STS, 4 de Abril de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra el Plan de gestión del distrito de cuenca fluvial de Catalunya.

En el citado recurso contencioso-administrativo se dicta sentencia, de 26 de abril de 2013 , cuyo fallo dispone lo siguiente:

Primero. ESTIMAR los recursos acumulados interpuestos por el Departamento de Presidencia del Gobierno de Aragón y el Gremio de Áridos de Catalunya, y declarar la nulidad del Decreto 188/2010 mediante el cual se aprueba el Plan de gestión del distrito de cuenca fluvial de Catalunya, y también la nulidad del Acuerdo GOV 238/2010 de aprobación del programa de medidas del plan mencionado. (...) Segundo.- Desestimar la pretensión formulada por el Departamento de Presidencia del Gobierno de Aragón en cuanto a la nulidad del Decreto 31/2009 impugnado indirectamente. (...) Tercero.- No efectuar pronunciamiento sobre las costas procesales

.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se solicita, por la Generalidad de Cataluña, que se dicte sentencia estimatoria de los motivos alegados, se case la sentencia recurrida y se resuelva conforme a las pretensiones ejercitadas en la instancia declarando la validez del plan de gestión y del programa impugnados en el recurso contencioso administrativo.

Mientras que el Gobierno de Aragón solicita que se estime la casación y se declare la nulidad de pleno derecho del artículo 2.2, apartado b), del Anexo del anterior Decreto 31/2009, de 24 de febrero , por el que se delimita el ámbito territorial del Distrito de cuenca hidrográfica o fluvial de Cataluña y se modifica el Reglamento de la planificación hidrológica, aprobado por el Decreto 380/2006, de 10 de octubre.

Las recurridas solicitan, por su parte, la Administración General del Estado y el Gremio de Áridos de Cataluña, que se inadmitan o desestimen los motivos alegados en el recurso de casación deducido por el Gobierno de Aragón, y respecto del interpuesto por la Generalidad de Cataluña la Administración General del Estado no formula oposición.

Por su parte, el Gobierno de Aragón solicita que se desestime la casación interpuesta por la Generalidad, y la Generalidad, a su vez, solicita que se desestime el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Aragón.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 1 de abril de 2014, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que ahora se impugna estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra el Plan de Gestión del Distrito de Cuenca Fluvial de Catalunya, aprobado por Decreto 188/2010, de 23 de noviembre (recurso contencioso-administrativo nº 31/2011). El mismo plan también se impugnó por el Gremio de Áridos de Cataluña (recurso contencioso-administrativo nº 32/2011). Y, en fin, el Gobierno de Aragón también impugnó el posterior Programa de Medidas del Plan de Gestión del Distrito de la Cuenca Fluvial de Cataluña, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Generalidad de 23 de noviembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo 40/2011).

La conclusión estimatoria que la sentencia expresa en el fallo se fundamenta en las siguientes razones.

Tras señalar que el Decreto impugnado es un reglamento ejecutivo del Texto Refundido de la legislación en materia de aguas de Catalunya aprobado por Decreto legislativo 3/03, se señala que es preciso informe de la Comisión Jurídica Asesora pues «razones diversas avalan la necesidad del informe que nos ocupa. En primer lugar, desde el punto de vista del principio de jerarquía normativa, no hay duda que el Reglamento de planificación hidrología -eso es, un Decreto- no puede derogar una norma de rango superior como es la Ley 5/2005 de la Comisión Jurídica Asesora, siendo así que ésta impone el dictamen de referencia sin lugar a dudas. Es preciso añadir que el artículo 105 de la Constitución española establece que la determinación del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general corresponde a la Ley, de forma que un Decreto mal podría introducir una regulación alternativa de elaboración desvinculada del procedimiento general. (...) Desde un punto de vista sustantivo, el informe de la Comisión Jurídica Asesora constituye un control preventivo de la legalidad de las disposiciones de carácter general y de determinados actos tanto dela Administración de la Generalitat como de las administraciones locales, según consta en la exposición de motivos de la Ley 5/05. Se trata de una garantía de sumisión del Gobierno y la Administración al ordenamiento jurídico de acuerdo con el mandato establecido en el artículo 9 de la Constitución española . Por lo tanto, no estamos ante una mera función consultiva sino ante un control de legalidad de naturaleza esencial. En este sentido, si bien se puede admitir que los planes tienen un perfil en cierta medida particular en relación con el común de las disposiciones generales, nada hay en esta particularidad que permitafundamentar la exclusión del control de legalidad. En otras palabras, la función normativa y la capacidad para vincular a las administraciones y a los ciudadanos es la misma en los planes que en el resto de disposiciones generales; y de la misma manera resulta necesario asegurar el encaje de la nueva disposición en el ordenamiento jurídico. En definitiva, la conveniencia de un control preventivo de legalidad es idéntica en uno y otro caso, de forma que ningún sentido material tendría excluir los planes del informe de referencia.».

Por lo que se concluye que « el procedimiento de elaboración del Decreto 188/10 incurrió en un defecto sustancial al omitir el informe preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora, omisión que debe conducir a la declaración de nulidad del mismo, circunstancia que hace innecesario el análisis del resto de motivos de recurso. (...) Corresponde en consecuencia estimar este recurso en lo que se refiere a la declaración de nulidad del Decreto 118/10, nulidad que se proyecta en la del programa de medidas del Plan de gestión del distrito de cuenca fluvial de Catalunya aprobado por el Acuerdo GOV/238/2010 igualmente impugnado. (...) En efecto, el programa de medidas se integra en el plan de gestión del distrito de cuenca fluvial según se desprende del artículo 42.g/ de la Ley de aguas aprobada por Real decreto legislativo 1/2001 , y también de los artículos 21 y 22.1 dela Ley de aguas de Catalunya aprobada por Decreto legislativo 3/2003 . En consecuencia, si el programa está indisolublemente unido al plan de gestión de cuenca hasta el punto que forma parte del mismo, la nulidad del primero arrastra inevitablemente la nulidad del segundo.»

La estructura del recurso de casación interpuesto por la Generalidad de Cataluña se sostiene sobre cuatro motivos.

El primero, por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 218.2 de la LEC por la falta de motivación.

El segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , denuncia la lesión de los artículos 41 del TR de la Ley de Aguas de 2001 y 105 de la CE .

El tercero, por el mismo cauce procesal, reprocha a la sentencia la vulneración de artículo 9.3 de la CE .

Y el cuarto, en fin, al denunciar también la infracción de normas del ordenamiento jurídico, aduce la transgresión de los artículos 1218 del Código Civil , 319 y 317 de la LEC y 9.3 y 24 de la CE .

El Gobierno de Aragón articula su recurso en torno a un único motivo, en el que denuncia numerosas infracciones del ordenamiento jurídico. En concreto se alega la lesión del artículo 27.2 de la LJCA , por la impugnación indirecta realizada en la demanda respecto de un Decreto anterior 31/2009, de 24 de febrero, y de los artículos 7 , 8 y anexo I de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, 16 bis . 3 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , 9 y 67 del Reglamento de Planificación Hidrográfica , y 7 del RD 125/2007, de 2 de febrero , que fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas.

Por su parte, las recurridas se oponen a la casación en los términos siguientes. El Abogado del Estado , respecto de la casación que formula el Gobierno de Aragón, señala que no tiene fundamento la infracción de la LJCA que se invoca respecto de la impugnación indirecta, y respecto del recurso deducido por la Generalidad de Cataluña se recuerda que en el recurso contencioso administrativo se mantuvo la misma posición que la Generalidad, y que siguiendo instrucciones de la Abogacía General ahora no formula oposición al recurso interpuesto por dicha Administración. El Gremio de Áridos de Cataluña, por su parte, tras señalar que en el recurso interpuesto por la Generalidad se hace una instrumentalización en la invocación socorrida de normas estatales y principios constitucionales, se indica que no concurre in la infracción de las normas reguladoras de la sentencia porque la sentencia está suficientemente motivada, ni la lesión de normas del ordenamiento jurídico que aduce la Generalidad recurrente porque se trata de un reglamento ejecutivo. La Generalidad de Cataluña al oponerse al recurso del Gobierno de Aragón señala que la lesión del artículo 27 de la LJCA es puramente formal, que se ha formulado el motivo de casación por un cauce procesal inadecuado, y que en el recurso contencioso administrativo el Gobierno de Aragón ya solicitó la nulidad del Decreto. En fin, el Gobierno de Aragón se opone a la casación de la Generalidad porque la sentencia tiene motivación suficiente, se funda en la lesión de normas autonómicas, el informe de la Comisión Jurídica Asesora resulta de aplicación al caso, y la nulidad del programa posterior es consecuencia de la del plan.

La panorámica expuesta de forma resumida, en el fundamento anterior, nos aboca a ordenar el debate procesal.

Resulta obligado examinar de manera preferente la causa de inadmisión que formula el Gobierno de Aragón y el Gremio de Áridos de Cataluña sobre el recurso de casación interpuesto por la Generalidad, al versar sobre la aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Luego nos corresponderá abordar el quebrantamiento de forma que formula la Generalidad y finalmente las infracciones del ordenamiento jurídico que formulan ambas recurrentes.

Recordemos que el artículo 86.4 de nuestra Ley Jurisdiccional condiciona la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal, a saber, que el escrito de interposición del recurso de casación se funde en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que hayan sido relevantes y determinantes del fallo que se impugna, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

En aplicación del citado precepto, se ha dictado una jurisprudencia uniforme y consolidada que viene señalando que el recurso de casación no se puede fundar, por tanto, en la infracción de Derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental de normas de derecho estatal.

Pues bien, en este caso es verdad que el escrito de interposición se fundamenta formalmente sobre normas estatales, como son los artículos 9.3 y 105 de la Constitución , y 41 del TR de la Ley de Aguas . Ahora bien, la cita de tales normas de derecho estatal reviste un carácter meramente instrumental o artificial, en relación con el marco normativo de la cuestión enjuiciada, porque no fueron de aplicación al caso, ni desde luego relevantes ni determinantes de la decisión contenida en la sentencia. Tales normas, en consecuencia, resultan inservibles para fundar sobre ellas el recurso de casación, pues la cuestión realmente controvertida se rige únicamente por normas de la Comunidad Autónoma de Cataluña, como con toda evidencia resulta de la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia, supra transcrita.

La razón de decidir de la sentencia, recordemos, se construye sobre la interpretación y aplicación de los artículos 8 de la Ley catalana 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora, 18, 20 y 21 del TR de la Legislación en materia de Aguas de Cataluña de 2003 y del Reglamento catalán de Planificación Hidrológica de 2006. Sostiene la sentencia, en definitiva, que el Plan de gestión impugnado es nulo porque se omitió el informe preceptivo del órgano consultivo catalán --Comisión Jurídica Asesora-- al considerar que el citado plan es un reglamento ejecutivo, por ser desarrollo de los artículos 18, 20 y 21 citados, sin que a ello se oponga lo dispuesto en el Reglamento de 2006, también de Cataluña, que diseña el procedimiento de elaboración del plan, en el que no se contempla el citado trámite de informe.

En consecuencia, los artículos 9.3 y 105 de la Constitución , y 41 del TR de la Ley de Aguas , que se alegan como infringidos, no guardan relación con el marco normativo de la cuestión decidida en sentencia, que se ha realizado aplicando exclusivamente normas propias de la Comunidad Autónoma.

Es verdad que los principios constitucionales, principios generales del derecho, y los de procedimiento administrativo, resultan de aplicación a todos los ordenamientos jurídicos, tanto el estatal como los autonómicos, y con carácter general a todos los ámbitos sectoriales. Ahora bien, su proyección, en casos como el examinado, se concreta en las diferentes normas autonómicas, de cuya aplicación e interpretación no puede prescindirse a los efectos de examinar tales infracciones. Esta Sala ha recordado al respecto, que tales normas constitucionales (en este caso los artículos 9.3 y 105) y los principios generales constituyen un elemento común a todos los ordenamientos jurídicos, ya sea el estatal, autonómico o local, y no puede servir de base, por sí solo, para fundar un recurso de casación, cuando el Derecho material es puramente autonómico.

La solución contraria a la que exponemos supondría vaciar de contenido el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción , pues los principios constitucionales y de procedimiento administrativo proporcionan, insistimos, el sustrato común y laten en todos los ordenamientos jurídicos, y bastaría su mera invocación retórica para desbordar los límites que la Ley Jurisdiccional ha trazado para acceder a la casación.

En este sentido, se viene pronunciando esta Sala, sobre la infracción de los principios del artículo 9.3 y la nulidad del artículo 62 de la Ley 30/1992 , al señalar que « Estos preceptos, en cuento tienen el carácter de instrumentales, y, por tanto, constituyen elementos comunes para todos los ordenamientos jurídicos, ya sea el estatal, autonómico o local, no pueden servir de base por si solos para fundar un recurso de casación, cuando el derecho material es puramente autonómico. pues admitir lo contrario sería tanto como privar de contenido al artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional , al existir siempre la posibilidad de acogerse a estos preceptos instrumentales y principios generales para con base en su infracción entablar el recurso de casación » ( STS de 17 de septiembre de 2008 dictada en el recurso de casación nº 4118 / 2005).

En fin, esta misma doctrina aplicamos al resolver los recursos de casación entablados contra sentencias que se pronunciaban sobre la intervención de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña. Nos referimos, concretamente, a las Sentencias de 9 de diciembre de 2010 (recurso de casación nº 2482/2008 ) y de 2 de enero de 2002 (recurso de casación 4901/2005 ).

La estimación de la anterior objeción procesal determina que siguiendo el orden tratado en el fundamento tercero, debamos abordar ahora el motivo primero, invocado por la Generalidad, que denuncia la falta de motivación de la sentencia.

Pues bien, el motivo no puede prosperar porque la lectura del mismo pone de manifiesto que lo que se reprocha a la sentencia es la interpretación errónea del artículo 8 de la Ley 5/2005 antes citada, sobre la naturaleza del plan de gestión impugnado, esencialmente su caracterización como reglamento ejecutivo, lo que no se corresponde con el quebrantamiento de forma denunciado.

La sentencia impugnada no resulta falta de motivación, ni adolece de contradicción, al contrario, la conclusión que expresa en el fallo encuentra su explicación lógica en los fundamentos de derecho que preceden al mismo. Siendo una cuestión distinta, y ajena al quebrantamiento denunciado por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, el acierto o no de la misma al enjuiciar las cuestiones suscitadas en la instancia.

El artículo 218.2 de la LEC no se vulnera, por tanto, cuando la sentencia adopta una conclusión contraria a la postura defendida por la Administración recurrente, y contraria a lo que denomina las " reglas de la lógica o la razón ", siempre que explique por qué adopta esa determinada decisión. El enjuiciamiento de la corrección jurídica de tal decisión no se canaliza por el motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la LJCA , sino por el apartado d) del mismo precepto legal. Lo que sucede es que, en este caso, la cuestión que lleva a la sentencia a estimar el recurso contencioso administrativo, se rige, como hemos expuesto en fundamentos anteriores, por normas propias de la Comunidad Autónoma.

El cuarto y último motivo, sustentado sobre la vulneración de los artículos 1218 del Código Civil , 319 y 317 de la LEC y 9.3 y 24 de la CE , no puede ser tampoco acogido, por las dos razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar porque se produce una falta de correspondencia entre las normas cuya infracción se aduce y el alegato que se esgrime como desarrollo del motivo. Así es, la independencia entre el plan de gestión y el programa de medidas, ambos impugnados en la instancia, que se defiende para sostener que la nulidad del plan no acarrea la del programa, no puede ser analizada en su plenitud sin acudir a la interpretación y aplicación de las normas autonómicas --el TR de la Legislación en materia de Aguas de Cataluña de 2003 y del Reglamento catalán de Planificación Hidrológica de 2006--, pues solo así podría determinarse la vinculación entre ambos.

Y, en segundo lugar, porque en todo caso, y en aplicación del TR de la Ley de Aguas de 2001 ( artículo 42.1.g), en el plan hidrológico se incluye un resumen del programa de medidas adoptadas para alcanzar los objetivos previstos, según la relación que detalla el indicado precepto legal . De modo que la nulidad del plan de gestión comporta la del programa de medidas que se encuentra incorporado al mismo.

Llegados a este punto, nos corresponde ahora examinar el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón, teniendo en cuenta que el fallo de la sentencia, apartado segundo, desestima la pretensión formulada por el Gobierno de Aragón contra el Decreto 31/2009, de 24 de febrero.

Recordemos que los tres recursos contencioso-administrativos, que se resuelven por la sentencia recurrida, impugnaban el Plan de Gestión del Distrito de la Cuenca Fluvial de Cataluña y el Programa de Medidas, en los términos expuestos en el fundamento primero. Ahora bien, además, la Comunidad Autónoma de Aragón impugnaba indirectamente el Decreto 31/2009, de 24 de febrero, por el que se delimita el ámbito territorial del Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, y respecto de esta pretensión la sentencia desestima el recurso (apartado segundo del fallo).

El motivo que esgrime la citada Comunidad Autónoma de Aragón, mediante la vulneración del artículo 27.2 de la LJCA , para desde ahí dar entrada al examen de una pluralidad de infracciones en que incurre, a su juicio, el citado Decreto 31/2009, no puede ser compartido por esta Sala.

Bastaría, para desestimar este motivo, con señalar que el plan de gestión y el programa de medidas, impugnados en la instancia, no son aplicación directa de lo ordenado en el Decreto 31/2009, que delimita el ámbito territorial del Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, del que discrepa la recurrente, pero que, al parecer, no impugnó en su día. Ni tampoco es la causa de nulidad del plan y del programa, recordemos basado en la falta de informe de la Comisión Jurídica Asesora, lo que determina la nulidad del indicado Decreto 31/2009. Dicho de otro modo, no es la nulidad de este Decreto de 2009 lo que provoca, en su aplicación, la nulidad del plan y del programa, impugnados en la instancia.

Es cierto que esta Sala ha abierto la posibilidad, en el ámbito urbanístico, de impugnar indirectamente el planteamiento general con motivo de la impugnación del planeamiento de desarrollo, desde la Sentencia de 25 de septiembre de 2009 (recurso de casación nº 553/2005 ), en el que se impugnaban indirectamente las normas subsidiarias (planeamiento general) con motivo de la impugnación del plan parcial (planeamiento de desarrollo). Pero para realizar correctamente tal operación jurídica resulta esencial que exista, primero, una norma general de cobertura y una norma de desarrollo, de inferior rango, que sea aplicación directa de la misma, y segundo, que el vicio de ilegalidad de la segunda proceda, precisamente, de la ilegalidad en que incurre la norma de cobertura.

Pues bien, ninguna de las dos exigencias concurren en el caso examinado, en el que el plan de gestión se elabora según lo dispuesto en los artículos 40 a 43 del TR de la Ley de Aguas , 18, 20 y 21 del TR de la legislación en materia de aguas de Cataluña y el Reglamento de Planificación Hidrológica, respetando, como es natural, el marco normativo de aplicación a las determinaciones que establece, entre ellas, el ámbito territorial del Distrito de Cuenca Hidrográfica o Fluvial de Cataluña, aprobado por Decreto 31/2009, pero no constituye un desarrollo directo del mismo. Tampoco la nulidad del plan y el programa tiene su origen, insistimos, en la ilegalidad del mentado Decreto 31/2009.

En consecuencia, no ha lugar al recurso de casación, porque la sentencia no ha infringido el artículo 27.2 de la LJCA , al no abordar la impugnación indirecta alegada cuando no concurrían los presupuestos necesarios para su aplicación al caso.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales que, por todos los conceptos, corresponde a las recurridas, es el siguiente: en el caso del Gremio de Áridos de Cataluña la cifra máxima de 6.000 euros y en el de la Administración General del Estado, que se opone únicamente a la casación interpuesta por la Comunidad de Aragón, en la cifra máxima de 3.000 euros. Por lo demás, se produce la compensación entre recurrentes y recurridas (Comunidad Autónoma de Aragón y Generalidad de Cataluña) respecto de las respectivas costas entre las mismas, que han sido al mismo tiempo recurrentes y recurridas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.