STS, 22 de Diciembre de 1997
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 1467/1990 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
En el recurso contencioso-administrativo nº 1.828/1987, se ha interpuesto apelación por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y dirigida por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia, contra la sentencia de fecha 30 de junio de 1.989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, sobre impugnación de normas para el control y justificación de las subvenciones percibidas por Centros privados de enseñanza, habiendo comparecido como parte apelada la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE LA ENSEÑANZA, representada por el procurador don Antonio Roncero Martínez, con asistencia de letrado.
El Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número 94, de 14 de octubre de 1.986 publica Orden del Consejero de Educación y Ciencia de 8 de octubre de 1.986, sobre control y justificación de las subvenciones a Centros docentes privados, recibidas en el curso escolar 1.985/1.986. Interpuesto recurso de reposición por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE LA ENSEÑANZA es desestimado el 31 de marzo de 1.987.
Contra la anterior resolución se interpuso por la indicada Federación recurso contencioso-administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, y en el que recayó sentencia de fecha 30 de junio de
1.989, cuya parte dispositiva dice:
Frente a esta sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº
1.467/1990, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 18 de diciembre de 1.997, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La sentencia, que es objeto de esta apelación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estima el recurso formulado por la FEDERACIÓN DE RELIGIOSOS DE LA ENSEÑANZA contra la Orden de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía de 8 de octubre de 1.986, en la que se establecen normas sobre control y justificación de las subvenciones percibidas por Centros privados durante el curso 1.985/1.986. La indicada sentencia anula la disposición impugnada, porque entiende que la competencia para dictarla es del Consejo de Gobierno y no de la Consejería de Educación.
Si bien el artículo 97 de la Constitución española confiere al Gobierno la potestad reglamentaria directa u originaria, ello no excluye que los Ministros, autoridades y órganos de inferiorjerarquía, la tengan también atribuida, como claramente se infiere del artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1.957. La potestad reglamentaria autónoma de éstos, sin embargo, se constriñe a aquellas materias relativas a su ámbito interno o, como dice el propio precepto, a "las materias propias de su Departamento", entre las que se suelen incluir las referentes a su organización y a las relaciones de sujeción especial. Fuera de este campo puramente doméstico, no hay en manos de tales autoridades y órganos una potestad normativa propia "ad extra", con facultad de afectar a las relaciones de sujeción general en que se encuentra el común de los ciudadanos respecto del Estado, ni a sus derechos y obligaciones.
Este esquema de competencias normativas diseñado para la Administración del Estado es aplicable a las Comunidades Autónomas. En concreto, respecto de Andalucía, cuando el Estatuto de 30 de diciembre de 1.981 indica en su artículo 32 que "Corresponde al Consejo de Gobierno de Andalucía la elaboración de reglamentos generales de las leyes de la Comunidad Autónoma", y lo reitera el 26.5 de la Ley de 21 de julio de 1.983, sobre su Gobierno y Administración, se está marcando el campo de la potestad reglamentaria directa, pero no con ello se excluye la potestad normativa de los Consejeros en lo que atañe a la organización de su Consejería, y a las relaciones de sujeción especial, como claramente se infiere del artículo 45 de esta última Ley, al señalar que "las disposiciones reglamentarias tendrán el rango del órgano que las hubiere aprobado y su orden en la jerarquía normativa se ajustará al de los órganos de que dimanen".
La Orden impugnada, al contener normas sobre control y justificación de las subvenciones percibidas por Centros privados, incide en el campo de las relaciones de sujeción especial, desde una doble vertiente:
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la subvención coloca al perceptor en una posición pasiva, sometido a la intervención de la Administración, que supervisa el empleo de las cantidades entregadas para que se destinen al fin previsto, de tal forma que no se encuentra en una posición de libertad de uso, sino en el marco restringido en el que debe desenvolverse la actividad fomentada con el beneficio concedido, y es por esto que su vínculo con aquélla excede al general que tiene cualquier ciudadano y adquiere una intensidad mayor derivada de la también mayor incidencia que sobre el interés público tiene el fin perseguido; y b) la norma impugnada se dicta en el campo de un servicio público esencial, cual es la enseñanza, que aunque puede ser ejercido por entidades privadas, ello no le priva de ese carácter, y por lo tanto los Centros que lo prestan no actúan con absoluta libertad, sino sujetos de forma especial a la normativa autonómica con la que se trata de dar un tratamiento unitario a la educación, ya se gestione en forma directa o indirecta, máxime en el campo subvencional, donde los siempre restringidos recursos han de ser repartidos de la forma más eficaz.
Esta naturaleza de la sujeción habilita al Consejero de Educación para dictar la Orden impugnada, potestad que además le venía conferida por la Ley Territorial 9/1985, de 28 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1.986, cuyo artículo 15, en materia de subvenciones, dispone que " A tales efectos (criterios en la concesión de ayudas y subvenciones) y por las Consejerías correspondientes se establecerán, caso de no existir y previamente a la disposición de los créditos, las oportunas normas reguladoras de la concesión". Si esta competencia normativa se atribuye para la concesión de la subvención, no le puede ser negada para su liquidación.
Por las anteriores razones la sentencia debe revocarse, lo que comporta que, con la plenitud jurisdiccional que a esta Sala confiere el recurso de apelación, deban resolverse los demás motivos de impugnación que contra la Orden se han esgrimido en la demanda.
Se indica en primer lugar, que la Orden se dicta una vez acabado el curso escolar en el que se recibieron y emplearon las subvenciones, cuya aplicación y justificación se venía realizando por los Centros que las recibieron conforme a la resolución de 9 de enero de 1.985. La nueva Orden, a juicio de la demandante, se autoatribuye un efecto retroactivo que es ilegal.
Este motivo debe rechazarse, pues terminado el curso escolar en septiembre de 1.986, es en octubre cuando, conforme al último párrafo del artículo 15 de la mencionada Ley 9/1985, debe procederse a la justificación de la subvención, con independencia de la fecha de su concesión o pago. Hay que distinguir, por tanto, dos momentos regidos por distinta normativa: uno el de la concesión y aplicación, que se somete a las disposiciones vigentes durante el curso escolar, y otro el de la justificación, al que será de aplicación la normativa que se dicte en ese momento. No se trata de regular situaciones anteriores a la norma, sino que ésta contempla una futura justificación; de aquí que no proceda hablar de retroactividad.
Tampoco puede hablarse de imposibilidad material de cumplir con lo dispuesto en la Orden recurrida en el tiempo que resta del mes de octubre.En relación con el contenido documental de la justificación, la disposición 7ª, referida a la cuenta justificativa, enumera una serie de elementos de acreditación que son los normales que deberían haberse instrumentalizado al operarse el gasto de que se trata. Así ocurre con las nóminas del personal docente, modelos TC1 y TC2 para los gastos de la seguridad social, carta de pago de la retención del IRPF, etc. Documentos que deben obrar en poder del Centro, por lo que no se observa imposibilidad de aportación.
No es acogible la alegación de que es imposible convocar al Consejo Escolar en tan breve espacio de tiempo, pues publicada la Orden el 14 de octubre de 1.986, los días que restan hasta la finalización del mes son suficientes para cumplir con este requisito y examinar y aprobar, en su caso, las cuentas. Entre las funciones del Consejo Escolar se encuentra, según el artículo 57 e) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, del Derecho a la Educación, la de la aprobación de la rendición anual de las cuentas, función que con carácter imperativo, no voluntario, le corresponde desde el momento de su constitución, que ya habrá tenido lugar durante el último trimestre del curso académico y dentro del período lectivo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 30 del Real Decreto 2.376/1985, de 18 de diciembre, que lo regula, siendo preceptiva su reunión a principio de curso (art. 65).
Por otra parte, constituido el Consejo Escolar y encontrándose dentro de sus competencias la aprobación de la rendición de cuentas anuales, es lógico que le corresponda esa misión respecto de las subvenciones concedidas para el curso 1.985/1.986, ya que en los Centros concertados, el Consejo Escolar ocupa el lugar de las Comisiones de Centro establecidas en la correspondiente Orden de subvención, evitando la dualidad de órganos.
No se observan las infracciones que se denuncian con referencia al personal docente no laboral, en relación con las retenciones del IRPF y justificación de gastos de cotización de la seguridad social, ya que nada impide que se regulen por su propia normativa (disposición 7 c, párrafo tercero de la Orden impugnada), sin perjuicio, de que potestativamente se aporten otros justificantes.
El límite de que las cuotas voluntarias no puedan exceder del equivalente al de la cuota patronal en el Régimen General (disposición 8.2) es una restricción lógica dentro del régimen de subvenciones, que no implica trato discriminatorio del personal no laboral para con el laboral.
Por último, la entrega de facturas originales, prevista en el punto 7 c) de la Orden impugnada, no contraría las disposiciones mercantiles y tributarias sobre obligación de conservar documentos de sus operaciones, pues la obligación desaparece desde el momento en que haya una norma que impida su cumplimiento, como es el caso. Tales elementos documentales, en cualquier caso, desplegarán su eficacia probatoria desde los expediente administrativos a los que se hayan incorporado, y la Administración en cuyo poder obren tienen el deber de exhibirlos, cuando fueren requerido para ello por los Tribunales -art. 504 de la LEC-, autoridades e inspecciones competentes - artículo 112 de la Ley General Tributaria-, o bien devolverlos en la forma que determina el artículo 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
No concurren ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 30 de junio de 1.989, recaída en el recurso nº 1.828/1987; debemos revocar dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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