STS, 25 de Julio de 2014

El requerimiento interpuesto por la Diputación Provincial de Cuenca de fecha 16 de abril de 2013, en el que se solicitaba al Sr. Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas dicte resolución que anule "el Acuerdo de 7 de marzo de 2013 y deje sin efecto la interpretación dada por dicha Dirección General en cuanto supone la imposibilidad de actuación en el ámbito del proyecto PLAMIT-CUENCA, sobre bienes que no sean titularidad de esa Diputación Provincial, en concreto con bienes titularidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, emitiéndose en sustitución de la resolución cuestionada, y por el Órgano competente, valoración positiva sobre la elegibilidad de las actuaciones indicadas".

Mediante providencia de fecha 30 de julio de 2013 se acordó oír a las partes acerca de la posible inadmisibilidad del recurso por inexistencia de acto impugnable ( art. 51.c, en relación con los arts. 25 y 28 LJCA ).

El Abogado del Estado, manifiesta la inexistencia de acto al amparo del artículo 51.1.c) de la LJCA , en tanto que el recurso se ha interpuesto contra actividad no susceptible de impugnación, ya que el recurso se formula frente a un escrito de 7 de marzo de 2013, emitido por el Ministerio de Hacienda, Diputación General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en respuesta a una consulta de 14 de enero de 2013 planteada por la Diputación de Cuenca sobre valoración de la elegibilidad del gasto de actuaciones en bienes que no son titularidad de la Diputación, actuación no recurrible al no encuadrarse en el concepto de actividad administrativa impugnable, sino que es contestación a una consulta.

Por Auto de 1 de octubre de 2013, la Sala acordó la inadmisibilidad del recurso, de conformidad con lo establecido el artículo 51.1.c) de la LJCA , al haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.

Interpuesto recurso de reposición, mediante Auto de 30 de octubre de 2013, la Sala lo desestima, confirmando el Auto anterior.

La recurrente, preparó recurso de casación que fue admitido por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, emplazando a las partes ante el Tribunal Supremo. La Diputación Provincial de Cuenca compareció en tiempo y forma ante este Tribunal interponiendo recurso de casación mediante escrito de 27 de enero de 2014, que fundamentó en un solo motivo:

Único.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando infringido lo dispuesto por el artículo 51.1.c de la Ley en relación con el artículo 28 de la misma Ley 29/1998, de 13 de junio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo.

Terminando por suplicar al Tribunal, dicte resolución casando los Autos recurridos y se dicte resolución de admisión del procedimiento ordinario planteado ordenando seguir la tramitación del mismo según las normas establecidas en la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por parte de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, el Abogado del Estado presentó escrito de oposición en fecha 8 de mayo de 2014, en el que suplica dicte sentencia por la que desestime el recurso y confirme la sentencia recurrida.

Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento, se señalo para votación y fallo el día 22 de julio de 2014 en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

Se impugna en este recurso de casación el Auto dictado por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 30 de octubre de 2013 que confirma el precedente Auto de 1 de octubre de 2013 que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo deducido por la Diputación Provincial de Cuenca contra el acuerdo de la Dirección General de Coordinación y de Competencias de las Comunidades Autónomas y las entidades locales de 7 de marzo de 2013, que versaba sobre valoración de la elegibilidad del gasto de actuaciones en bienes que no son titularidad de la Diputación.

Los Autos que se impugnan se dictan en la fase inicial del recurso, antes de la formalización de la demanda y declaran la inadmisibilidad el recurso contencioso formulado por la Diputación de Cuenca tras haber concedido la Sala de instancia a las partes procesales el plazo de diez días para formular alegaciones sobre "la posible inadmisibilidad del recurso por inexistencia de acto impugnable ( artículo 51.c) en relación con los artículos 25 y 28 LJCA ".

El Abogado del Estado alegó que procedía la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por inexistencia de acto recurrible, conforme a lo establecido en el art.51.1.c) de la LJCA en cuanto dispone que el Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto" .... c) Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación". Y en su alegato sostiene que efectivamente en el caso de autos en cuanto se interpone el recurso contra un escrito emitido por el Ministerio de Hacienda (Dirección General de Coordinación de Competencias con las CCAA y las Entidades Locales) en respuesta a una consulta planteada por la Diputación de Cuenca sobre valoración de la elegibilidad del gasto de actuaciones en bienes que no son titularidad de la Diputación, actuación no recurrible al no encuadrarse en el concepto de actividad administrativa impugnable.

El primero de los Autos dictados, de 1 de octubre de 2013 , la Sala de instancia declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo deducido con arreglo a la siguiente fundamentación jurídica:

[...] Se alega por la parte recurrente en las alegaciones efectuadas en fecha 13/9/2013, que se hace referencia a una consulta realizada a la Subdirección, General de Cooperación Local por el presidente de la Diputación Provincial de Cuenca de fecha 16/4/2013, en cuanto a la «‹elegibilidad de las actuaciones del programa de intervención territorial sobre las infraestructuras turísticas incluido en el proyecto PLAMIT-Cuenca»›.

Que en realidad lo que se impugna es la resolución del D.G. Coordinación de competencias de las CCAA y Entidades Locales de 7/3/2013, frente al que se ha interpuesto requerimiento previo de nulidad entre Administraciones públicas y del que no se ha recibido respuesta, por lo que debe entenderse desestimado. Que los escritos de referencia son de fecha 14/1/2013 al que se contesta con resolución de 7/3/2013. Entiende que debe admitirse por no concurrir la causa de inadmisibilidad por no ser idénticos los actos que se recurren. El Abogado del Estado en la representación que ostenta, sostiene por el contrario la inexistencia de acto al amparo del artículo 51.1.c) de la LJCA , en tanto que el recurso se ha interpuesto contra actividad no susceptible de impugnación. Expresa en las alegaciones que el recurso se formula frente a un escrito emitido por el Ministerio de Hacienda, DGCC con las CCAA y las Entidades Locales, en respuesta a una consulta planteada por la Diputación de Cuenca sobre valoración de la elegibilidad del gasto de actuaciones en bienes que no son titularidad de la Diputación, actuación no recurrible al no encuadrarse en el concepto de actividad administrativa impugnable, sino que es contestación a una consulta.

[...] La causa de inadmisibilidad contemplada en el artículo 51.1.c) de la LJCA , trae causa en el presente supuesto de los artículos 25 en relación con el 28 del ya citado cuerpo legal . Debemos analizar por tanto si en el presente caso concurren los supuestos de hecho que en dichos artículos se contemplan. Como ya hemos indicado se formula recurso frente al requerimiento de fecha 16/4/2013 que trae causa de consulta anterior de fecha 14/1/2013, que ha sido contestada por la Administración Central en comunicación de fecha 7/3/2013. Consta dicha comunicación unida a las actuaciones. En la misma se da respuesta a la consulta efectuada por la Diputación recurrente a consulta sobre «‹elegibilidad del gasto de actuaciones en bienes que no son de titularidad de dicha Diputación, concretamente, los edificios que en dicho escrito se mencionan. Se hace referencia a escritos anteriores de 31/10/2012 relativo a la elegibilidad de actuaciones y otro escrito de fecha 15/11/2012.

Establece el artículo 25 de la LJCA los supuestos en los que puede formularse Recurso Contencioso Administrativo que en lo que interesa, que debemos poner en relación y concordancia con lo que dispone el artículo 28 del ya citado cuerpo legal . La doctrina jurisprudencial se viene pronunciando en el sentido de que el Recurso Contencioso solamente puede dirigirse contra actos de la administración que tengan carácter decisorio y respecto de los que se pueda emitir un juicio con fuerza jurídica acerca de su adecuación o no a derecho (TS 26/182); que el recurso contencioso administrativo no puede formularse contra un acto de mero trámite consistente en un informe que, aunque pueda ser decisivo en el expediente, no pone fin a la vía administrativa (TS 19/11/85).

Es doctrina del Tribunal Supremo que concurre causa de inadmisibilidad de acto confirmatorio de otro consentido y firme y que requiere para su apreciación los siguientes requisitos: a) que el acto consentido sea firme, definitivo y válido. b).- que haya sido notificado; c) que haya sido consentido y d) que el acto confirmatorio haya sido dictado en presencia de los mismos fundamentos de hecho y de derecho, así como se den las identidades en los sujetos, en la pretensión y el fundamento (TS 24/2/84). Procede igualmente declarar la inadmisibilidad de un recurso cuando el acto contra el que se dirige es reproducción de otro anterior, firme y consentido, entendiendo por tal, el que, aunque con distinto planteamiento, se pronuncia de forma expresa y clara sobre la petición que sirve de base al segundo (TS 2/2/82; TS 18/6/82, TS 14/11/84; TS 3 /4/85; TS 16/6/85; TS 26/5/87; TS 8/7/88 y STC 48/4998).

[...] En el supuesto enjuiciado, una vez que se ha realizado la revisión y análisis de los documentos aportados, se llega a la convicción de que concurren los requisitos configuradores del artículo 28 de la LJCA , en los términos que se viene configurando por la doctrina jurisprudencial, tal y como hemos expuesto. En efecto, concurren las identidades de las partes en los escritos presentados, concurre la identidad del objeto en cada uno de los escritos presentados, a modo de consulta a la Administración Central y concurre el requisito que el requerimiento de fecha 16/4/2013, es reiteración de los anteriores escritos (consultas) formulados por la Diputación de Cuenca. De ello deducimos que a tenor de lo que dispone el artículo 51-1.c) de la LJCA debemos declarar la inadmisibilidad del presente recurso por los motivos expuestos.

[...] Por todo ello procede la declaración de inadmisibilidad a tenor de lo que dispone el artículo 51.1.c) de la LJCA . No ha lugar a imposición de costas.

El Auto de 30 de octubre de 2013 confirma y ratifica los razonamientos antes expuestos, sin añadir nuevas consideraciones jurídicas.

La Diputación Provincial de Cuenca interpone recurso de casación contra los reseñados Autos que se sustenta en un único motivo que se articula al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA . Sostiene la representación de la Diputación recurrente, la infracción de los artículos 51.c ) y 28 de la LJCA señalando que para apreciar la causa de inadmisibilidad relativa a los actos de reproducción o confirmación de otros anteriores es necesario que se de la triple identidad de hechos, sujetos y fundamentos que la jurisprudencia exige la jurisprudencia, identidad que no concurre en el presente supuesto, razón por la que -en su opinión- debió tramitarse el recurso y dictarse un pronunciamiento de fondo.

Sobre el derecho de acceso a la jurisdicción existe una consolidada doctrina constitucional que se inicia en la temprana STC 19/1981, de 8 de junio ; y que se sintetiza, entre otras muchas, en las SSTC 148/2007, de 18 de junio ; 75/2008, de 23 de junio ; 123/2009 de 1 de junio ; 23/2011, de 14 de marzo ; 1412011, de 26 de septiembre, y 220/2012, de 26 de noviembre .

Conforme a esta doctrina, la decisión judicial limitativa de ese derecho no puede estar fundada, en primer lugar, en una interpretación de la causa legal aplicada que resulte arbitraria o manifiestamente irrazonable, o en cuya aplicación se aprecie que el órgano judicial ha incurrido en error patente sobre los hechos concurrentes. En segundo lugar, ha de comprobarse si la causa esgrimida por el órgano judicial resulta, además, ajustada al principio pro actione , que es de obligada observancia por los Jueces y Tribunales y que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión formulada. Y por último, el Tribunal Constitucional ha indicado que el control constitucional de las decisiones judiciales de inadmisión ha de verificarse en consecuencia de forma especialmente intensa.

Como se ha expuesto, en los Autos recurridos se aprecia y declara la causa de inadmisibilidad contemplada en al artículo 51.1 c) LJCA en relación con los artículos 25 y 28 LJCA , relativos a los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

El objeto del recurso contencioso administrativo formulado por la Diputación de Cuenca era la desestimación presunta del requerimiento de anulación del acuerdo dictado por la Dirección General de Coordinación y de Competencias de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de 7 de marzo de 2013, que versaba sobre elegibilidad de inversiones de bienes que no son titularidad de la Diputación. En concreto, lo que la Diputación de Cuenca pretendía someter a la consideración judicial era el criterio mantenido por dicho órgano de la Administración que negaba a la Diputación la posibilidad de elegir como objeto de inversión en bienes que no son de titularidad de dicha entidad, en el caso de autos, por tratarse de inmuebles que pertenecían al Obispado de Cuenca.

La Sala declara que el recurso contencioso administrativo así deducido carecería de viabilidad por cuanto dicho acuerdo dictado por la Dirección General de Coordinación y de Competencias de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de 7 de marzo de 2013 era reproducción de otros anteriores, citando los precedentes de 31 de octubre y 15 de noviembre de 2012, referidos a la inelegibilidad de las actuaciones interesadas. Y señala la Sala, a los efectos debatidos, que concurre la identidad de objeto con los reseñados precedentes, a lo que añadía que el requerimiento de fecha 16 de abril de 2013 es reiteración de los anteriores escritos de consulta formulados por la Diputación de Cuenca.

Pues bien, consideramos que la interpretación realizada por la Sala infringe los artículos 28 y 51.c) de la Ley Jurisdiccional , al apreciar de forma restrictiva e indebida la causa de inadmisión indicada.

El acuerdo mencionado de 7 de marzo de 2013, que se pretendía recurrir ante el Tribunal Superior de Justicia establece como criterio jurídico que la Diputación no puede realizar obras de inversión programadas en bienes de los que no es titular, en cuanto no supone ninguna creación de capital para dicha entidad, citando, al efecto lo dispuesto en la Orden EHA/3565/2008, por la que se establece la estructura de los presupuestos de las entidades locales.

Aun cuando es cierto que este escrito se remite a los anteriores de 31 de octubre y 15 de noviembre de 2012 -por los que no se autorizaba la firma de los Convenios con el Obispado de la Diócesis de Cuenca y con la Junta de Castilla-La Mancha para actuar en bienes de su titularidad- es en este nuevo acto de 7 de marzo en el que se define y expone el criterio jurídico determinante de la imposibilidad de elección de los bienes para la inversión y en él se interpreta la normativa aplicable en atención a la titularidad de los concretos inmuebles a los que se refería la actuación. No se resuelve, pues, una mera consulta ni se reitera lo anteriormente dicho, sino que va más allá y se indican por vez primera las razones jurídicas de la decisión de la Administración.

Pero es que, además, el ulterior requerimiento de anulación de fecha 10 de abril de 2013 que la Diputación de Cuenca remite al Ministerio de Administraciones Públicas no puede considerarse, como parece entender de forma confusa la Sala, un nuevo acto que reproduce una anterior consulta, dado que en dicho escrito se indica que se trata propiamente de un requerimiento que se articula al amparo de lo previsto en el artículo 44 LJCA en el que se interesa la anulación del acuerdo de 7 de marzo de 2013. En su fundamentación jurídica se citan las normas implicadas que se interpretan en un sentido mas conforme con los intereses de la Diputación, incluyendo un apartado dedicado a razonar y a rebatir la afirmación de "la imposibilidad de realizar actuaciones sobre bienes cuya titularidad es de un tercero".

Los antecedentes de los que parten los Autos recurridos para considerar que el acuerdo de 7 de marzo de 2013 se limitaba a reproducir otros anteriores carece pues, de sustento válido y suficiente pues los precedentes escritos de 23 de octubre y de 13 de noviembre de 2012 considerados se refieren estrictamente a las consultas previas formuladas por la Diputación pero no desarrollan la ratio de la decisión que se expone ya de forma clara en la ulterior resolución de 7 de marzo, que permite conocer las razones del rechazo de la inversión en inmuebles pertenecientes a la Diócesis de Cuenca y cuya interpretación y aplicación al caso concreto se pretende someter al control judicial.

El acuerdo que se trata de someter a enjuiciamiento presenta sustantividad propia, tiene un distinto contenido y alcance como se desprende de la mera en contraposición con lo inicialmente resuelto, limitado a una consulta sobre la viabilidad de un convenio. Y esta diferencia material esencial impide que pueda considerarse como una mera reproducción de un acto anterior, en cuanto excede de la simple copia o transcripción de lo anteriormente indicado.

Por otra parte cabe recordar que la causa de inadmisibilidad se aprecia de oficio por la Sala , en una fase previa del proceso en la que tan siquiera la parte recurrente ha formalizado la demanda, acto procesal en el que se delimitan los antecedentes, fundamentación jurídica y las pretensiones ejercitadas, elementos que hubieran permitido conocer con mayor precisión y exactitud el contenido de la pretensión que se ejercitaba y haber permitido examinar con más datos la viabilidad del recurso.

En conclusión, la forma de razonar de la sala de instancia implica una interpretación de la causa de inadmisibilidad del recurso que no atiende a a los términos de la previsión normativa y que conculca el derecho de acceso a la jurisdicción incluido en el artículo 24.1 de la CE . La impugnación de la Diputación recurrente se refirió a una actuación administrativa diferente que no era mera reproducción de otra anterior consentida y firme, y en la que no cabe apreciar causa legal determinante de la inadmisión del recurso ex artículos 51 en relación con el 28 LJCA .

Con arreglo a lo anteriormente razonado, resulta claro que la admisión del recurso contencioso-administrativo resultaba procedente, y por ello procede la estimación del motivo de casación formulado por la Diputación de Cuenca y en consecuencia, retrotraer las actuaciones al momento de la declaración de inadmisibilidad y ordenar que continúe la tramitación del recurso por su cauce ordinario.

En lo que se refiere a las costas, estimado el recurso de casación, de conformidad con el artículo 139.1 de la ley Jurisdiccional , no procede hacer pronunciamiento expreso de las costas causadas en el proceso de instancia ni en casación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Cuenca contra los Autos de fecha 1 de octubre de 2013 y 30 de octubre de 2013, dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo nº 1066/13 , que se casa y deja sin efecto.

Segundo .- Se ordena reponer las actuaciones procesales al momento anterior al que se declara la inadmisibilidad del recurso y se continúe la tramitación del recurso contencioso-administrativo.

Tercero .- No procede hacer pronunciamiento expreso de las costas causadas en el proceso de instancia ni en casación

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.