STS, 25 de Abril de 2014

Ante la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, se siguió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Aguas los Llanos de Jerez contra la resolución de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias de 4 de noviembre de 2008 por la que se hacen públicos los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006 y 31 de octubre de 2008, relativos al Texto Refundido de Plan General de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana.

La parte demandante impugnaba el instrumento de planeamiento en cuanto clasifica la finca de su propiedad como suelo rustico con la categoría de protección hidrológica de recuperación ambiental, pretendiendo la parte actora que se anule tal determinación y se asigne a su parcela la calificación de suelo urbano.

En el citado litigio se dictó sentencia con fecha 6 de abril de 2011 , cuya parte dispositiva es la siguiente:

FALLAMOS.- Previo rechazo de las causas de inadmisibilidad opuestas, estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª Dolores Moreno Santana, en nombre y representación de D. Olegario , quien actúa en nombre y beneficio de la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez, contra la Disposición a que hace referencia el Fundamento de Derecho Primero de la presente resolución, que anulamos en los particulares impugnados, desestimando las restantes pretensiones

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Los motivos de impugnación que se aducían en la demanda los resume el fundamento jurídico primero la sentencia del siguiente modo:

(...) Pretende la parte recurrente que se anule de tal determinación y se asigne a su parcela la calificación de suelo urbano. En defensa de estas pretensiones articula cuatro motivos:

1º.- Nulidad del instrumento de planeamiento por ausencia del trámite de información pública. Argumenta que la desclasificación del terreno supone una modificación sustancial del planeamiento que tuvo lugar con posterioridad a la aprobación inicial siendo exigible antes de someterlo a aprobación provisional un nuevo trámite de información pública en aplicación del entonces vigente artículo 130 del Reglamento de Planeamiento .

2º.- La parcela litigiosa cuenta con las condiciones legales precisas para ser considerada suelo urbano, de suerte que la realidad ha de imponerse sobre la decisión del planificador.

3º.- La parcela litigiosa no reúne los valores propios de suelo rustico que deba ser preservado, ni menos los valores específicos para su subsunción en la categoría de protección hidrológica de recuperación ambiental.

4º.- La parcela litigiosa ostentaba la clasificación de suelo urbano por las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Santa Lucía, instrumento de planeamiento anterior al impugnado, y se encuentra zonificada como suelo urbano por el Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria

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Siendo esos los motivos de impugnación que había aducido la demandante la Sala de instancia, mediante providencia de 26 de enero de 2011 dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sometió a la consideración de los litigantes la posible concurrencia de un motivo de nulidad que no había sido esgrimido, consistente ausencia de evaluación de impacto ambiental de acuerdo con el criterio adoptado en sentencia de la propia Sala de 28 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 277/2005 ).

Evacuado ese trámite de alegaciones, se dicta la sentencia recurrida en la que, en primer lugar, la Sala de instancia desestima las tres causas de inadmisibilidad del recurso que habían planteado las partes demandadas (fundamentos segundo, tercero y cuarto de la sentencia). Sobre el rechazo de las dos primeras causas de inadmisibilidad no se ha suscitado debate en casación. En relación con la tercera, en la que se aducía litispendencia, la sentencia recurrida expone las siguientes razones:

(...) CUARTO. La tercera causa de inadmisibilidad, al amparo del artículo 69 d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , es la de litispendencia, lo que exige un examen más detenido.

Afirma el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias que la causa de pedir, las partes y el objeto de este recurso contencioso-administrativo son coincidentes con los del recurso 255/2004 decidido por la Sentencia de esta Sala y Sección de 3 de septiembre de 2007 pendiente de recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

La explicación de lo sucedido aquí es la siguiente:

La finca del recurrente se encontraba clasificada como suelo urbano en la Revisión de Normas Subsidiarias de Planeamiento de Santa Lucía aprobadas definitivamente en 1989. Por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, de 20 de mayo de 2003, se aprobó definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana, "dejando en suspenso hasta su aprobación y en todo caso, durante el plazo máximo de 1 ano la ordenación de:

a) Todo el suelo rústico del término municipal..."

Dicho acuerdo fue el impugnado por la parte actora recurso 255/2004 que dio lugar a la indicada Sentencia. La norma suspendida clasificada la parcela como suelo rústico en la categoría de protección territorial

Posteriormente, por las Resoluciones aquí impugnadas se aprueba definitivamente el suelo rústico y se refunde (se publica el texto "unido" del plan) el Plan General de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana, texto en el que la finca obtiene la calificación de rústico con la categoría de protección hidrológica de recuperación ambiental.

Nuevamente se impugna la clasificación y se pretende la de suelo urbano.

Lo que acontece aquí no es sino una consecuencia de la aprobación parcial de los planes urbanísticos que provoca una situación de cierta perplejidad cuando se afecta a la clasificación del suelo, situación que llevó precisamente a aquella Sentencia a anular la desclasificación. El cambio de clasificación exige una doble operación en el plan: la baja en una clase de suelo y el alta en otra. La finca litigiosa dejó de estar clasificada como suelo urbano con arreglo al Acuerdo de 20 de mayo de 2003 de que se impugnó en aquel proceso que dejaba en suspenso las determinaciones sobre el suelo rústico. Ahora se aprueban las determinaciones del suelo rústico y se refunde el plan, incluyéndose la finca litigiosa en el suelo rústico. En aquel proceso se impugnó el Acuerdo en cuanto no se incluía la finca en el suelo urbano y, en éste, en cuanto se incluye en el suelo rústico.

Se razonaba en aquella Sentencia que "la decisión de aprobar parcialmente el Plan General de Santa Lucía, objeto de este recurso, implica la desclasificación como suelo urbano de los terrenos del recurrente, por tanto es susceptible ser revisada judicialmente. Si bien es cierto que la nueva clasificación como suelo rústico está en suspenso, no por ello deja de ser revisable puesto que, igualmente, podemos revisar si es conforme a derecho o no la decisión de la Administración que conlleva desclasificar el terreno y darle una nueva clasificación como suelo rústico que según el acuerdo queda suspendida hasta su aprobación." Continúa señalando que "los terrenos del actor quedan sin clasificación, dado que, se desclasificación como urbanos (lo que obtiene la aprobación de la COTMAC) y se clasifican como rústicos (lo que no obtiene la aprobación de la COTMAC)". Y es esta situación que califica de incoherente y contraria al artículo 32 del TRLOTENC la que lleva a dicha Sentencia, siguiendo el razonamiento expuesto en la Sentencia que cita recaída en recurso 248/2004 , a anular la desclasificación para desestimar después la pretensión de que la finca litigiosa sea clasificada como urbana, como veremos.

La Sentencia de la Sala Tercera, sec. 4a, del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2001, (rec. 4101/1995 señaló que "para apreciar la litispendencia, las pretensiones de los procesos han de ser idénticas. Y existe, en el proceso administrativo un elemento identificador de la litispendencia (y de la cosa juzgada): la disposición, el acto o actuación de la Administración objeto de las pretensiones. Si en un posterior proceso se impugna una disposición, acto o actuación de la Administración distinta de la que se enjuicia en el anterior proceso (o se enjuició en la sentencia firme anterior), no se produce el efecto negativo o excluyente de la litispendencia (ni de la cosa juzgada). Son muchas las sentencias que se refieren a la exigencia de las identidades del art. 1252 CC ( SSTS de 22 de mayo de 1980 , 31 de octubre y 21 de noviembre de 1983 , 14 de octubre de 1985 , 10 de febrero y 5 de noviembre de 1986 , entre otras muchas). Y, de manera concreta, una sentencia de 10 de noviembre de 1982 se expresa en los siguientes términos: "la cosa juzgada (también la litispendencia) tiene matices muy específicos en el proceso contencioso- administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada (o de la litispendencia), pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que, entrando en el fondo del asunto, es decir no ya por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente".

Cuanto llevamos dicho nos lleva a desestimar la existencia de litispendencia. Compártase o no el criterio sustentado en la Sentencia precedente de esta Sala y Sección de 3 de septiembre de 2007 , se trata de distintas actuaciones administrativas. El que las vicisitudes señaladas en la aprobación definitiva y completa del Plan hayan dado lugar a que se ejercite dos veces la misma pretensión de plena jurisdicción no ha de extrañar. Por un lado, sería posible reproducir la misma pretensión mediante la impugnación de actos aplicativos. Por otro, la causa petend i se identifica por referencia a un tiempo determinado y si en un momento posterior cambian los hechos (relevantes) se altera la misma.

Cuestión distinta es si esta Sala ha (de) partir no ya de lo resuelto sino de lo razonado con anterioridad en aquella Sentencia a propósito de idéntica cuestión ( causa petendi ), lo tiene su asiento en principios diferentes

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Una vez rechazadas las causas de inadmisibilidad, la sentencia recurrida fundamenta la estimación (parcial) del recurso y consiguiente anulación del instrumento de planeamiento impugnado en razones todas ellas relativas a la necesidad de evaluación ambiental del Plan General.

No resulta fácil el entendimiento de esas razones dadas en la sentencia, pues, además de incurrir en una notoria falta de sistemática expositiva, la sentencia yuxtapone citas y transcripciones fragmentarias de diversas resoluciones, sin que quede claro en la mayoría de los casos dónde empieza y termina cada cita y qué partes de la fundamentación son propias de la sentencia aquí recurrida. Pese a tal dificultad, entendemos que las razones que ofrece la Sala de instancia son las siguientes:

En primer lugar, la sentencia señala que el Plan General impugnado debió ser sometido a Evaluación de Impacto Ambiental, en aplicación de la Directiva 85/337/CE, de 27 de junio de 1985, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 30 de octubre de 2009 , en la que se citan anteriores sentencias de 30 de octubre de 2003 , 3 de marzo de 2004 y 15 de marzo de 2006 , por equiparar los planes urbanísticos a los proyectos, lo que requiere una evaluación de sus repercusiones en el medio ambiente (fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida).

En segundo lugar, la sentencia considera que la evaluación ambiental del Plan General de conformidad con lo dispuesto en el Decreto autonómico 35/1995, de 24 de febrero, resulta insuficiente, por no superar los umbrales exigidos por la legislación estatal y comunitaria en la fecha de tramitación del Plan, ya que en el citado Decreto el estudio ambiental se presenta por quien realiza el instrumento de planeamiento y no por órganos ambientales independientes (fundamentos jurídico quinto de la sentencia).

Finalmente, la sentencia recurrida considera exigible al Plan General una Evaluación Ambiental Estratégica, de conformidad con la Directiva 2001/41/CE, de 27 de junio de 2001, pese a tratarse de un instrumento de planeamiento tramitado cuando aún no había finalizado el plazo de transposición de aquella. En relación con este último punto, la sentencia recurrida, invocando una sentencia anterior -que no queda claro si es la sentencia de 28 de abril de 2.008 (recurso contencioso-administrativo 277/2005) a la que antes había aludido u otro de los pronunciamientos que la sentencia recurrida menciona- señala lo siguiente:

(...) Añadíamos en esa sentencia [¿?]:

"NOVENO.- Apurando el razonamiento, coincide esta Sala con la parte en que la aprobación de un Plan General, con las suspensiones, condiciones, deficiencias a que se refiere el Acuerdo, que hemos trascrito en el Antecedente Primero, el día anterior a que se cumpliese el plazo previsto en la Disposición Transitoria de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente., hace sospechar que la finalidad última de dicha aprobación precipitada no era otra que eludir la exigencia de una evaluación de impacto estratégica de una directiva que había finalizado el plazo de transposición dos anos antes.

En este sentido, entendemos que, en esta interpretación, la COTMAC debía evitar la aplicación de la norma interna contraria al derecho comunitario en cuanto ello constituye la garantía mínima para asegurar el pleno efecto del derecho comunitario, o, cuando menos, debía haber llevado a cabo juicio de valor de adaptación al derecho comunitario de la normativa interna."

En el mismo sentido se han pronunciado, entre otras muchas, Sentencias de esta Sala y Sección de 21 de abril 2010 (rec. 206/2007 ) sobre el Plan General de Haría , de 11 de marzo de 2010 ( rec. 259/2007), de 4 de junio 2010 ( rec. 24/2008), de 30 de marzo de 2010 ( rec. 205/2007 ) sobre el mismo Plan , de 17 de marzo de 2010 (rec. 89/2007) sobre el Plan General del municipio de Gáldar , de 20 de febrero de 2010 ( rec. 105/2007), de 9 diciembre de 2009 ( rec. 75/2007 ) sobre este último Plan , de 9 de diciembre-2009 (rec. 6/2006 ) sobre el PGOU de Valsequillo , de 13 de enero de 2010 (rec. 327/2005) sobre el Plan General de Ingenio , y de 9 de diciembre 2009, (rec. 356/2005 ) sobre el Plan General de Tías.

Cuanto hemos dicho resulta de plena aplicación al caso enjuiciado, sin que el hecho de que se haya llevado a cabo una aprobación definitiva parcial, en dos fases, del Plan General, releve a la Administración de someter al procedimiento de EIA la totalidad de dicho Plan, que debe ser considerado globalmente. No se trata de que "el suelo rústico no necesite de Evaluación de Impacto Ambiental", es que lo exige la totalidad del Plan conforme se ha razonado...

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Por último, la razón por la que el recurso contencioso-administrativo no se estima en su integridad sino parcialmente la expone el fundamento sexto de la sentencia recurrida, también remitiéndose a lo razonado en un pronunciamiento anterior, en los siguientes términos:

(...) SEXTO. Esta Sala ha repetido que "la anulación del Plan General por un motivo que afecta a todo su contenido, y hasta a su tramitación, pues la evaluación ambiental se debió llevar a cabo durante la elaboración del instrumento de planeamiento urbanístico, solo puede llevar a la estimación parcial del recurso, pues anulado el Plan quedan anuladas y sin contenido, las determinaciones relativas al suelo litigioso, si bien sin que pueda esta Sala llevar a cabo un pronunciamiento en relación a la pretensión de plena jurisdicción, pues eso seria tanto como hacer abstracción de que el plan ha sido anulado en su integridad" ( sentencia de 21 de abril de 2010, rec. 206/2007 )

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Notificada la sentencia a las partes, prepararon recurso de casación contra ella las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de Canarias, del Ayuntamiento de Santa Lucía y de la Comunidad de Aguas los Llanos de Jerez; y efectivamente formalizaron la interposición de sus recursos mediante escritos presentados los días 9 de diciembre de 2011, 5 de marzo de 2012 y 19 de enero de 2012, respectivamente.

La Comunidad Autónoma de Canarias formula cinco motivos de casación, los tres primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los motivos cuarto y quinto por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, con resultado de indefensión, en relación con la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (litispendencia). Se reproduce en este motivo de casación la fundamentación y la parte dispositiva de la sentencia que la propia Sala de instancia dictó con fecha 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 255/2004 ) en relación con la clasificación de la misma parcela, de donde deriva la recurrente que "...hay litispendencia (causa de inadmisibilidad) o subsidiariamente, prejudicialidad (que no es causa de inadmisión pero sí de suspensión)".

2. - Infracción de los artículos 208.2 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 24 y 120.2 de la Constitución , 33 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia que cita, por incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia. La recurrente alega que la sentencia olvida pronunciarse sobre las cuestiones que fueron planteadas en la demanda relativas a la condición urbana consolidada de los terrenos de la parte actora, haciéndolo, sin embargo, sobre una cuestión no planteada por las partes, como la necesidad de sometimiento del Plan impugnado a Evaluación de Impacto Ambiental que no había sido suscitada por las partes, incurriendo de ese modo en incongruencia.

3. - Incongruencia ultra petita (más de lo pedido) o extra petita (fuera de lo pedido) de la sentencia, con infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los artículos 33 , 65.2 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , pues lo que la demandante pedía era la anulación de las determinaciones del Plan en cuanto a la clasificación y categorización del suelo ubicado en calle Tabaibal nº 13 como suelo rustico de protección hidrológica, y la sentencia anula el Plan en su totalidad.

4. - Valoración ilógica, irrazonable y arbitraria de la prueba, porque la sentencia desatiende la existencia de informes técnicos que avalan la evaluación ambiental del Plan General que se realizó, sin que puedan conocerse qué concretas previsiones de evaluación ambiental se han omitido.

5. - Infracción del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio de 1986, así como de la Directiva 2001/42/CE y de la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1355/2002 ) y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos. La recurrente alega que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, al aplicar extensivamente su ámbito objetivo (referido a proyectos) a los planes que dentro del marco de la legislación europea y estatal sobre evaluación de impacto se rigen por un procedimiento alternativo de valoración ambiental establecido en el Decreto autonómico 35/1995; y realiza una indebida aplicación de la Directiva 2001/42/CE, porque no es posible desconocer la existencia de actos preparatorios formales previos al 21 de julio de 2004. Así, en atención a la fecha de aprobación del Plan General y a la determinación del primer acto preparatorio formal con anterioridad al 21 de julio de 2004, no resultaba de aplicación de la Directiva 2001/42/CE.

El escrito de la Comunidad Autónoma de Canarias termina solicitando que se dicte sentencia que estime el recurso de casación, casando y revocando la sentencia recurrida y reponiendo las actuaciones a la fase posterior a la contestación a la demanda, o, subsidiariamente, dictando resolución sobre el fondo del asunto.

En el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Lucía se formulan tres motivos de casación, los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el tercero invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción del derecho a la tutela judicial efectiva y del principio de seguridad jurídica ( artículos 9.3 y 23 de la Constitución ) al haber dictado la Sala de instancia sentencias contradictorias en relación con la ausencia de evaluación ambiental, pues en la sentencia de 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 255/2004 ) no apreció vulneración de la normativa ambiental y en la sentencia aquí recurrida la Sala de instancia llega a una conclusión totalmente distinta.

2. - Infracción de los artículos 386 , 218.1 y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 24 de la Constitución , al estar basada la sentencia en una incorrecta y arbitraria valoración de la prueba, pues obran en las actuaciones documentos técnicos que avalan la evaluación ambiental del Plan General que se realizó.

3. - Incorrecta interpretación de la Directiva 85/337/CEE y del Real Decreto Legislativo 1302/1986, al hacer la sentencia una interpretación extensiva de su ámbito objetivo, que son los proyectos; así como indebida aplicación de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que no es de aplicación en este caso dado que el primer acto preparatorio formal del instrumento de planeamiento impugnado sería el Avance que data de 23 de marzo de 2001 -antes incluso de que se aprobara la Directiva- o, a lo sumo, la aprobación inicial de 31 de julio de 2002, dos años antes de la expiración del plazo de trasposición de la Directiva.

Termina el escrito del Ayuntamiento solicitando que se dicte sentencia por la que case y anule la sentencia recurrida, con imposición de las costas a aquella parte que se oponga al recurso.

La representación de la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción del artículo 67 de la misma Ley por incurrir la sentencia recurrida en incongruencia omisiva, causando indefensión, dado que la sentencia deja sin resolver la pretensión que se formulaba en la demanda sobre la clasificación de los terrenos como suelo urbano, por lo que la demandante se ve abocada a un nuevo litigio en cao de que la Administración subsane el defecto señalado en la sentencia -ausencia de evaluación ambiental- pero reitere la misma ordenación. Alega también que en caso de que el recurso de casación interpuesto por las administraciones demandada y codemandada fuese estimado, se generaría a la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez una grave indefensión, pues al casarse la sentencia que anuló el Plan en su totalidad pero sin reconocerle la situación jurídica individualizada de su propiedad se encontraría con la plena validez del Plan General "confirmado judicialmente", incluyendo la determinación -a su entender ilegal- que clasifica el terreno como suelo rústico de protección hidrológico de protección ambiental. Termina solicitando que case la sentencia recurrida y se declare la procedencia de lo solicitado en la demanda.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2012 se acordó la admisión a trámite de los recursos de casación interpuestos por las tres partes recurrentes, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en este Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 12 de julio de 2012 se acordó dar traslado a la parte recurrida para que formulase su oposición, lo que llevó a cabo la representación del Cabildo Insular de Gran Canaria mediante escrito presentado el 25 de julio de 2012 en el que formula su oposición únicamente respecto del recurso interpuesto la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez, solicitando su desestimación.

La representación de la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez presentó escrito con fecha 6 de septiembre de 2012 desistiendo de su recurso, habiéndose tenido por desistida a dicha parte recurrente mediante decreto de la Sra. Secretaria de 11 de septiembre de 2012.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 23 de abril de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 6237/2011) se examinan de manera conjunta los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana y la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, de 6 de abril de 2011 , en la que, previo rechazo de las causas de inadmisibilidad que habían planteadas las partes demandadas, se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez contra la resolución de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias de 4 de noviembre de 2008 por la que se hacen públicos los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006 y 31 de octubre de 2008, relativos al Texto Refundido de Plan General de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana.

También interpuso recurso de casación contra la referida sentencia la representación la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez, pero, como hemos visto en el antecedente noveno, dicha parte recurrente presentó escrito desistiendo de su recurso; y efectivamente se la tuvo por desistida mediante decreto de la Sra. Secretaria de 11 de septiembre de 2012.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia para fundamentar la estimación (en parte) del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación aducidos por las tres partes recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en los antecedentes cuarto, quinto y sexto, anunciándose desde ahora que abordaremos de manera conjunta los motivos de casación que sean sustancialmente coincidentes, y que, por razones de sistemática y lógica procesal, comenzaremos por aquéllos que han sido formulados al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el motivo primero del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Lucía se alega la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva y del principio de seguridad jurídica ( artículos 9.3 y 23 de la Constitución ) al haber dictado la Sala de instancia sentencias contradictorias en relación con la ausencia de evaluación ambiental, pues en la sentencia de 3 de septiembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 255/2004 ) no apreció vulneración de la normativa ambiental y en la sentencia aquí recurrida la Sala de instancia llega a una conclusión totalmente distinta.

Es claro que el motivo no puede ser acogido, pues, sin descartar de momento que la sentencia recurrida haya podido interpretar y aplicar de manera desacertada las directivas comunitarias y la legislación interna en materia de evaluación ambiental de instrumentos de planeamiento urbanístico -de ello nos ocuparemos más adelante- no cabe afirmar que la Sala de instancia haya incurrido en contradicción por el sólo hecho de que la sentencia que se cita, de 3 de septiembre de 2007 , y la aquí recurrida, de 6 de abril de 2011 , llegasen a conclusiones diferentes, pues, como luego veremos, la exigibilidad de evaluación ambiental depende del tipo de instrumento de ordenación y también de una serie de variables (en particular, la fecha del "primer acto preparatorio formal" del instrumento de ordenación de que se trate y la fecha de aprobación definitiva) y no hay constancia de que todos esos datos fuesen coincidentes en los dos casos a que alude el Ayuntamiento recurrente.

En el motivo primero del recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias se alega el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, con resultado de indefensión, en relación con la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (litispendencia).

Ante todo debe notarse que, habiéndose formulado el motivo de casación al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , el cauce elegido no es el adecuado. Como hemos recordado en sentencia de 3 de abril de 2014 (casación 1865/2001 ), citando una anterior sentencia de esta Sala de16 de junio de 2011 (casación 765/2008 ), para denunciar en casación la incorrecta interpretación y aplicación de los preceptos que regulan las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo -en este caso, el artículo 69.b/ en lo que se refiere a la litispendencia-, la vía adecuada es precisamente la del artículo 88.1.d/ de dicha Ley , que es la que corresponde para alegar la vulneración de los normas aplicables para resolver las cuestiones controvertidas, incluidas las de índole procesal relativas a los requisitos para litigar y a las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Por lo demás, el motivo de casación no podría ser acogido aunque prescindiésemos del defecto advertido en su formulación, pues, como explica el fundamento cuarto de la sentencia recurrida, no se dan en este caso las identidades necesarias para poder apreciar litispendencia. Baste señalar que los dos litigios de los que se pretende derivar esa consecuencia tiene diferente objeto, pues en el recurso contencioso-administrativo 255/2004 se impugnaba el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de mayo de 2003 por el que se aprobó definitivamente "de forma parcial" el Plan General de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana, mientras que en el proceso que aquí nos ocupa (recurso contencioso- administrativo 280/2008) es objeto de impugnación la resolución de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias de 4 de noviembre de 2008 por la que se hacen públicos los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006 y 31 de octubre de 2008, relativos al Texto Refundido de Plan General de Ordenación de Santa Lucía de Tirajana.

El hecho de que en uno y otro litigio se suscite controversia sobre la clasificación urbanística de unos mismos terrenos -en ambos casos la pretensión de la parte demandante es que se acuerde su clasificación como suelo urbano-, determinará que el órgano jurisdiccional deba guardar la debida coherencia al abordar esa cuestión, para no incurrir en pronunciamientos contradictorios. Pero, como decimos, no cabe apreciar la excepción de litispendencia al ser distinto el instrumento de ordenación impugnado en uno y otro caso.

Por último, debemos dejar señalado un dato: la sentencia de la Sala de instancia de 3 de septiembre de 2007, que resolvía aquel recurso contencioso-administrativo 255/2004 , fue casada y quedó sin efecto en virtud de sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2011 (casación 2844/2008 ), en la que se ordenó «... la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , someta a la consideración de las partes la cuestión relativa a "la suspensión de la aprobación del suelo rústico"; y resuelva luego lo que proceda ».

Pues bien, en la base de datos del Centro de Documentación Judicial puede verse que la Sala de instancia dictó nueva sentencia con fecha 4 de julio de 2012 en el referido recurso contencioso-administrativo 255/2004 . No nos consta que esa sentencia sea firme; pero, en todo caso, en virtud del principio de coherencia al que ya hemos aludido y del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3. de la Constitución ), lo decidido en ella habrá de ser tomado en consideración a la hora de resolver el litigio que nos ocupa, en el que, como seguidamente veremos, también habremos de acordar la retroacción de las actuaciones para que la Sala de instancia resuelva nuevamente.

En el motivo segundo de su recurso la representación de la Administración autonómica alega la incongruencia y defectuosa motivación de la sentencia, aduciendo que la sentencia olvida pronunciarse sobre las cuestiones que fueron planteadas en la demanda relativas a la condición urbana consolidada de los terrenos de la parte actora, haciéndolo, sin embargo, sobre una cuestión no planteada por las partes, como es la necesidad de sometimiento del Plan impugnado a Evaluación de Impacto Ambiental, incurriendo de ese modo la sentencia en incongruencia.

Según hemos visto en el antecedente segundo, la Sala de instancia resuelve el litigio apreciando un motivo de anulación que no había sido aducido pero que la propia Sala sometió a la consideración de las partes al amparo de lo previsto en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Y la sentencia termina anulando el instrumento de ordenación impugnado por ausencia de evaluación de impacto ambiental, siguiendo con ello el criterio adoptado en sentencia de la misma Sala de 28 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 277/2005 ), que es expresamente citada.

La representación de la Administración autonómica recurrente aduce que la sentencia no da respuesta a todas las cuestiones que fueron planteadas en la demanda, en concreto, deja sin examinar la pretensión relativa a la clasificación de los terrenos de la parte actora como suelo urbano consolidado.

Por lo pronto, al haber sido sometida a la consideración de las partes la cuestión relativa a la ausencia de evaluación ambiental, la sentencia no puede ser tachada de incongruente por haber acogido ese motivo de nulidad que había sido traído al proceso por la propia Sala.

Ciertamente, de los artículos 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil resulta la exigencia de que la sentencia decida todas las cuestiones controvertidas, en la dicción del primero, y todos los puntos litigiosos, en la del segundo. Con ello, además, se salva la eventualidad de que en el caso de que el Tribunal Supremo estime el recurso de casación haya de examinar por primera vez materias cuyo examen habría de abordar, en su caso, por vía de recurso y a través del correspondiente motivo de casación. El modo en que ha procedido la Sala de instancia produce unas indeseables consecuencias en los casos en que, como aquí sucede, según veremos, el recurso de casación resulta acogido.

A pesar de lo que acabamos de señalar, lo cierto es que la Comunidad Autónoma, parte demandada en el proceso de instancia, carece de legitimación para aducir que la sentencia no ha abordado las cuestiones suscitadas en el proceso por la parte demandante, porque tal omisión del tribunal sentenciador no genera perjuicio o gravamen en sentido procesal, ni desde luego indefensión, a la parte demandada.

En el motivo tercero del recurso de la Comunidad Autónoma de Canarias se alega la incongruencia ultra petita (más de lo pedido) o extra petita (fuera de lo pedido) de la sentencia, con infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los artículos 33 , 65.2 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , pues lo que la demandante pedía era la anulación de las determinaciones del Plan en cuanto a la clasificación y categorización del suelo ubicado en calle Tabaibal nº 13 como suelo rustico de protección hidrológica, y la sentencia anula el Plan en su totalidad.

El motivo no puede ser acogido pues, como hemos señalado en el fundamento anterior, la Sala de instancia resuelve el litigio apreciando un motivo de anulación que no había sido aducido pero que la propia Sala había sometido a la consideración de las partes al amparo de lo previsto en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Por ello, el pronunciamiento de la sentencia que anula el instrumento de ordenación por ausencia de evaluación de impacto ambiental, si bien es erróneo, como seguidamente veremos, es congruente con lo debatido en el proceso, precisamente porque la Sala había incorporado al debate un motivo que, de apreciarse, es determinante de la nulidad de todo el instrumento.

En el motivo de casación cuarto del recurso de la Administración autonómica de Canarias, formulado al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se alega la valoración ilógica, irrazonable y arbitraria de la prueba, porque la sentencia desatiende la existencia de informes técnicos que avalan la evaluación ambiental del Plan General que se realizó, sin que puedan conocerse qué concretas previsiones de evaluación ambiental se han omitido. También se alega la valoración incorrecta de la prueba en el motivo segundo del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Lucía, aunque en este caso el motivo de casación se formula por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Por lo pronto debe notarse que en el caso del Ayuntamiento de Santa Lucía el motivo está defectuosamente formulado, pues los reproches sobre valoración de la prueba no aluden a un error in procedendo sino a defectos in iudicando que deben denunciarse por la vía del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y no por el cauce previsto en el apartado c/ de este mismo artículo. Pero, aun prescindiendo de ese defecto en su formulación, tanto el motivo de casación del Ayuntamiento como el formulado por la Administración autonómica -que sí ha seguido el cauce procesal adecuado- deben ser desestimados.

Ambas administraciones recurrentes aducen que la sentencia basa el fallo en una incorrecta y arbitraria valoración de la prueba porque desatiende la existencia de informes técnicos que avalan la evaluación ambiental del Plan General, sin que puedan conocerse qué concretas previsiones de evaluación ambiental omite el Plan. A ello añade la Administración autonómica que la propia sentencia reconoce que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite la utilización de un procedimiento alternativo de evaluación y pese a ello la Sala de instancia considera, en contra de lo señalado en los informes técnicos, que el contenido ambiental del Plan, basado en el Decreto 35/1995, de 24 de febrero, no respeta los requisitos de las directivas europeas.

El planteamiento de las recurrentes no puede ser acogido porque en la línea de razonamiento de la sentencia recurrida no era necesario adentrarse en el contenido ambiental del Plan, dado que la Sala de instancia entendía que las previsiones del Reglamento autonómico aprobado por Decreto Territorial 35/1995 no satisfacían las exigencias medioambientales. Por tanto, no nos encontramos ante una cuestión que haya sido resuelta a partir de la valoración de la prueba sino ante una conclusión jurídica alcanzada por la Sala de instancia a partir de la interpretación de la normativa autonómica que se invocaba.

Abordaremos ahora de manera conjunta los motivos de casación cuarto del escrito de la Administración Autonómica y tercero del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Lucía, donde, con formulaciones coincidentes en lo sustancial, ambas administraciones alegan la infracción de la Directiva 85/337/CEE, del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, y de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, así como -añade el motivo del la Administración autonómica- de la jurisprudencia que se contiene en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso de casación 1355/2002 ) y doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la admisión de procedimientos de evaluación ambiental alternativos.

Las administraciones recurrentes suscitan así dos cuestiones, que abordaremos de forma diferenciada: de un lado, si el instrumento aprobado estaba sujeto o no a la previa Evaluación de Impacto Ambiental; por otra parte, si era exigible, además, la Evaluación Estratégica de Planes y Programas.

Aducen las recurrentes, en primer lugar, que la sentencia interpreta erróneamente el Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, al extender su ámbito objetivo (proyectos) a los planes urbanísticos.

Tienen razón las recurrentes, pues, en efecto, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, en el caso que nos ocupa no resultaba exigible someter el instrumento de planeamiento aprobado a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental contemplados en la Directiva 85/337/CE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental.

Esta conclusión que acabamos de adelantar encuentra respaldo en la sentencia que se cita como infringida en los motivos de casación que estamos examinando - sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 )- que contiene una argumentación que luego hemos reiterado en otras sentencias posteriores, entre ellas, las de 20 de abril del 2011 (casación 2247/2007 ) y 27 de septiembre de 2012 (casación 2174/2009 ).

Como recuerda esta sentencia citada en último lugar - sentencia de 27 de septiembre de 2012 (casación 2174/2009 )- la evaluación de impacto ambiental no era exigible sino para los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no haberlo entendido así la Sala de instancia, la sentencia recurrida incurre en vulneración, por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental , vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CE.

En contra de lo que señala la sentencia recurrida, no resultan trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestras sentencias de 30 de octubre de 2003 (casación 7460/2000 ) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001 ) que extendían la exigencia de evaluación de impacto ambiental a los planes urbanísticos en determinados supuestos cambios de uso del suelo. En el caso examinado en esas sentencias, a través del cambio del uso del suelo se posibilitaba la construcción de cuatro mil cuatrocientas hectáreas y tres mil plazas hoteleras; y decíamos entonces: «... Es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan...».. Pero, como decimos, esas consideraciones no son trasladables al caso que estamos examinando, en el que no concurren las circunstancias antes mencionadas.

Por el contrario, deben ser aquí tenidas en cuenta las consideraciones que expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ), que la Administración autonómica recurrente cita como vulnerada en el motivo segundo. En el fundamento jurídico noveno.4 de esa sentencia declarábamos lo siguiente:

(...) Como conclusión de todo lo anterior (...) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa:

a) El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.

b) Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.

c) Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,

d) Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

En consecuencia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, solo afectan a proyectos, obras y otras actividades, ya que en lo referente a la evaluación de planes y programas que pudieran afectar a espacios incluidos en la Red Natura 2000 no existe norma taxativamente aplicable, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, por cuanto tanto esta norma como la de transposición interna española (Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre ) se limitan a realizar una simple remisión, y, en ausencia de normativa autonómica específica sobre EAE, solo quedaría aplicar, por extensión la normativa relativa a EIA, lo que, como venimos reiterando, en modo alguno se acomoda, a las EAE, habiendo perdido -posiblemente-- la norma estatal de transposición la ocasión para establecer, en tal operación, un correcto contenido y alcance de la EAE, anticipándose, en el ámbito concreto a que afecta, a la entrada en vigor de la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio, el 24 de julio de 2004

.

Y en el fundamento jurídico décimo de la misma sentencia de 7 de julio de 2004 añadíamos:

(...) Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42 / CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004). Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de "plan" y "proyecto".

Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece más a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337 CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto "la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras", así como, en segundo término "otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo

.

A tenor de la jurisprudencia que acabamos de reseñar debemos concluir que no era exigible al instrumento de planeamiento impugnado en la instancia una evaluación de impacto ambiental; y al no entenderlo así la sentencia recurrida incurrió en infracción del Real Decreto 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental, y de la Directiva 85/337/CE, así como de la jurisprudencia de esta Sala que interpreta aquellas normas y de la que acabamos de ofrecer una síntesis.

Como ya hemos indicado, la sentencia recurrida ahonda más en la cuestión medioambiental y no solo considera aplicable -de manera incorrecta, como hemos visto- la técnica de evaluación ambiental de los proyectos, sino que también considera que el Plan aprobado debía ser sometido a la evaluación de los planes y programas, la llamada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) prevista por la Directiva 2001/42/CE, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Este criterio de la Sala de instancia es combatido por la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Santa Lucía, en la segunda parte de sus respectivos motivos de casación, que, desde ahora lo anticipamos, también habrán de ser acogidos en este punto.

Frente al criterio de la sentencia de instancia, la representación del Ayuntamiento aduce que la Directiva 2001/42/CE no era aplicable en este caso por razones temporales, dada la fecha en que se formuló el avance de planeamiento (23 de marzo de 2001); y, junto a ello ambas administraciones recurrentes aducen que la sentencia no ha tenido en cuenta que los objetivos de protección del medio ambiente e integración de los aspectos medioambientales de los planes estaban garantizados con las previsiones contenidas en el Decreto Territorial 35/1995, de 24 de febrero, que establecía un tipo de evaluación ambiental, denominada de análisis ambiental, para determinados instrumentos de planeamiento, entre ellos los instrumentos de ordenación general, dentro del contenido de éstos.

Como señala la sentencia recurrida, la exigencia de la evaluación ambiental estratégica se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004 , fecha ésta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42, según obligaba su artículo 13 . Ahora bien, partiendo de esa fecha de referencia, la sentencia de instancia no explica en qué momento entiende producido el "primer acto preparatorio formal" del instrumento de planeamiento que nos ocupa . Y aunque, como decimos, la Sala de instancia no lo explica, todo parece indicar que ha considerado como tal la fecha de aprobación inicial -que la sentencia tampoco especifica- sin reconocer ese carácter al Avance o la exposición pública de los trabajos preparatorios.

Por otro lado, dejando asimismo sin especificar la fecha y circunstancias en que se produjo la aprobación definitiva del concreto instrumento de planeamiento aquí controvertido, la sentencia recurrida transcribe un párrafo de la fundamentación de otra sentencia anterior en la que, aludiendo a un Plan General -no sabemos si del mismo o de otro término municipal- que había sido aprobado con suspensiones, condiciones y deficiencias, la Sala de instancia señalaba que esa forma de aprobación «...hace sospechar que la finalidad última de dicha aprobación precipitada no era otra que eludir la exigencia de una evaluación de impacto estratégica de una directiva que había finalizado el plazo de transposición dos años antes».

Vemos así que, una vez más, la Sala de instancia se limita a reiterar consideraciones expuestas en sentencias anteriores, pero nada hace para explicar la identidad o similitud del caso que aquí nos ocupa con el examinado en aquellos otros pronunciamientos que se cita. Pues bien, intentaremos introducir algo de claridad.

Comenzaremos recordando que el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, establece que se entenderá como primer acto preparatorio formal "... el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación ". Y en nuestra sentencia de 11 de octubre de 2012 (casación 5552/2010 ) hemos declarado que el enunciado que acabamos de transcribir no permite identificar el acuerdo de aprobación inicial con el primer acto preparatorio a que se refiere la norma, en el que se expresa la intención de promover la elaboración del contenido del Plan y se liberan los recursos técnicos que hagan posible la presentación para la aprobación. La redacción del precepto alude a un momento anterior, aquél en el que se produce formalmente la expresión de la voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes medios lo que, lógicamente, es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial. Por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la elaboración del documento y tal vez no sea ocioso recordar que los procesos de planificación urbanística suelen comprender dos fases: una primera de elaboración y una segunda de formulación y la aprobación inicial es el acto con el que se inicia la segunda fase, posterior a la de elaboración.

Ocurre también que aun en los casos en los que el primer acto preparatorio formal es anterior a la fecha del 21 de julio de 2004, la posibilidad de acogerse al régimen transitorio que estudiamos sólo se mantiene cuando el acuerdo de aprobación definitiva se produce antes de que transcurran 24 meses desde la fecha indicada. Así, el segundo inciso del artículo 13.3 de la Directiva 2001/42 señala que « Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del art. 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión ». De ese régimen es trasunto la Disposición Transitoria Primera , apartado 2 de la Ley 9/2006 , según la cual « la obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable ».

Pues bien, la Sala de instancia aplica de modo incorrecto ese régimen transitorio instaurado en la propia Directiva, del que resulta que evaluación ambiental no resulta exigible en este caso, porque el primer acto preparatorio formal fue anterior al 21 de julio de 2004 y la aprobación definitiva del Plan se produjo el 20 de julio de 2006, esto es, un día antes del transcurso del plazo de 24 meses desde la fecha de referencia (21 de julio de 2004).

Por lo demás, en cuanto a la "sospecha" de que la aprobación definitiva se hubiese acordado de forma precipitada y con la finalidad última de eludir la exigencia de evaluación ambiental establecida en la Directiva, baste decir que esa sospecha no viene referida al caso que aquí se enjuicia, sino que la Sala de instancia reproduce lo razonado en una sentencia anterior sin explicar las razones por las que aquella apreciación podría ser trasladable al instrumento de planeamiento al que se refiere la presente controversia.

En fin, alcanzada esta conclusión de que la evaluación ambiental no resulta exigible en este caso, resulta ya fuera de lugar la cuestión de si la técnica evaluatoria regulada en el Decreto autonómico 35/1995 cumple o no las exigencias de la Directiva 2001/42/CE.

Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, por acogimiento de los motivos de casación cuarto del escrito de la Administración Autonómica y tercero del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Santa Lucía, procedería que entrásemos a resolver << lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate >> ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

A ello no se opone el que la representación de la Comunidad de Aguas Los Llanos de Jerez -demandante en el proceso de instancia- haya desistido del recurso de casación que había interpuesto contra la sentencia (véase antecedente noveno), pues el desistimiento en el recurso de casación no implica el desistimiento de la acción entablada en el proceso de instancia, en el que, no se olvide, la parte demandante había obtenido un pronunciamiento de estimación en parte del recurso contencioso- administrativo.

Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas en el proceso de instancia, donde la parte actora combatía la clasificación de su finca como suelo rústico de protección hidrológica en la subcategoría de recuperación ambiental (SRPH-RA) y pretendía que en su lugar se clasificase como suelo urbano, requieren la interpretación y aplicación de las normas de derecho autonómico que regulan las distintas clase y categorías de suelo. Y siendo ello así, no procede que entremos a examinar y resolver esos aspectos de la controversia, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que, salvo que la parte actora formalice su desistimiento en el proceso de instancia, la Sala de instancia dicte nueva sentencia en la que se resuelvan motivadamente todas las cuestiones planteadas en la demanda, en el bien entendido de que no podrá declarase la nulidad del instrumento de planeamiento impugnado por ausencia de declaración de impacto ambiental ni por falta de evaluación ambiental estratégica, al haber quedado ya resuelta esta cuestión.

Y una última indicación: a la hora de resolver la controversia entablada sobre la clasificación de los terrenos, la Sala de instancia habrá de tomar en consideración lo resuelto con relación a esos mismos terrenos en su sentencia de fecha 4 de julio de 2012 (recurso contencioso-administrativo 255/2004 ), en virtud de los principios de coherencia y de seguridad jurídica a los que ya nos hemos referido en el fundamento jurídico tercero.

No procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,