STS, 12 de Noviembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 12 Noviembre 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 517/04 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de Dña. Carolina contra sentencia de fecha 8 de Noviembre de
2.003 dictada en el recurso 1322/02 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que ostenta.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-Desestimar el presente recurso nº 1322/02 interpuesto por la Procuradora Sra.Beteta Martínez, en nombre y representación de Carolina, contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 5 de Julio de 2.002, descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se confirma por ser conforme a derecho.".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Dña. Carolina, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:
Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico por entender infringido el art. 9.3 CE
Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Evacuado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 30 de Noviembre de 2.007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de la Sala
Por la representación de Dª Carolina, se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 18 de Noviembre de 2.003 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma contra Resolución del Ministerio de Justicia de 5 de Julio de 2.002 denegándole la concesión de la nacionalidad española.
La Sala de instancia desestima el recurso con la siguiente argumentación: "Como resulta del expediente, y se admite por la interesada, ésta fue detenida por presunto delito de falsificación de documentos, incoándose las diligencias previas nº 4340/98 por el Juzgado de Instrucción nº 16 de Madrid, por supuesto delito de falsificación, terminando por Auto de 28 de Septiembre de 1998, por el que se sobreseyeron provisionalmente dichas diligencias.
Se desprende de ello, que en el momento de dictarse la resolución impugnada existía un reciente procedimiento penal por delito incoado contra la demandante, aunque provisionalmente archivado por lo que, al margen de la valoración penal de los hechos que se refleje en la ulterior resolución penal, la Administración no puede dejar de considerar a efectos de valoración de la conducta cívica la existencia de tales actuaciones judiciales, que son un hecho real y existente con independencia del resultado penal que no se prejuzga, ni se incide en el principio de presunción de inocencia.
A ello ha de añadirse que la recurrente plantea su posición desde el punto de vista negativo de ausencia de conducta reprochable, pero no aporta elementos, distintos de su situación personal y laboral, que pongan de manifiesto desde el punto de vista positivo una conducta cívica conforme con los criterios de convivencia social y participación en los principios constitucionales que informan dicha convivencia y cuya valoración acredite el cumplimiento de dicho requisito.
Por ello, ha de concluirse que la valoración efectuada por la Administración, al apreciar la falta del requisito de buena conducta cívica, resulta justificada y proporcionada atendiendo a los elementos a ponderar en el momento en que se dictó la resolución, lo que supone la denegación de la pretensión ejercitada de reconocimiento de la nacionalidad española, al resultar exigible tal requisito por el art. 22 del Código Civil, sin que el cumplimiento de los demás exonere de aquella exigencia cuya carencia determina la denegación de la nacionalidad."
Por la representación de la actora se formula un único motivo de recurso al amparo del art.
88.1.d) de la Ley Jurisdiccional considerando vulnerado el art. 9.3 de la Constitución y el principio de seguridad jurídica en él consagrado, alegando que se le ha denegado injustamente la nacionalidad española, pese a haber acreditado que carecía de antecedentes penales y que tenía cancelados los antecedentes policiales, lo que es una manifestación de su buena conducta cívica.
A continuación y sin precisar qué preceptos estima vulnerados, alega que la sentencia infringe su derecho a la presunción de inocencia, al obligarle a acreditar la buena conducta y también alega - igualmente sin cita de preceptos- que se vulneró su derecho de defensa, ya que pese a haber solicitado el recibimiento del pleito a prueba, la Sala se lo denegó por Auto de 4 de Julio de 2.003, lo que le impidó probar su buena conducta.
Planteado en estos términos el motivo de recurso al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional, se impone en primer lugar la desestimación del tercero de los submotivos, en el que se alega una vulneración del derecho de defensa, por no haberse recibido el pleito a prueba, y ello no tan solo porque no se haya especificado cuál es el precepto que se estima vulnerado, lo cual hubiera debido hacerse atendido el carácter extraodinario del recurso de casación y la necesaria especialidad de los motivos, sino porque tal vulneración por denegación del recibimiento del pleito a prueba hubiera debido alegarse al amparo del apartado c) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional y además en ningún momento la actora en la instancia alegó una posible indefensión sin pedir la subsanación de la falta, recurriendo como hubiera sido imprescindible a los fines de que ahora pudiese prosperar el motivo de recurso, el Auto de 4 de Julio de 2.003 en que el Tribunal "a quo" deniega el recibimiento del pleito a prueba. Debe por tanto rechazarse que, como pretende la recurrente, se haya vulnerado su derecho de defensa.
En los apartados primero y segundo del motivo de recurso, alegando vulneración del art.
9.3 de la Constitución, viene la actora en esencia a alegar que su carencia de antecedentes penales y que la cancelación de antecedentes policiales son evidenciadores del requisito de buena conducta, que no cabe olvidar es exigido expresamente por el art. 22.4 del C.Civil para la concesión de la nacionalidad española, circunstancia que parece obviar la actora, quien se limita a alegar el principio de presunción de inocencia, principio que opera en el ámbito de la jurisdicción penal. Resulta pues necesario recordar lo que es una reiteradísima jurisprudencia de esta Sala, por todas citaremos sentencia de 21 de Mayo de 2.007 (Rec.4074/2003 ) donde se dice:
"La concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [párrafo quinto]. Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 . [párrafo sexto]. El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.
Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales. De otra parte, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de Febrero de
1.999 ) es exigible al solicitante de aquélla, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera poner en cuestión el concepto de buena conducta que el precepto salvaguarda como exigencia determinante de la concesión de la nacionalidad española, pues el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser denegado por razones de orden público o interés nacional."
Tambien decimos en la primera de las sentencias que hemos citado, que constando en el expediente informe del Juez encargado del Registro Civil, apreciando buena conducta cívica, se impone a la Administración la carga de probar la no concurrencia de esa buena conducta, para con base en ello poder denegar la concesión de la nacionalidad española."
La actora fue detenida el 25 de Julio de 1.998 por un delito de falsificación de documento. El 28 de Septiembre de 1.998 el Juzgado de Instrucción nº 16 de Madrid dicta Auto de sobreseimiento provisional al entender que no aparece acreditada la comisión de los hechos que dieron lugar a la incoación de las diligencias previas. Consta que la actora reside legalmente en España desde el 16 de Septiembre de 1.994, teniendo trabajo fijo como empleada de hogar interna, estando afiliada a la Seguridad Social, aportándose también certificación del Consulado General de Ecuador en Madrid en que se pone de relieve una buena conducta.
La actora solicita la nacionalidad española el 7 de febrero de 2.000 una vez que se ha dictado ya el Auto de sobreseimiento provisional por el Juzgado de Instrucción, y el 30 de Septiembre de 2.002 la Dirección General de la Policía acuerda la cancelación total de sus antecedentes policiales. Igualmente consta en el expediente el informe del Juez del Registro Civil apreciando buena conducta cívica, lo que como hemos dicho según la jurisprudencia de esta Sala impone a la Administración la carga de probar la no concurrencia de buena conducta, basándose la Administración para no apreciar esta, en la citada detención policial que tuvo lugar el 25 de Julio de 1.998, y ello pese a que fueron sobreseidas las actuaciones por el juzgado correspondiente y cancelados los antecedentes policiales, continuando la actora en situación de residencia legal con trabajo fijo en nuestro país. Sin embargo no cabe olvidar que el recurso de casación es un recurso de carácter extraordinario, que exige la necesaria especialidad de los motivos que se formulan, por lo que esta Sala debe limitarse estrictamente a examinar si se ha producido la infracción de los concretos preceptos que se señalan como vulnerados y no de otros diferentes, y es lo cierto que la actora en su motivo de recurso no alega como hubiera debido hacer, una vulneración por parte de la Sala de instancia del art. 22 del C.Civil en relación a la interpretación del concepto de buena conducta cívica exigible para el otorgamiento de la nacionalidad española, sino que aduce una vulneración del principio de seguridad jurídica recogido en el art. 9.3 de la Constitución, al estimar que no le hubiese sido impuesta la carga de probar la buena conducta cívica si no hubiese sido objeto en su día de una detención, carga de la prueba que califica de agravio comparativo en relación a otros extranjeros a quienes se les concede la nacionalidad española.
La necesaria especialidad de los motivos de recurso determina que el motivo haya de ser desestimado pues no cabe apreciar la vulneración que se pretende del art. 9.3 de la Constitución, refiriéndolo a las exigencias que se solicitan a otros extranjeros solicitantes de la nacionalidad española. El requisito de la buena conducta cívica es exigible según el art. 22 del Código Civil a cualquier solicitante de aquella, y obliga a valorar las circunstancias propias y específicas concurrentes en cada uno de ellos.
A la actora no se le ha impuesto ninguna obligación distinta a la que se impone a otros extranjeros, sino que se ha procedido, en aplicación del art. 22 del Código Civil, y siendo ello así no cabe apreciar una vulneración del art. 9.3 de la Constitución por las concretas razones que se alegan por la recurrente, y no argumentada la vulneración de precepto o jurisprudencia que permitiese en su caso la apreciación por esta Sala de una infracción, de una norma o de doctrina jurisprudencial relativa al requisito de la buena conducta cívica, el motivo de recurso debe ser desestimado.
La desestimación del recurso de casación interpuesto determina, en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de una condena en costas a la recurrente, fijándose en trescientos euros (300 #) la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto por lo que a honorarios de letrado de la contraparte se refiere.
No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Dña. Carolina contra Sentencia dictada el 18 de Noviembre de 2.003 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con condena en costas a la recurrente con la limitación establecida en el fundamento jurídico sexto.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo ________________________________________________
Voto Particular
VOTO PARTICULAR
FECHA:12/11/2007
Que formula el Magistrado de esta Sala Tercera, Excmo.Sr.D.José Manuel Sieira Míguez, en el Recurso de Casación núm. 517/04, interpuesto por la representación procesal de Dña. Carolina contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, al discrepar del parecer de la mayoría de la Sala
Con el debido respeto a la sentencia mayoritaria, con cuya parte dispositiva manifiesto expresamente mi conformidad por cuanto entiendo que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Dña. Carolina contra resolución del Ministerio de Justicia de fecha 3 de julio de 2002, por la que se le deniega la nacionalidad española, emito el presente voto particular concurrente para marizar algunos puntos de la sentencia mayoritaria que en mi opinión pueden inducir a interpretaciones equivocas.
En primer lugar quiero poner de manifiesto que el recurso se fundamenta exclusivamente en la infracción que se invoca del articulo 9.3 de la Constitución por cuanto, entiende la recurrente, la sentencia de instancia le impone una carga que, afirma, "no le hubiera sido impuesta caso de no haber sido objeto de la detención que se hace referencia más arriba", se refiere a las diligencias previas que se siguieron bajo el núm. 430/98.B del Juzgado de Instrucción num. 16 de Madrid, y que fueron sobreseidas provisionalmente por no aparecer acreditados los hechos que las originaran, es decir, al amparo del articulo 641.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aún cuando es cierto que en el auto no se cita el ordinal 1 del precepto sino que se hace cita genérica del articulo 641 . Esta "carga", que afirma la recurrente le ha sido impuesta en la sentencia recurrida, y a la que no se hacia mención en la resolución administrativa, entiende aquella que lo ha sido indebidamente al serlo por las razones antes dichas y que, dice, "suponen un desagravio" (sic) (entendemos que quien quiere decir agravio) comparativo respecto a otros extranjeros a quienes se les concede la nacionalidad y que no se les exige demostrar conducta cívica siendo suficiente para presumirla el certificado negativo de antecedentes policiales y judiciales", por lo que, continua afirmando la recurrente, "vulnera también la resolución impugnada el derecho a la presunción de inocencia, al considerar necesario acreditar la buena conducta, cuando esta siempre se debe presumir, siendo carga de la Administración, y en este caso del Abogado del Estado, acreditar la mala conducta cívica para denegarle la nacionalidad solicitada."
Ante este planteamiento la sentencia mayoritaria hace cita parcial de la sentencia de esta Sala de fecha 21 de mayo de 2007, cita que al ser parcial puede inducir a error la interpretación en la que al último inciso transcrito de la misma se refiere .
En efecto se dice en la citada sentencia y así se transcriben en la que es objeto de este voto particular, que : " También decimos en la primera de las sentencias a que hemos citado, que constando en el expediente informe del Juez encargado del Registro Civil, apreciando buena conducta cívica, se impone a la Administración la carga de probar la no concurrencia de esa buena conducta, para con base a ello poder denegar la concesión de la nacionalidad".
Así las cosas, la lectura aislada del párrafo transcrito de nuestra sentencia de 21 de mayo de 2007 podría llevarnos a la conclusión de que la recurrente en efecto acierta cuando afirma que la sala aquo le impone una carga indebida ya que, de constar como dice la sentencia mayoritaria informe favorable del juez encargado del Registro Civil, la carga de la prueba de la no buena conducta recaía sobre la Administración.
Llegado a este punto es necesario poner de relieve las diferencias entre el caso que nos ocupa y el que fue objeto de resolución por la sentencia de 21 de mayo de 2007 .
En primer lugar hemos de destacar que en el caso de autos el informe del Juez Encargado del Registro Civil, además de responder a un modelo generico impreso, sin referencia alguna especifica al caso concreto, contiene una precisión, en mi apreciación transcendental, ya que dice "... al concurrir los requisitos previstos en el articulo 22 del Código Civil, sin perjuicio de la concurrencia de circunstancias de orden público a cualquier otra que puedan ser apreciadas en los tramites a realizar por la Dirección General de los Registros y que pudieran imponer la denegación de la solicitud" siendo precisamente en esa tramitación posterior en vía administrativa cuando se tiene conocimiento de un dato del que no había constancia previa a la resolución del titular del Registro Civil y al informe del Ministerio Fiscal, y ese dato es precisamente las diligencias previas por falsedad en que se vió inmersa la recurrente ante en el Juzgado de Instrucción num. 14 de Madrid a que nos hemos referido con anterioridad, diligencias previas que si bien fueron sobreseidas lo fueron provisionalmente por la causa prevista en el número 1 del articulo 641 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, sin que en el caso de autos, al contrario de lo que ha ocurrido en otras ocasiones, estemos en realidad ante un supuesto en el que lo que procedía era el sobreseimiento libre, ya que no se afirma en el auto de 28 de septiembre de 1998 que no existian indicios racionales de haberse perpetrado el hecho, o que este no fuera constitutivo de delito, ni que aparezca exenta de responsabilidad criminal la hoy recurrente, sino que simplemente se dice que "no parecen acreditadas" los hechos es decir, que no esta debidamente justificada la perpetración del delito, supuesto éste del núm. 1 del artículo 641 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que se invoca en el auto, aunque, como decimos, sin cita del correspondiente ordinal.
En segundo lugar hemos de señalar que en el caso de la sentencia de 21 de mayo de 2007, que se transcribe parcialmente en la mayoritaria que es objeto de este voto particular, también se deniega la nacionalidad al recurrente por existir informe favorable del Juez Encargado del Registro Civil y ello porque a pesa de dicho informe se estima, como ahora acontece, que existían razones para no entender acreditada la buena conducta cívica pese a que en aquel caso había recaído una sentencia absolutoria y dos sobreseimientos libres en otras tantas causas por delito contra la salud pública, y ello por entender entonces la Sala que "la tenencia por parte del actor de sustancias estupefacciones, de forma reiterada en el tiempo, aun cuando no haya terminado con pronunciamiento condenatorio, es claramente expresiva de una ausencia de buena conducta cívica y de una falta de adaptación a las reglas sociales y de normal convivencia, carencia de adaptación que no puede considerarse subsanada por el hecho, en el que básicamente se funda la sentencia de instancia, de que le actor tenga un trabajo estable. Quien tiene en su poder sustancias estupefacientes de manera reiterada, aun cuando no se prueba que las destinaba al tráfico a terceros, no evidencia una conducta en la que puedan apreciarse aquellas circunstancias antes expuestas a que la jurisprudencia de esta Sala se ha referido en múltiples ocasiones para apreciar el presupuesto de buena conducta cívica exigida pro el artículo 22.4 del CC ."
Por último hemos de señalar que en el caso que nos ocupa la apertura de diligencias penales está proxima en el tiempo, menos de dos años, a la solicitud de nacionalidad; no consta ni tan siquiera que se haya solicitado al sobreseimiento libre de la causa y la relación laboral de la recurrente sólo esta acreditado desde octubre de 1999, a este fecha se refiere el más antiguo de los justificantes de cotización a la seguridad social. Ya hemos dicho y recordamos que la solicitud de nacionalidad tiene lugar el 7 de febrero de 2000.
Asi las cosas si bien es cierto que los antecedentes judiciales no son bastante para estimar la no concurrencia de buena conducta, tampoco cabe la interpretación contraria que pretende la recurrente, a la que ninguna carga discriminatoria en relacion con otros se le impone, pues es reiterada la jurisprudencia sobre necesidad de acreditar activamente la buena conducta cívica sin que en el caso de autos sea aplicable la doctrina sobre inversión de la carga de la prueba que efectivamente se cita en nuestra sentencia de 11 de mayo de 2007 que invoca la sentencia mayoritaria, siendo fundamental en este punto resaltar que la ratio decidendi de la sentencia recurrida lo es basicamente la existencia de unas diligencias previas por delito de falsedad abiertas en fecha próxima a la solicitud de concesión de la nacionalidad, siendo la referencia al planteamiento desde un punto de vista negativo de ausencia de conducta reprochable que efectúa la recurrente en instancia un argumento a mayor abundamiento en nada discriminatorio ni contrario al principio de confianza legitima y seguridad jurídica que se invoca como infringido, habida cuenta que en el caso de autos no se dan los supuestos necesarios para entender que el auto del Juez Encargado del Registro Civil es bastante para invertir la carga de la prueba.
PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el día de la fecha por la Excma.Sra.Ponente Dña. Margarita Robles Fernández, estando la Sala reunida en audiencia pública, de lo que como Secretario, certifico.
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