STS, 5 de Octubre de 2000
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| ECLI | ES:TS:2000:7096 |
| Número de Recurso | 3717/1993 |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, los recursos de casación nº 3717/93, interpuestos por la GENERALIDAD VALENCIANA representada por el Letrado de sus propios Servicios Jurídicos y por el AYUNTAMIENTO DE ALMORADÍ representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas, asistido de Letrado, contra la sentencia nº 397 de fecha 7 de abril de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; siendo partes recurridas la ASOCIACIÓN DE VECINOS DIRECCION000 y del COLECTIVO PRO-AYUNTAMIENTO DE LOS MONTESINOS, representados por el Procurador D. Juan Luis Pérez Mulet y Suarez, asistido de Letrado.
1. La representación procesal de la Asociación de Vecinos DIRECCION000 y del Colectivo Pro-Ayuntamiento de los Montesinos, interpuso recurso contencioso administrativo nº 699/91 contra el Decreto de la Generalidad Valenciana 140/1990 de 30 de julio, que aprobó la creación del municipio de los Montesinos y su segregación del término municipal de Almoradí, comprendiendo los polígonos 15, 16, 17, 18, 19 y 20 con una extensión superficial de 15.132.824 m2 para el municipio de los Montesinos que se segregan, así como contra resolución del Consell de 18 de febrero de 1991 que desestimó el recurso de reposición.
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El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª) de la Sala de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia nº 397, de fecha 7 de abril de 1993, que contiene la siguiente parte dispositiva "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo nº 699/91 interpuesto por la Asociación de Vecinos DIRECCION000 y del Colectivo Pro-Ayuntamiento de Los Montesinos, contra la resolución del Consell de la Generalitat Valenciana de 18 de febrero de 1991, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra Decreto del Consell de la Generalitar Valenciana nº 140 de 30 de julio de 1990, por el que se acordaba la segregación de parte del municipio de Almoradí para constituir el municipio de Los Montesinos reconociendo el derecho de los actores a que se incorpore al término municipal de Los Montesinos la totalidad del enclave del municipio de Almoradí entre el municipio de Algorfa y Los Montesinos, sin expresa condena en costas".
1. Contra dicha sentencia prepararon recurso de casación el Letrado de la Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Almoradí (Alicante).2. El Tribunal de instancia, mediante propuesta de resolución de fecha 26 de mayo de 1993, tuvo por preparados los recursos de casación y ordenó emplazar a las partes ante la Sala III del Tribunal Supremo.
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Habiendo sido debidamente emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron, en tiempo y forma, ante esta Sala, y formalizaron por escritos sus recursos de casación el Ayuntamiento de Almoradí con fecha 3 de julio de 1993 y la Generalidad Valenciana con fecha 28 de junio de 1993.
1. Por providencias de fecha 21 de marzo y 2 de noviembre de 1995, se acordó admitir a trámite los dos recursos de casación interpuestos y se dispuso entregar copia de los escritos de formación de los recursos de casación a la representación procesal de la Asociación de Vecinos DIRECCION000 y del Colectivo Pro-Ayuntamientos de Los Montesinos, para que, dentro del plazo de 30 días, formalicen su escrito de oposición.
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La representación procesal de la Asociación de Vecinos DIRECCION000 y del Colectivo Pro-Ayuntamiento de Los Montesinos, mediante escrito de fecha 15 de diciembre de 1995, se opuso a los recurso de casación interpuestos, interesando la desestimación de los mismos con imposición de las costas a los recurrentes.
Por providencia de fecha 31 de mayo de 2.000 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, y se señaló para deliberación, votación y fallo el día 28 de septiembre de
2.000, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.
El recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Almoradí articula cinco motivos de casación: el primero, al amparo del art. 95.1.1º de la Ley Jurisdiccional al alegar exceso o abuso de jurisdicción en la sentencia recurrida; el segundo, al amparo del art. 95.1.4º por infracción de doctrina y jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre actos propios; el tercero y el cuarto, al amparo del art. 95.1.4º por infracción del art. 13.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y art. 3.1 del Texto Refundido; y el quinto, al amparo del art. 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional alegando falta de motivación de la sentencia recurrida. El recurso de la Generalidad Valenciana articula dos motivos de casación al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico que concreta en el art. 13.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y de la doctrina jurisprudencial recaída sobre dichos artículos.
El primer motivo de casación articulado por el Ayuntamiento de Almoradí, denuncia al amparo del art. 95.1.1º que la sentencia recurrida ha incurrido en exceso o abuso de jurisdicción por haber sustituido a la Administración en el ejercicio de sus potestades de segregación de términos municipales, habiéndose excedido de las facultades de control jurisdiccional sobre tales facultades discrecionales de la Administración y se formula con carácter subsidiario para el supuesto de que no se estime el resto de los propuestos, por lo cual procedería en su caso examinarlo en último lugar.
Tanto el recurso de la Generalidad Valenciana, en su primer motivo, como la representación procesal del Ayuntamiento de Almoradí, en sus motivos 3º y 4º, invocan como infringidos los mismos preceptos normativos. Los artículos 13.2 y 3 de la Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local; artículos 5, 6 y 8 del Texto Refundido de la Disposición de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 709/1986 de 18 de abril, y artículos 3, 5, 6 y 8.2 a) del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (R.D. 11 de julio de 1986). Sus argumentos son substancialmente iguales y ello permite a la Sala analizar conjuntamente ambos motivos de casación.
Partiendo de la base de que el recurso contencioso administrativo nº 699/91, en el que los demandantes eran Asociación de Vecinos DIRECCION000 y Colectivo Pro-Ayuntamiento de Los Montesinos, tenía por objeto la pretensión de dicha Asociación de Vecinos para que se revoque parcialmente el Decreto de la Generalidad Valenciana 140/1990 de 30 de julio, así como la desestimación del recurso de reposición interpuesto frente al primero, para que se acceda a la incorporación de todo lo que fue el territorio tradicional del enclave de Los Montesinos que el Ayuntamiento de Almoradí tiene al sur separado por el municipio de Algorfa, para convertirse en municipio independiente de Los Montesinos, no ofrece duda que nos encontramos ante un supuesto de segregación parcial del territorio de un municipio para constituirse en municipio independiente, por lo cual se crea un nuevo municipio y disminuye el territorio del municipio del que se segrega en la misma cuantía que el separado adquiere como municipio independiente, al que no es aplicable el régimen de segregación parcial del territorio de un municipio paraagregarlo a otro limítrofe en el que no se crea nuevo municipio, pues solamente modifica territorios de los municipios afectados, en cuanto uno aumenta y otro disminuye, y esto es precisamente el error de la sentencia recurrida que entiende que estamos ante un supuesto del número 4º del Art. 2 del Reglamento de Población, cuando en realidad nos encontramos en un supuesto comprendido en el número 3º del mismo de segregación parcial del territorio de un municipio para constituir otro independiente y al confundir los supuestos de los números 3 y 4 se ha aplicado equivocadamente el Art. 3.1 d) del Texto Refundido Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, pues mientras la creación de Municipios se rige por el apartado 2 del Art. 13 de la Ley de Bases de Régimen Local Ley 7/1985 de 2 de abril, la fusión se rige por el apartado 3 del Art. 13, y en consecuencia para la creación se aplicaran los Arts. 6 y 8 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes de Régimen Local y para la fusión por los 5 y 7 del mismo, y asimismo la creación se regula en los Arts. 3 y 6 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/86 de 11 de julio, y la fusión con los Arts. 5 y 7 del mismo.
Así las cosas, la creación de nuevos municipios, conforme a lo dispuesto en el art. 13.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias locales y no suponga disminución de la calidad de los servicios que venían siendo prestados, de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 3 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales y en el Art. 8.1 del Texto Refundido que al regular la segregación establece que no podrá segregarse parte de un municipio si con ello se privara a este de las condiciones previstas en el Art. 13.2 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, y de acuerdo con lo dispuesto en el Art.
6.2 del Reglamento de Población que establece que será necesario que los nuevos municipios reúnan las condiciones previstas en el Art. 3º y que los municipios que se segreguen no queden privados de dichas condiciones. La sentencia de instancia, partiendo de la base de que históricamente y bajo la denominación de Los Montesinos se incluía la totalidad del término municipal de Almoradí situado al sur del municipio de Algorfa, y ello constituye un enclave cultural y eclesiástico separado del municipio de Almoradí, y contemplando el elemento territorial y muy de pasada, que en el término municipal que se pretende segregar solamente seis vecinos de Almoradí tienen propiedades en dicho enclave y que los vecinos con residencia en el enclave se empadronarán en el municipio segregado de Los Montesinos, dándose de baja en el de Almoradí, concede la segregación de todo el territorio que comprende el enclave de Los Montesinos, anulando los actos administrativos del Consell de La Generalidad Valenciana que acordaron la segregación de parte del municipio que comprendía los polígonos 15 al 20, con una extensión superficial de
15.132.824 metros cuadrados, concediendo en su lugar al nuevo municipio de Los Montesinos 31'8 km2.
Así pues, en el caso presente, la sentencia recurrida, atendiendo a criterios culturales, geográficos, históricos o económicos propios de un supuesto de segregación parcial de un territorio para segregarlo a otro limítrofe, en el cual deben contemplarse los elementos fácticos que la sentencia relata, olvida estudiar el único elemento reglado necesario a observar en el caso de segregación de un territorio para constituir otro municipio independiente, que como hemos dicho antes en el supuesto que concurre en el caso de autos, cual es el exigido por el Art. 13.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, que establece que la creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no supongan disminución de la calidad de los servicios que venían siendo prestados, y es al examinar tal precepto cuando esta Sala, aprecia que la Sala de instancia pasó por encima la cuestión de fondo apreciando la diversidad territorial pero sin plantearse el problema de la subsistencia efectiva del municipio del que se separa, ya que toda la sentencia va dirigida a estudiar las condiciones de vida real del municipio segregado pero sin tener en cuenta para nada las condiciones en que queda el municipio de Almoradí del cual se separa, examinando la viabilidad del municipio que se crea de Los Montesinos, pero no contiene ni una sola referencia a la situación que la segregación de la totalidad de los 31'8 km2 supone para el municipio de Almoradí que ve reducida su extensión superficial en más de la mitad de su territorio al bajar la superficie de 57'2 km2 a 25'4 km2 , reduciendo en cambio en mucho menos proporción el número de habitantes dado que de los 12.002 que tenía, solamente se segregan 2.206 habitantes, con lo cual en el municipio de Almoradí había 9.794 habitantes con un territorio de 25'4 km2 y en el municipio de Los Montesinos 2.206 habitantes con un territorio de 31'8 km2, estableciendo a simple vista una distribución poco equitativa del territorio con beneficio evidente del nuevo municipio, teniendo en cuenta exclusivamente intereses privados de los 2.208 habitantes de Los Montesinos y sin tener en cuenta para nada criterios, que establece el Art. 6 del Texto Refundido y el Art. 6.1 del Reglamento de Población, de interés público relacionado con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas u otros análogos, y sin tener en cuenta, o al menos razonar mínimamente su rechazo, las razones esgrimidas por el Ayuntamiento de Almoradí al oponerse a la concesión total de los 31'8 km2, entre las que se encuentran lasprevisiones urbanísticas futuras, posibilidad de transformación del secano en regadío, aprovechamiento del trasvase hidrológico. A ello añadimos, que la sentencia de instancia no tiene en cuenta para nada los preceptivos informes que obran en el expediente administrativo, de la Diputación Provincial, del Ayuntamiento de Almoradí principal promotor de la primitiva segregación solicitada, de la Dirección General de la Administración Local de la Generalidad Valenciana y sobre todo el informe del Consejo de Estado, informes todos ellos elaborados sobre la base de una segregación parcial del territorio de Los Montesinos, limitado a los polígonos 15 al 20 con una extensión superficial de 15.132.824 m2, en los cuales se contempla la supervivencia de los dos municipios, el de Almoradí y el de Los Montesinos después de la segregación y de ellos se pone de manifiesto la importancia que tiene la fijación de los límites territoriales del nuevo municipio dadas las dificultades económicas y de otra índole que acarrearía al municipio de Almoradí la total supresión del enclave. Nos encontramos pues ante un supuesto en el que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, ejerciendo la función revisora propia de la jurisdicción contencioso administrativa, examina la legalidad de un acto administrativo de segregación de parte de un término municipal para convertirlo en municipio independiente, acto en el que todas las partes litigiosas están totalmente de acuerdo de que se trata de un acto discrecional propio de la generalidad Valenciana, discrecionalidad que exige que todos los elementos reglados del acto sean respetados. Pues bien, examinando los alegatos de las partes (recurrentes y recurrida) y analizado la sentencia recurrida en casación en función de dichos alegatos y, en lo que ha resultado necesario del examen del expediente administrativo, debemos concluir que en el caso al que se refiere el presente recurso de casación, el Tribunal de instancia aplicó en términos no conformes a Derecho los artículos 13.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y los Arts. 13.1, 5 y 7 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y Art. 2 y 5 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, pues la aprobación que hizo la Generalidad en el Decreto 140/1990, estaba ajustada a derecho en cuanto se ofrecía respetuosa con los presupuestos de hecho obrantes en el expediente administrativo, informes preceptivos del Ayuntamiento de Almoradí, de la Diputación Provincial, del Consejo de Estado, basados en que el territorio del municipio que se pretende segregar comprende los polígonos del 15 al 20 del plano con una extensión superficial de 15'1 kilómetros cuadrados, procedimiento tramitado sobre tales datos de hecho. La sentencia impugnada, al calificar el supuesto contemplado en autos como de segregación parcial de un territorio para agregarlo a otro limítrofe y aplicar preceptos legales que no corresponden, declara no conformes a derecho los actos de la Generalidad Valenciana sin tener en cuenta que la segregación total del enclave de Los Montesinos, produce una injusta desproporción entre una y otra colectividad en cuanto al territorio tal como recoge la doctrina del Consejo de Estado de 1 de marzo de 1990, que acarrearía al municipio de Almoradí graves dificultades económicas y de otra índole, produciendo un desequilibrio y una discriminación para los habitantes de Almoradí porque la alteración de términos municipales cuando pone en peligro la subsistencia del municipio del que se separa, vulnera principios constitucionales consagrados en los artículos 2º, 14, 31, 138, y 158 de nuestra Constitución, máxime si tenemos en cuenta que la sentencia recurrida aunque hace la distribución territorial atendiendo también a motivos económicos, no explica por qué es arbitraria o contraria a derecho la distribución de territorio que se hace por la Generalidad Valenciana en los actos administrativos impugnados. Por todo ello, la sentencia recurrida ha vulnerado el ordenamiento jurídico invocado en ambos recursos de casación y ello nos lleva a las siguientes consecuencias: a estimar el motivo de casación articulado contra la sentencia de instancia por las dos partes recurrentes; a casar y anular la sentencia de instancia declarando conformes a derechos los actos administrativos impugnados. Al ser estimado el motivo de casación examinado con la consecuencia de tener que anular la sentencia recurrida, no es necesario entrar a considerar los restantes motivos articulados por los recurrentes.
En orden a las costas procesales, no procede hacer pronunciamiento alguno especial sobre las costas de la primera instancia, dados los términos del artículo 131 de la LJCA; y por lo que se refiere a las costas de este recurso de casación, cada parte debe satisfacer las suyas conforme a lo dispuesto en el articulo 102.2 de la LJCA.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA y por el AYUNTAMIENTO DE ALMORADÍ, contra la sentencia número 397, de fecha 7 de abril de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por haber sido estimado el motivo de casación articulado por dichas partes en los términos que razonamos en esta sentencia. ANULAMOS Y DEJAMOS SIN EFECTO LA SENTENCIA RECURRIDA EN CASACIÓN y en su lugar dictamos otra por la que sedesestima el recurso contencioso administrativo nº 699/91 y declaramos que los actos administrativos impugnados son conformes a derecho. Sin hacer expresa condena en costas del presente recurso de casación a ninguna de las partes.
Devuélvase al órgano judicial de procedencia las actuaciones judiciales recibidas y el expediente administrativo, con un testimonio de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Fernando Cid Fontán, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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STSJ Andalucía , 31 de Mayo de 2001
...no queden privados de dichas condiciones. Luego conforme a lo anterior, resulta que tal y como se mantiene por el Tribunal Supremo en Sentencia de 5 de octubre de 2.000, el único requisito reglado necesario a observar en el caso de segregación para constituir otro municipio independiente es......
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STSJ Comunidad Valenciana 974/2002, 4 de Julio de 2002
...a pesar de encontrarse recurrida en casación. Sin embargo, la cuestión ha dado un giro radical a partir de la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2000, que casó la sentencia de esta Sala y confirmó la pertinencia de los límites territoriales previstos en el Decreto 140/1990 de......