurisprudencia citados así como los artículos 92 a 102 a) de la Ley de esta Jurisdicción.