STS, 4 de Abril de 2014

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2014:1271
Número de Recurso67/2013
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 4 de Abril de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Abril de dos mil catorce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 2/67/2.013, interpuesto por la ORGANIZACIÓN NACIONAL DE CIEGOS ESPAÑOLES (ONCE) contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2.012, por el que se aprueban las asignaciones financieras a la Organización Nacional de Ciegos Españoles correspondientes al ejercicio 2011, respecto del resultado de explotación correspondiente al ejercicio 2010 y al exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2009 no compensado en 2010.

Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En fecha 7 de marzo de 2.013 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo ordinario contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2.012, por el que se aprueban las asignaciones financieras a la Organización Nacional de Ciegos Españoles correspondientes al ejercicio 2011, respecto del resultado de explotación correspondiente al ejercicio 2010 y al exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2009 no compensado en 2010, que le había sido notificado el 8 de febrero de 2.013. Se ha tenido por interpuesto dicho recurso por diligencia de ordenación de fecha 11 de marzo de 2.013.

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito, al que acompaña documentación, en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se anule el acuerdo de 21 de diciembre de 2.012 del Consejo de Ministros, dejando sin efecto la obligación de la ONCE de reintegrar a la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado la cantidad de 31.023.100 euros y reconociendo el derecho de la Organización a percibir el abono íntegro de las cantidades solicitadas en concepto de asignaciones financieras correspondientes al ejercicio 2.011 (sobre los resultados del ejercicio 2.010), por importe total de 13.078.718,85 euros (44.101.818,85 euros en concepto de asignación financiera ordinaria, minorada en la cantidad de 33.100.000 euros que ya le ha sido anticipada, es decir, 11.001.818,85 euros, y 8.476.900 euros en concepto de asignación financiera adicional, minorada en la cantidad de 6.400.000 euros que ya le ha sido anticipada, es decir, 2.076.900 euros-; y, subsidiariamente, que reconozca el derecho de la ONCE a percibir incrementada la asignación financiera adicional de 2.011, en el importe de 9.205.400 euros más un 3% para la Fundación ONCE (9.481.562 euros), correspondiente al exceso de gasto en servicios sociales de 2.010 computado a efectos de minorar el resultado negativo de explotación de la ONCE, esto es, que reconozca la Sala el derecho de la ONCE a percibir, en concepto de asignación financiera adicional de 2.011, la cantidad de 17.958.462 euros (8.476.900 euros ya reconocidos más 9.481.562 euros) minorada en la cantidad de 6.400.000 euros que ya le ha sido anticipada, lo cual asciende a 11.558.462 euros. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse que la cuantía del recurso asciende a 31.023.100 euros y expone que considera innecesario recibir el proceso a prueba, solicitando además que se acuerde la realización del trámite de conclusiones escritas.

TERCERO

De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentado el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que suplica, tras las alegaciones oportunas, que se dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso, al ser el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2.012 conforme a derecho, con imposición de costas. Mediante otrosí manifiesta que no entiende necesario el recibimiento a prueba del recurso.

CUARTO

En decreto de la Secretaria judicial de fecha 3 de septiembre de 2.013 se ha fijado la cuantía del recurso en la cantidad de 31.023.100 euros, acordándose seguidamente, por providencia de 5 del mismo mes, conceder plazo a las partes por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado. Se han declarado a continuación, por diligencia de ordenación de 17 de octubre de 2.013, conclusas las actuaciones.

QUINTO

Por providencia de fecha 16 de enero de 2.014 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 4 de marzo de 2.014, en que han tenido lugar dichos actos.

SEXTO

En la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo se han observado las exigencias procesales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a la vista de la complejidad jurídica del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2.012, por el que se declaró no haber lugar a abonar a la ONCE asignación financiera pública, correspondiente al ejercicio 2.011, respecto al resultado de explotación del ejercicio 2.010, y declaró la obligación de la citada organización de reintegrar a la Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado la cantidad de 31.023.100 que le había sido abonada en exceso.

La organización recurrente defiende la improcedencia de los ajustes efectuados por el acuerdo del Consejo de Ministros, puesto que considera que no existe base para efectuar una liquidación final plurianual, ya que las liquidaciones han ido efectuándose con carácter anual y han sido aprobadas con carácter firme por los correspondientes acuerdos del Consejo de Ministros. Respecto al ajuste relativo a los botes acumulados, todavía no salidos en sorteo, entiende que su cómputo como resultado negativo de los correspondientes ejercicios es procedente desde una perspectiva contable en la medida en que son cantidades comprometidas en pagos futuros. En lo que respecta al ajuste sobre el exceso de gastos sociales correspondiente al ejercicio de 2.010, entiende que el acuerdo general modificado en 2.009 reconocía el derecho a que dicho exceso en los ejercicios de 2008 a 2.010 fuese compensado con un incremento de la asignación en esa cuantía, lo que no puede resultar alterado por la finalización del acuerdo a 31 de diciembre de 2.011.

Solicita que se le reconozca el derecho a percibir la asignación financiera correspondiente en aplicación de dichos criterios, en los términos que se expresan en los antecedentes.

SEGUNDO

Sobre las alegaciones de la ONCE.

La organización recurrente aduce en primer lugar que en el marco del Acuerdo general entre la Once y la Administración del Estado 2.005-2.012 (luego 2.011) la liquidación de cada ejercicio era final y definitiva, sin que estuviera previsto una liquidación o regularización final, y mucho menos cuando dicha regularización no se basa en incumplimientos de la normativa contable; entiende que las asignaciones financieras previstas en el referido acuerdo se configuran como compensaciones de carácter anual y por ello se calculan, liquidan y aprueban año a año. Considera también que los ajustes propuestos por la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, la IGAE) y aprobados por el Acuerdo del Consejo de Ministros no se basan en defectos contables, sino en una disconformidad con la política de botes aplicada por la ONCE, desarrollada en ejercicio de su plena libertad comercial reconocida en el referido acuerdo.

En relación con el reintegro basado en una regularización global del conjunto de las asignaciones financieras de ejercicios anteriores, cuyas liquidaciones fueron aprobadas definitivamente y con carácter firme por el Consejo de Ministros, la entidad recurrente sostiene que tal regularización retroactiva carece de cualquier tipo de base en la propia regulación del mecanismo de asignación financiera. Cada ejercicio era considerado de forma autónoma y separada, como lo demuestra el hecho de que si en un ejercicio se producía un resultado positivo y no se generaba derecho a asignación financiera, ello no era óbice a que si en el siguiente ejercicio el resultado de explotación era negativo la ONCE tuviese derecho a la correspondiente asignación financiera. Y ni en el Real Decreto-ley 18/2011, en el que se preveía el final anticipado del mecanismo de la asignación financiera, ni en la modificación del Acuerdo general aprobada en 2.009, se contempla una regularización final de todo el período en que estuvo vigente dicho mecanismo.

Señala también la ONCE que el único presupuesto para que procediera la asignación financiera era la existencia de resultados negativos de explotación en el ejercicio inmediatamente anterior a aquél en el que solicitaba dicha asignación. Y tal resultado negativo era auditado anualmente por la IGAE, control que se plasmaba en un informe que incluía "un dictamen sobre la razonabilidad en la aplicación de los principios de buena gestión y su incidencia en la cuantificación del resultado de la explotación" ( apartado 5 de la disposición adicional decimoctava de la Ley General Presupuestaria -Ley 47/2003, de 26 de noviembre ). Entiende la recurrente que, consiguientemente, el único reproche que podría esgrimir la IGAE sería el incumplimiento de las reglas del Plan General de Contabilidad al contabilizar el fondo acumulado de botes, origen de la mayor parte del ajuste de explotación de 2.010 al emitir el informe sobre la asignación financiera de 2.011. Sin embargo, la IGAE reconoce reiteradamente que la contabilidad llevada por la ONCE ha sido en todo momento correcta.

- La asignación relativa a los botes no vendidos .

En cuanto a la contabilización de los botes, la ONCE explica que, de acuerdo con los reglamentos reguladores de los distintos productos de juego autorizados, cuando un cupón o boleto premiado no ha sido vendido, el correspondiente premio puede ser destinado a sorteos y premios posteriores y, así se prevé efectivamente en determinados productos de juego, en los que los premios no vendidos han de ser obligatoriamente acumulados a premios posteriores, como ocurre con el "Cupón de la Once", en los sorteos extraordinarios del Cupón o en los productos de la modalidad juego activo de la ONCE. Y señala que en ningún caso el Consejo de Protectorado de la ONCE ha manifestado objeción alguna a dicha política de botes. Dada dicha obligación de pago de dichos premios, aunque sea en un sorteo posterior, la ONCE ha entendido que resultaba imprescindible contabilizar el gasto cuando se ha producido el evento en el que nace la obligación (el sorteo en el que se genera el bote que habrá de pagarse en algún sorteo posterior), y no en el momento posterior cuando se produzca el pago efectivo. Y así, los distintos informes emitidos por entidades auditoras (Price-Waterhouse-Coopers y Deloitte) han avalado que dichos botes comprometidos sean contabilizados como pasivo de conformidad con la normativa contable vigente.

En definitiva, concluye la ONCE a este respecto, el ajuste que da lugar a la denegación de la asignación financiera y a la solicitud de reintegro de 31.023.100 euros no se basa en el incumplimiento de la normativa contable y carece por tanto de justificación normativa. Considera la ONCE, por el contrario, que la razón del ajuste es la consideración de la IGAE de que la política de botes aplicada propicia la generación de botes y que acreciente artificialmente el resultado negativo de explotación, con el consiguiente aumento de la asignación financiera; esto es, que con dicha política de botes la cuenta de explotación podría reflejar más gastos que los realmente asumidos. Frente a dicha actitud, la ONCE entiende que no es posible fundar ningún ajuste que se base en valoraciones sobre su política comercial y no en infracciones contables. En lo que respecta a la política de botes, afirma la ONCE, ha sido verificada en todo momento por el Consejo de Protectorado, sin que en ningún momento haya sido objeto de restricción o rectificación por parte del Consejo de Ministros mediante la modificación de las normas que reconocen la libertad comercial de la ONCE, incluyendo la capacidad para acumular premios (así, por ejemplo, respecto al cupón, cláusula 14, apartado 3.3.2 del Acuerdo general).

Añade la recurrente que el Consejo de Ministros tampoco ha modificado la normativa de forma que se contemple un ajuste final del mecanismo, a pesar de las indicaciones de la IGAE en sus informes. Así, el Consejo de Ministros tuvo a su disposición las indicaciones de la IGAE que reflejaban la discrepancia respecto a que los botes no vendidos figurasen como acreedores de cada ejercicio y que abogaban por un ajuste final para evitar la posibilidad de que los mismos se prorrogasen fuera del período de vigencia del Acuerdo, pero en todos los acuerdos anuales sobre la asignación financiera se siguió validando el criterio de la ONCE, sin condicionar los importes abonados a ulteriores ajustes o revisiones de ningún tipo. Afirma la ONCE que una cosa eran tales recomendaciones y otra la efectiva conformidad del Consejo de Ministros con la actuación de la ONCE, sin que se promoviera en ningún caso una modificación del Acuerdo General con la ONCE para rectificar su política de botes.

- La asignación relativa al exceso en gastos sociales .

Además del ajuste relativo a los botes no vendidos, el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado efectúa otro consistente en aumentar el resultado positivo de explotación de 2.010 en un importe de 9.205.400, en concepto de exceso de gasto en servicios sociales en el propio ejercicio de 2.010; este ajuste suponía minorar el resultado negativo de dicho año en dicho importe y, en consecuencia, la asignación financiera ordinaria correspondiente al mismo.

Según el Acuerdo general, los gastos sociales habían de guardar una relación de proporcionalidad directa en cada ejercicio con los ingresos de juego de dicho ejercicio; en la medida en que tales gastos no alcancen o sobrepasen los ingresos de juego, la diferencia incrementaría o reduciría los gastos sociales del siguiente ejercicio (cláusulas 4ª y 18ª). En la revisión del acuerdo en 2.009, se introdujo una modificación en la citada cláusula 18ª para compensar, según se expresa en el propio preámbulo del acuerdo, las pérdidas que estaba sufriendo la ONCE como consecuencia del gasto en servicios sociales; dicha modificación consistía en una ampliación de la asignación financiera equivalente al exceso de gasto respecto a lo previsto en la cláusula 4ª, dentro de ciertos límites previstos en la propia cláusula 18ª. Esta asignación adicional se debió a la incidencia negativa que estaban teniendo estos gastos sociales sobre el resultado de explotación de la ONCE y, en consecuencia, sobre la asignación financiera ordinaria, dado que el gasto que superaba la proporción prevista respecto a los ingresos no podía ser computado por la asignación financiera ordinaria. Con la modificación del acuerdo efectuada en 2.009 esta asignación financiera adicional se configuró como un mecanismo de financiación a la ONCE equivalente al importe del exceso de gasto en servicios sociales que no hubieran podido ser compensado con cargo a la asignación ordinaria en el año siguiente a aquél en el que se hizo el gasto.

En lo que respecta al presente litigio, al calcular la asignación financiera de 2.011 -última tras la supresión del sistema para 2.012 efectuado por el Real Decreto-ley 18/2011-, el acuerdo impugnado imputa al resultado de explotación de 2.010 no solamente el exceso de gastos sociales de 2.009 no compensado en 2.010, sino también el exceso de gastos en servicios sociales incurrido en el propio ejercicio de 2.010. El informe de la IGAE en el que se basa el acuerdo justifica este criterio en la firma de un nuevo acuerdo en 2.011 para el período 2.012-2.021, el cual establece nuevos compromisos de actuación para ambas partes, considerando que dicho exceso de gasto "no será objeto de compensación en el ejercicio siguiente ni formará parte de la asignación financiera al haber sido suprimida por el Real Decreto Ley".

Entiende la ONCE, por el contrario, que descontar del resultado de explotación de 2.010 el exceso de gasto del propio ejercicio 2.010 (pese a que el mismo no ha podido ser objeto de la asignación adicional en 2.012 por suprimirse la asignación de dicho año) es por completo contrario al régimen aplicable y a la práctica que se venía adoptando. Considera que el eventual exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2.010 se debía haber tomado en consideración exclusivamente en el contexto de la asignación financiera a pagar en el año 2.012 que fue suprimida, una vez comprobado que tal exceso de gasto no había sido compensado en 2.011. En cambio, afirma la ONCE, el ajuste consistente en descontar del resultado de explotación (y de la asignación financiera ordinaria de 2.011) el exceso de gasto en servicios sociales de 2.010 es contrario al régimen jurídico vigente en dichos ejercicios, por cuanto según dicho régimen en la asignación financiera ordinaria de 2.011 sólo puede descontarse el exceso de gasto en servicios sociales no compensado en 2.009, pero en modo alguno el exceso de gastos en dichos servicios del propio 2.010. Incluir en el cálculo de la asignación financiera ordinaria de 2.011 el exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2.010 -cuando no existe posibilidad de su eventual compensación en 2.012, pues no habrá en el mismo asignación financiera- supone romper la anualidad de las liquidaciones de la asignación financiera y resulta incompatible con las previsiones de la revisión del Acuerdo General de 2.009.

Finaliza su argumentación la entidad recurrente planteado de forma subsidiaria que, de entenderse admisible el referido ajuste, razones de "justicia material, proporcionalidad y equidad" justificarían reconocer a la ONCE el derecho a percibir una asignación financiera adicional por el mismo importe por el que se ha realizado sorpresivamente el ajuste en el resultado negativo de explotación y, consiguientemente, en la asignación financiera ordinaria.

TERCERO

Alegaciones del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado sostiene, por el contrario, que el ajuste relativo al saldo de botes acumulados y no repartidos a 31 de diciembre de 2.010 había sido reiteradamente advertido en los informes de la IGAE, señalando que la imputación como parte del resultado negativo de un ejercicio de los botes no repartidos en el mismo implicaría que en el último ejercicio en el que se calculase la asignación financiera, el saldo vivo de premios no repartidos habría de ser minorado, al no constituir un gasto real para la ONCE. Sostiene igualmente que el ajuste aprobado por este concepto (46.200 miles de euros) no supone ninguna revisión de asignaciones pasadas ni una liquidación global de los botes generados en los ejercicios anteriores, sino considerar que no resultan subvencionables aquellos gastos que finalmente no supongan un gasto real para la organización. Y sostiene el Abogado del Estado que dicho criterio material es el relevante, no el de la mera corrección en la contabilidad, pues no existe, como parece sostener la ONCE, una relación biunívoca entre el cumplimiento de la normativa contable y el importe de la asignación financiera.

Además, afirma el Abogado del Estado, la IGAE puso de manifiesto en los informes anuales la necesidad de que al final del período de vigencia del mecanismo de asignación financiera habría que efectuar el ajuste del saldo vivo de los botes pendientes no repartidos, tal como se ha efectuado. Concluye el Abogado del Estado con tres consideraciones: no era un criterio desconocido para la ONCE ni había sido desautorizado por el Consejo del Protectorado o el Consejo de Ministros; se basa en las competencias atribuidas a la IGAE en la normativa reguladora de la asignación financiera, como es la de valorar el impacto que la gestión de la ONCE tiene sobre el cálculo de la asignación financiera, con independencia de la corrección del registro contable; y, finalmente, que no se realiza una liquidación global ni una revisión de las liquidaciones practicadas en ejercicios anteriores, ya que el ajuste propuesto se cuantifica exactamente en el importe contabilizado a 31 de diciembre de 2.010, en concepto de botes acumulados no repartidos.

En relación con el ajuste sobre el exceso de gasto en servicios sociales, el Abogado del Estado sostiene que la ONCE no parece discutir la legalidad y la conformidad a derecho del ajuste, sino que critica su extemporaneidad, dado que no existe posibilidad de analizar su eventual compensación en el año siguiente. El Abogado del Estado considera que al no existir asignación financiera durante 2.012, por no estar ya vigente para dicho ejercicio la normativa reguladora, corresponde ajustar dicho exceso con cargo al propio resultado de explotación en que se ha producido el mismo. Considera igualmente que incurrir en exceso de gasto en servicios sociales respecto de lo que establecen ambas partes (Estado y ONCE) en el acuerdo de 2.004, es precisamente lo que da soporte al ajuste propuesto por le IGAE, en la medida en que dicho exceso, sin ajustarse a lo convenido, incrementa indebidamente el importe de las pérdidas a cubrir por el Estado mediante la asignación financiera.

CUARTO

Sobre el principio de confianza legítima.

Aunque ninguna de las dos partes invocan o discute de forma expresa sobre el principio de confianza legítima, no cabe duda de que numerosos razonamientos de la ONCE tienen su fundamento en dicho principio. En efecto, al margen de los argumentos relativos a la interpretación de la normativa que ha regido la aportación financiera del Estado a la ONCE, a los que nos referimos en los siguientes fundamentos jurídicos, la entidad recurrente reitera en varias ocasiones que con los dos ajustes realizados sobre las cuentas finales del Acuerdo 2004-2011 sobre los que versa la litis, referidos al ejercicio final de 2.010, el acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna habría variado la práctica seguida en la aplicación de la normativa reguladora de la asignación financiera.

Así, en relación con el saldo de botes no repartido afirma que en todas las liquidaciones anuales aprobadas con anterioridad se había aceptado que los botes generados en sorteos y no repartidos por no haber salido el número premiado fueron computados con cargo al resultado del ejercicio en el que se habían generado, de tal forma que de ser dicho resultado negativo -computados dichos botes pendientes- había dado lugar a la correspondiente asignación financiera. Y por primera vez, de forma sorpresiva, en la liquidación correspondiente al ejercicio final de 2.011, no se admite la imputación de dichos botes, que necesariamente habrán de ser pagados cuando salgan, aunque sea en ejercicios posteriores; de esta forma, se pretende que todo el saldo de botes pendientes quede al margen de la asignación financiera, con la justificación de que no son gastos efectivamente realizados.

Responde el Abogado del Estado a este respecto que no ha habido tal ajuste sorpresivo, puesto que en los sucesivos informes de la IGAE ya se había advertido de la necesidad de proceder de esa manera al término del acuerdo entre la Administración y la ONCE, y que ni el Consejo del Protectorado ni el Consejo de Ministros desautorizaron dicha postura.

Pues bien, sin duda tiene razón la ONCE cuando alega que la efectiva realización de un ajuste final en el que no se consideran subvencionables los botes no repartidos rompe con el criterio seguido hasta el momento en las liquidaciones anuales efectuadas hasta la fecha, en las que dichos botes pendientes sí eran computados como gasto que generaba el derecho a la asignación financiera en el ejercicio siguiente. Y si bien la IGAE mostraba en sus informes su disconformidad con semejante criterio y advertía de un eventual ajuste final, la ONCE bien podía pensar justificadamente que dicho criterio no era compartido por el Consejo de Ministros, pues sin duda tiene más relevancia la reiterada asunción por parte del citado órgano del criterio propugnado por la ONCE al efectuar las liquidaciones anuales, que la no desautorización formal del criterio mantenido por la IGAE en sus informes que aduce el Abogado del Estado. Así pues, sin perjuicio de ver luego si desde un plano normativo positivo tal ajuste resulta conforme a la normativa reguladora de la asignación financiera a la ONCE, lo que no cabe duda es que la práctica seguida por la Administración -pese al criterio opuesto de la IGAE- no hacía presumible que la última liquidación anual fuese a alterar dicho criterio debido al hecho de finalizar un determinado sistema de ayuda financiera.

En lo que respecta al recorte relativo al exceso en gastos sociales, la situación es análoga. Dado que según el acuerdo inicial el exceso de gastos sociales respecto a la evolución de los ingresos no podía ser compensado mediante la asignación financiera ordinaria, en la mencionada reforma se previó una asignación adicional que, aun sometida a su vez a ciertas limitaciones, suponía que el exceso en que la ONCE hubiera incurrido en un ejercicio y que no hubiera podido ser compensado en la asignación ordinaria del año inmediato, sería objeto de una asignación extraordinaria el año siguiente, esto es, a los dos años de producirse el exceso de gasto.

Aquí, de nuevo, el fin del sistema de asignación financiera ha llevado a la Administración a introducir un cambio en la aplicación del sistema. Al igual que en relación con los botes, luego veremos si dicho cambio de criterio tiene soporte normativo, pero lo cierto es que la Administración ha alterado el procede habitual al efectuar la liquidación del año 2.010, que pese a concurrir las mismas circunstancias que en los dos años precedentes (exceso en gasto social no compensado al año siguiente) se considera que en la liquidación final del Acuerdo general no procede dicha asignación adicional por quedar ya la misma fuera del ámbito temporal del acuerdo.

QUINTO

Sobre el ajuste relativo al saldo de botes no repartidos.

Tal como se deduce de las alegaciones de las partes antes expuestas, la divergencia en este punto se circunscribe a determinar si el Consejo de Ministros, al hacer la liquidación del último ejercicio en que había de aplicarse el sistema de la asignación financiera (2.010), podía requerir la devolución del saldo vivo de botes todavía no repartidos. La Administración considera que dicha cantidad, en la medida en que no es un gasto efectivamente producido (lo será sólo en el momento en que dichos botes se paguen de forma efectiva en sorteos futuros), no puede ser computado como tal gasto al calcular el resultado de explotación de cada ejercicio. En consecuencia, al finalizar el sistema de financiación de asignación económica anual por el resultado de explotación negativo del ejercicio anterior, ha de descontarse dicho saldo vivo de botes, lo que ha conducido al requerimiento de la cantidad de 31.023.100 euros, de los que la mayor parte se debe a este concepto. La ONCE sostiene, por el contrario, que dicho saldo vivo de botes no repartido son cantidades comprometidas que habrán de pagarse necesariamente en sorteos futuros y que es justificado y adecuado desde una perspectiva financiera y contable computarlo como gasto, tal como se ha efectuado en las liquidaciones anteriores, sin que proceda efectuar en el último ejercicio una regularización retroactiva de dichos botes pendientes y exigir su devolución.

La normativa aplicable resulta ser la siguiente. La asignación financiera está prevista con rango legislativo y se reconoce en 2.005 al incorporar a la Ley General Presupuestaria ( Ley 47/2003, de 26 de noviembre) la disposición adicional decimoctava por medio de la disposición final quinta de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre . La asignación financiera se recoge también en el Acuerdo General entre el Gobierno de la Nación y la ONCE para el período 2004-2011, que fue aprobado por el Consejo de Ministros mediante acuerdo de 27 de febrero de 2.004.

La citada disposición adicional fue modificada posteriormente mediante el Real Decreto-ley 18/2011, de 18 de noviembre, exclusivamente en lo que se refiere a la duración del acuerdo prevista en el párrafo primero, de forma que su duración pasó de finalizar en 2.012 a hacerlo en 2.011. A su vez, el Acuerdo General fue modificado mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2.009 e incorporó una asignación adicional para cubrir el eventual exceso en gastos sociales en que incurriera la ONCE, aspecto al que nos referimos específicamente más adelante.

La referida disposición adicional de la Ley General Presupuestaria dice así -en su texto modificado-:

"Disposición Adicional Decimoctava. Participación de la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) en los beneficios líquidos de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado .

En el caso de que la ONCE no haya alcanzado, en el ejercicio inmediato anterior al considerado, para el conjunto de los juegos comercializados que al efecto se autoricen, los objetivos de venta aprobados por el Gobierno, la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado realizará, durante los ejercicios 2005 a 2011, una asignación financiera que anualmente fijará el Gobierno de acuerdo con las normas contenidas en los siguientes apartados:

1) Previa solicitud de la ONCE, la asignación financiera se someterá a la aprobación del Consejo de Ministros a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda, y de Trabajo y Asuntos Sociales, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado y oído el Consejo de Protectorado de la ONCE.

2) El importe de la asignación financiera de cada año será el necesario para cubrir, por una parte, el posible resultado negativo de explotación en el ejercicio precedente que figure en las cuentas anuales individuales de la ONCE, definido conforme a los criterios contenidos en el Plan General de Contabilidad, y por otra, el 3% de la cantidad anterior, que se destinará a la Fundación ONCE, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5.

Igualmente, en cada uno de los ejercicios 2005 a 2009, la asignación financiera anual que, en su caso, resulte de lo indicado anteriormente se incrementará en un importe de hasta diez millones de euros destinados específicamente a la amortización de los préstamos recibidos por la entidad hasta el día 27 de febrero de 2004, en tanto dichos préstamos subsistan. Esta asignación adicional, cuando en el ejercicio precedente el resultado neto mencionado en el párrafo anterior fuere positivo, se minorará en el importe de dicho resultado neto.

3) El abono de esta asignación financiera se efectuará en un único pago antes del 31 de julio del año en que se acuerde. Sin perjuicio de lo anterior, el Ministerio de Economía y Hacienda, a solicitud de la ONCE, podrá acordar la realización de anticipos parciales, calculados sobre datos de carácter provisional, bien mediante pagos a cuenta bien mediante la compensación de Impuestos, dentro de la normativa vigente.

La asignación financiera será satisfecha con cargo a los resultados imputables a la gestión de la Lotería denominada «Euromillones». Esta imputación de resultados no afectará a las facultades de gestión de la Lotería mencionada, que será realizada en el ámbito de su competencia territorial de forma exclusiva por la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado.

4) Con el objeto de que la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado pueda elaborar las previsiones financieras en el marco de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, la Dirección de la ONCE comunicará al Ministerio de Economía y Hacienda, antes del mes de junio de cada año, un avance motivado de las previsiones de cierre del ejercicio en curso en lo que afecta a las magnitudes determinantes de la asignación financiera.

5) La Intervención General de la Administración del Estado auditará las magnitudes que expliquen, en su caso, el resultado negativo de explotación, elemento determinante de la cuantía de la asignación financiera por incumplimiento del objetivo de ventas en los términos previstos en la presente norma.

Este control financiero se desarrollará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Los resultados de dicho control se concretarán en un informe que incorporará las alegaciones de la ONCE así como las observaciones a las mismas, de acuerdo con el principio de procedimiento contradictorio.

Dicho informe, que deberá estar disponible en los tres meses siguientes a la recepción de las cuentas aprobadas de la ONCE, incluirá un Dictamen sobre la razonabilidad en la aplicación de los principios de buena gestión y su incidencia en la cuantificación del resultado de explotación.

El informe elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado se remitirá a los Ministros de Economía y Hacienda y de Trabajo y Asuntos Sociales, que lo elevarán al Consejo de Ministros, y a la ONCE.

A la vista de este informe y de las alegaciones realizadas al mismo, el Consejo de Ministros podrá acordar, en su caso, la corrección de la asignación financiera calculada conforme a las previsiones de los anteriores apartados.

6) Se autoriza al Gobierno a adaptar los distintos plazos del procedimiento establecido en esta norma con el objeto de efectuar, una vez verificado el cumplimiento de las condiciones y requerimientos establecidos, el pago de la asignación financiera correspondiente al año 2005, referida al resultado de explotación negativo del ejercicio 2004 y a las cuotas de amortización de los préstamos recibidos por la ONCE a que se refiere el apartado 2."

Por su parte, la cláusula 18 del Acuerdo General entre el Estado y la ONCE dice así:

" 18º.- Asignación financiera

En aquellos ejercicios en los que las ventas de juego de la ONCE sean inferiores a los objetivos de venta fijados en apartado 5 de la cláusula 13, la ONCE tendrá derecho a percibir del Estado una Asignación Financiera, en los términos previstos en la Disposición Adicional decimoctava de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria . A estos efectos se tendrá en cuenta lo siguiente:

  1. En base a las cuentas anuales formuladas por el Director General de la ONCE, en el mes de abril de cada ejercicio la Comisión Permanente del Consejo de Protectorado propondrá el importe provisional de la Asignación Financiera por las pérdidas del ejercicio anterior.

  2. Los datos aportados por la ONCE quedarán definitivamente acreditados con las cuentas anuales auditadas y aprobadas por el Consejo General de la ONCE antes del 30 de junio.

  3. El cálculo de la Asignación Financiera se realizará de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional decimoctava de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

    En el cálculo del resultado de explotación a que se refiere el apartado 2 de la mencionada Disposición Adicional, se tendrán en cuenta los principios y criterios contables del Plan General de Contabilidad de 1990 aprobado por el Real Decreto 1643/1990, de 20 de diciembre."

    Los apartados 4 y 5 se refieren respectivamente a la asignación adicional por exceso de gasto en los servicios sociales - cuestión examinada infra - y a aspectos procedimentales.

    Tal como pruebe comprobarse, los aspectos esenciales de la regulación transcrita, en lo que afecta a la presente litis, son los siguientes:

    - el objetivo de la asignación financiera es cubrir "el posible resultado negativo de explotación", resultado "definido conforme a los criterios contenidos en el Plan General de Contabilidad", según la disposición adicional decimoctava; en el apartado 5, primer párrafo, se hace referencia al resultado negativo de explotación como "elemento determinante de la cuantía de la asignación financiera por incumplimiento del objetivo de ventas en los términos previstos en la presente norma".

    Esta previsión de resultado negativo de explotación se especifica en la cláusula 18 del Acuerdo General como los supuestos en los que "las ventas de juego de la ONCE sean inferiores a los objetivos de venta fijados en el apartado 5 de la cláusula 13"; así pues, dicho apartado establece unos objetivos de venta concretos y determinados, cuyo incumplimiento determina el resultado negativo de explotación, en los siguientes términos:

    " 13º. Actualización del marco de ordenación de la ONCE en materia de juego

    [...]

  4. Con las medidas incluidas en las diferentes cláusulas de este Acuerdo General, y con el fin de paliar la caída actual de las ventas del cupón de la ONCE, y de acercar las recaudaciones de juego de la ONCE a los importes máximos autorizados contemplados en la cláusula 14 punto 1 de este Acuerdo General; el Gobierno de la Nación y la ONCE estiman que durante el período de vigencia de este Acuerdo General deben fijarse los siguientes objetivos de venta:

    1. Para el ejercicio 2.004 un objetivo de ventas, en el conjunto de los juegos comercializados por la ONCE, de 2.400 millones de euros.

    2. Para los ejercicios 2.005, 2.006 y 2.007, incluidos, dicho objetivo se incrementará cada año en 300 millones de euros.

    3. Para los ejercicios 2.008, incluido, y siguientes, dicho objetivo se incrementará cada año acumulativamente, respecto del ejercicio anterior, en el porcentaje equivalente al Índice de Precios al Consumo del ejercicio anterior más tres puntos."

      No se trata, por tanto, de objetivos de venta definidos discrecionalmente por la ONCE, sino de objetivos fijos y pactados entre el Gobierno y la ONCE y aprobados por el Consejo de Ministros.

      Finalmente, debe señalarse que la asignación financiera se satisface con cargo a los resultados de la lotería euromillones.

      - la Intervención General del Estado asume un papel destacado en todo el proceso como órgano de asesoramiento del Gobierno, pues audita las magnitudes que integran el resultado negativo de explotación y elabora un informe con los resultados, en el que se incorporan las alegaciones de la ONCE y que sirve de base al Consejo de Ministros para su decisión sobre la asignación financiera (apartado 5 de la disposición adicional).

      - la normativa presta una especial atención al cumplimiento de las normas de contabilidad y a la buena gestión por parte de la ONCE. Así, el apartado 2 se refiere al resultado negativo de explotación "que figure en las cuentas anuales individuales de la ONCE, definido conforme a los criterios contenidos en el Pan General de Contabilidad"; a la buena gestión se hace referencia en el apartado 5, párrafo cuarto. A su vez en la cláusula 18 del Acuerdo General se indica que en el cálculo del resultado de explotación "se tendrán en cuenta los principios y criterios contables del Plan General de Contabilidad de 1.990 aprobado por el Real Decreto 1643/1990, de 20 de diciembre".

      Pues bien, a partir de dicho marco normativo y teniendo en cuenta su aplicación anterior, entendemos que tiene razón la recurrente por las siguientes razones:

    4. Ni la disposición adicional de la Ley General Presupuestaria ni la cláusula 18 del Acuerdo general se refieren de manera específica al tratamiento que hubiera de darse a los botes pendientes. Ambos textos se limitan a estipular el derecho a la asignación financiera en caso de resultado negativo de explotación (disposición adicional) y a definir qué debe entenderse por resultado negativo de explotación (resultado inferior a los objetivos de venta acordados, claúsula 18).

    5. El Consejo de Ministros ha efectuado las liquidaciones anteriores, desde 2.004 a 2.010, computando los botes pendientes como gasto efectivo, de forma que se contabilizaban como gasto -aunque su efectividad estuviera deferida a que se pagasen en un sorteo posterior-. De esta manera, al computarse tales botes pendientes como partidas de gasto podían dar lugar a que el resultado de explotación de un ejercicio fuese negativo y que se reconociera el derecho de la ONCE a la correspondiente asignación financiera el año siguiente. Así sucedió en los años 2.006, 2.008, 2.009 y 2.010, en los que se otorgó a la ONCE una asignación financiera por resultado de explotación negativo del ejercicio anterior y en los que, según los propios datos que cita en su escrito de oposición el Abogado del Estado, existían saldos de botes pendientes:

      año saldo botes año anterior asignación financiera (mill. euros)

      2006 3 82

      2008 14 48

      2009 44 64

      2010 39 87

      Pues bien, resulta evidente que si el Consejo de Ministros aceptó, pese al criterio opuesto expresado por los informes de IGAE, que tales saldos de botes fuesen computados como partidas de gastos en ejercicios cuyo balance de explotación era negativo y daba lugar a una asignación financiera en el año inmediato, no existe ninguna justificación para que se aplicase el Acuerdo con la ONCE con un criterio opuesto en el último año, de forma que el saldo de botes pendiente a 31 de diciembre de 2.010 (46,2 millones según la tabla del Informe de Control Financiero de la IGAE correspondiente al ejercicio 2.010 -página 42 del Informe-) no fuese computado como partida negativa de dicho ejercicio con la justificación de que es un gasto todavía no efectivo y sin acreedor cierto, circunstancia ésta que no era distinta en los anteriores ejercicios.

      Tiene razón el Abogado del Estado en que dicho criterio de la IGAE no era nuevo y, en esa medida, no constituía una sorpresa para la ONCE. Pero, en definitiva y como ya se ha indicado en el fundamento anterior, lo decisivo no era la advertencia de la IGAE, sino el criterio seguido por la Administración, esto es, por el Consejo de Ministros, al computar dichos botes pendientes como gasto al calcular el resultado de explotación de cada ejercicio y aprobar la asignación financiera correspondiente el siguiente año.

    6. En tercer lugar, no puede aceptarse el doble argumento de la Administración para rechazar la contabilización de dichos botes como gastos a la hora de efectuar el balance de explotación de un ejercicio: por un lado, que el pago no está efectivamente realizado; por otro, que el compromiso de gasto no constituye una obligación con un acreedor cierto y determinado. Lo relevante, sin embargo, no es esa doble circunstancia, sino que se trata de un gasto comprometido y obligatorio, esto es, que dichas cantidades necesariamente habrán de ser incluidas como botes en sorteos futuros y efectivamente pagados hasta la extinción de dicho saldo de botes, lo que en ningún caso ha sido discutido por la Administración. En la medida en que es un gasto cierto - futuro y a sujetos indeterminados, pero cierto- y que dicho compromiso de gasto está vivo a fecha de cierre del ejercicio de que se trate, no se advierte ninguna razón por la que no deba ser computado como una partida negativa en el balance de explotación del ejercicio de conformidad con las normas contables aplicables.

      Por último, es preciso insistir de nuevo en que tales circunstancias -el hecho de ser un pago futuro y sin un acreedor determinado- se daban igualmente en los años en los que la Administración tuvo en cuenta la cantidad reservada para botes comprometidos al efectuar el balance de dichos ejercicios y calcular la asignación financiera correspondiente, lo que evidencia que la Administración -el Consejo de Ministros- en ningún momento anterior había considerado dicho criterio contrario al recto entendimiento del Acuerdo con la ONCE.

    7. Cumplimiento de normas contables.

      Ya hemos hecho referencia a la relevancia que la regulación aplicable otorga al cumplimiento de la normativa contable. Y tal como admite en reiteradas ocasiones la Administración, con dicha contabilización de los botes como partida de gasto pendiente la ONCE no ha incurrido en ninguna irregularidad contable.

      En este sentido, no es tanto que haya una correlación biunívoca entre el cumplimiento de la normativa contable y el importe de la asignación financiera -como achaca el Abogado del Estado a la ONCE-, sino que se trata de una partida de gasto comprometido en la fecha de cierre de un ejercicio, aunque su pago efectivo quede deferido a un momento futuro no determinado, y que está contabilizado de conformidad con la normativa contable. Ambas circunstancias abonan la regularidad de la validez de su cómputo a la hora de establecer el resultado de explotación negativo que genera la asignación financiera contemplada en la cláusula 18 del Acuerdo entre la Administración y la ONCE.

      Con sus informes y sosteniendo su criterio a este respecto la IGAE ha cumplido con sus funciones de asesoramiento del Gobierno; sin embargo, hasta la resolución impugnada, la decisión del Gobierno se había separado del criterio de la IGAE en este punto y había avalado implícitamente con sus acuerdos la regularidad contable y financiera de la contabilización como gasto de los botes pendientes de pago.

    8. Liquidaciones anuales de la asignación financiera.

      Tiene también relevancia el hecho de que, tal como sostiene la recurrente, la liquidación de la asignación financiera está contemplada por la normativa reguladora con carácter anual y así se ha aplicado. Aunque no tiene razón la ONCE cuando afirma que el acuerdo impugnado supone una revisión de las liquidaciones anteriores, la cuestión de la anualidad surge por la distinta consideración que se hace del saldo de botes pendientes respecto a ejercicios anteriores.

      En efecto, el criterio mantenido por la Administración rompe con el criterio de la anualidad, pues la razón de ese cambio de criterio es, se afirma por la IGAE y el Abogado del Estado, que se trata de una liquidación final del sistema de asignación financiera, y eso les lleva a sostener que ya no puede aceptarse que los botes pendientes sean computados como gasto de la última anualidad. Sin embargo, la liquidación del ejercicio de 2.010 debe efectuarse en sí misma considerada -sea o no final-, imputando a la misma las partidas negativas al final del ejercicio con los mismos criterios que en las anualidades anteriores, sin que resulte aceptable, por tanto, excluir como gasto partidas que antes sí eran consideradas como tal por el hecho de que dichas partidas habrán de pagarse en un año posterior, lo que también ocurría en ejercicios anteriores. Si eran computados como gastos de los ejercicios anteriores, también habrá de serlo en el último ejercicio -aunque su pago efectivo se realice en años posteriores-, sin darle al ejercicio de 2.010 un tratamiento distinto y ajeno al estricto carácter anual de las liquidaciones.

SEXTO

Sobre el ajuste relativo al exceso de gastos sociales.

El segundo punto de discrepancia entre las partes se refiere a la partida correspondiente al exceso de gastos sociales correspondiente al 2.010. En el acuerdo impugnado se resuelve en relación con el ejercicio de 2.009 que por dicho concepto, no compensado en 2.010, correspondía a la ONCE una subvención adicional de 8.476.900 euros. Sin embargo, el exceso de gasto correspondiente a 2.010 y no compensado en 2.011 -que habría de abonarse como asignación adicional en 2.012- se imputa como partida de gasto imputable al propio ejercicio de 2.010 sin posibilidad de ser subvencionada, al ser un gasto superior al previsto en la cláusula cuarta del acuerdo y no estar ya vigente la asignación adicional en 2.012.

Como hemos visto ya a través de las alegaciones de las partes, la modificación del acuerdo entre la Administración y la ONCE efectuada en 2.004 suponía una asignación extraordinaria adicional para enjugar el déficit en que hubiera incurrido dicha organización en gastos sociales y que no hubiera sido compensado en el ejercicio siguiente. La cláusula 18.4 del texto revisado del acuerdo dice lo siguiente:

"4. Con el fin de consolidar la estabilidad financiera y la viabilidad de la ONCE, y previo infirme de la Comisión Permanente, el Consejo de Protectorado, podrá proponer al Consejo de Ministros la ampliación de la Asignación Financiera, simultáneamente a la tramitación de dicha Asignación, de acuerdo con las siguientes condiciones:

- La ampliación de la Asignación Financiera será el equivalente a la diferencia conceptuada como "exceso de gasto en Servicios Sociales", respecto a lo previsto en la Cláusula cuarta del Acuerdo General, teniendo en cuenta los límites de los puntos siguientes.

- Adicionalmente, se reconocerá un 3% de la ampliación de la Asignación Financiera a favor de la Fundación ONCE.

- Como límite o techo de gasto en Servicios Sociales, se tomará la correspondiente al ejercicio económico 2008 de la ONCE, que asciende a 149,5 millones de euros.

- La cantidad que, como ampliación de la Asignación Financiera pueda reconocerse, tendrá un importe máximo conjunto de 30,9 millones de euros para los ejercicios 2010, 2011 y 2012, de los que 30 millones de euros corresponderán a la ONCE y 900.000 euros a la Fundación ONCE.

- La ampliación se aplicará a las Asignaciones Financieras de los ejercicios 2010, 2011 y 2012, por las pérdidas de explotación de los ejercicios 2009, 2010 y 2011, tomando como referencia los gastos en Servicios Sociales de los años 2008, 2009 y 2010, respectivamente."

Por otra parte, los gastos sociales a los que se hacen referencia están contemplados en la cláusula cuarta del Acuerdo, en los siguientes términos:

" 4º Consolidación en la naturaleza y fines sociales de la ONCE

[...]

  1. Gastos en servicios sociales

  1. Los gastos en servicios sociales de la ONCE estarán en relación directa en cada ejercicio con los ingresos del mismo año derivados de la venta del cupón y de cualquier otro juego autorizado. A este tipo de gasto se podrá destinar el excedente neto del ejercicio, una vez consideradas las inversiones necesarias para el desarrollo de su labor social y actividad económica y el imprescindible descenso del endeudamiento.

  2. A estos efectos:

    - Se entenderán por gastos en servicios sociales los que, con la naturaleza de gasto conforme a los criterios establecidos en el Plan General de Contabilidad se refieran a las funciones: 2 Acción Educativa, 3 Autonomía Personal y Bienestar Social, 4 Apoyo al Empleo y Tiflotecnología y 5 Acción Cultural y Deportiva. En el caso de producirse cambios en el Plan General de Contabilidad o en la definición de las funciones presupuestarias de la ONCE, el Consejo de Protectorado efectuará, si procede, una nueva definición de los conceptos incluidos en los gastos en servicios sociales.

    - Las magnitudes indicadas tanto de la venta del cupón y otros juegos autorizados como el gasto en servicios sociales se referirán, en todo caso, a las cifras realmente ejecutadas que resulten de las cuentas definitivas de la entidad.

    - El momento inicial de la comparación a los efectos de la aplicación de los límites anteriores lo constituirá el presupuesto ejecutado en servicios sociales correspondiente al ejercicio 2003.

  3. Si en la liquidación anual del ejercicio, el Consejo de Protectorado observase que dichos gastos no han alcanzado o han sobrepasado la cuantía que correspondería a lo establecido en la letra A) anterior, la diferencia resultante se incrementará o reducirá en el ejercicio siguiente.

  4. Junto a la presentación de las cuentas anuales auditadas de cada ejercicio, la ONCE entregará al Consejo de Protectorado un informe de la empresa auditora, con el crecimiento real del gasto en Servicios Sociales y su comparación con el crecimiento de las ventas del cupón y otros juegos autorizados a la ONCE. [...]"

    De esta regulación se derivan, en lo que ahora importa, los siguientes rasgos:

    - Como puede comprobarse del tenor de la cláusula cuarta, no se trata de gastos sociales indeterminados, sino de gastos en determinadas partidas y materias expresamente definidas. Asimismo, los gastos han de acomodarse a los criterios del Plan General de Contabilidad al que se ajusta el control de la actividad económica de la ONCE.

    - En segundo lugar, y aunque la cláusula ofrece una cierta flexibilidad, se establece una correlación (una "relación directa", se estipula) entre los ingresos y los gastos sociales, de forma que sólo puede dedicarse a este concepto el excedente neto del ejercicio. Es precisadamente el exceso en gastos sociales respecto a la evolución de los ingresos lo que determinó el establecimiento de esta asignación adicional. Y en el punto primero del apartado 4 de la cláusula 18 del Acuerdo general se prevé que la asignación financiera por este concepto será el equivalente al exceso de gasto en servicios sociales respecto a lo previsto en la cláusula cuarta.

    - En tercer lugar, sigue presente eI principio de anualidad, puesto que los parámetros a tener en cuenta son el gasto anual en los gastos de carácter social a que se refiere la cláusula y su correlación con los ingresos del ejercicio en que se emplean dichas cantidades; asimismo, la correspondiente liquidación se hace con carácter anual.

    Sin embargo, en esta subvención adicional existe una diferencia esencial, y es que se define como una ayuda por un plazo determinado y por una cantidad máxima común: se establece la misma en caso de exceso en gastos sociales, para los tres ejercicios de 2.008, 2.009 y 2010, por un importe máximo conjunto de 30 millones de euros (más 900.000 euros para la Fundación ONCE). Los excesos de gastos sociales en dichos años, no compensados en los inmediatos, darían lugar a las correspondientes asignaciones adicionales en los años 2.010, 2.011 y 2.012, pues, el mecanismo de funcionamiento de esta asignación extraordinaria hacía que la misma fuese efectiva dos años después del ejercicio en que se había producido el déficit. Así, el déficit producido en 2.009, una vez constatado que no había sido compensado en 2.010, recibe la asignación extraordinaria en 2.011, precisamente en la resolución que se impugna.

    La cuestión litigiosa surge por el tratamiento que habría de recibir el déficit en gastos sociales de 2.010, una vez constatado que no había sido compensado en 2.011, habida cuenta de que en 2.012, en el que debiera hacerse efectiva esta asignación adicional, no está ya vigente el acuerdo en el que se basa todo el sistema de asignaciones. Según la Administración, el exceso en gastos sociales de 2.010 que no hubiera sido compensado en 2.011 queda fuera de toda posibilidad de ser subvencionado, puesto que hubiera debido ser sufragado con cargo a una asignación extraordinaria en 2.012, año en que ya no está vigente el Acuerdo.

    La ONCE por el contrario entiende que no debe imputarse dicho exceso de gasto a las cuentas del propio ejercicio de 2.010 minorando la asignación de dicho ejercicio, ya que ello rompería el mecanismo de la asignación extraordinaria tal como estaba concebido en el Acuerdo General, rompiendo la anualidad de las liquidaciones y del funcionamiento del sistema.

    Pues bien, hemos de dar la razón a la ONCE también en esta cuestión. En efecto, la previsión de la asignación por los excesos de gastos sociales en términos absolutamente circunscritos por la cláusula 18ª del Acuerdo general modificado y no sujeta a ulterior decisión discrecional de la Administración, en relación con los ejercicios de 2.008, 2.009 y 2.010 hace que la ONCE haya consolidado su derecho a la asignación adicional por este concepto relativa al 2.010.

    En efecto, la cláusula 18 del Acuerdo modificado reconoce con carácter definitivo las asignaciones adicionales por el exceso en gastos sociales, en los términos que hemos visto, en los ejercicios que se han indicado, siendo el último de ellos el de 2.010. Las condiciones para devengar el derecho a dicha subvención -aparte de las condiciones fijadas en cuanto a la naturaleza y límites del gasto en servicios sociales-, es que se produjera el exceso en los términos definidos por las cláusulas 4 y 18 del acuerdo modificado y que el mismo no hubiera sido compensado por los beneficios o por la asignación financiera en el año siguiente. En el supuesto al que nos enfrentamos, esos dos parámetros que determinan el derecho a la asignación en 2.010 se han cumplido y no son discutidos por la Administración: la ONCE incurrió en dicho déficit y el mismo no pudo ser compensado con los resultados del ejercicio siguiente, 2.011. Por último, no se ha alcanzado el límite de 30 millones de euros establecido para los tres años para los que se contemplaba dicha asignación.

    Todos estos datos no son puestos en cuestión por la IGAE ni por la Administración en el curso de este litigio. Tal como hemos expuesto al resumir las posiciones de las partes, la razón esgrimida por la Administración y que debemos examinar es que dicha asignación por el exceso en gastos sociales debía hacerse efectiva en 2.012, al otorgar a la ONCE la asignación ordinaria por el déficit de explotación correspondiente a 2.011. Al haberse suprimido ésta como consecuencia de la reforma operada en la disposición adicional decimoctava de la Ley General Presupuestaria , afirma la Administración, dicho ejercicio de 2.010 debe asumir dicho exceso de gastos, sin que proceda reconocer la asignación extraordinaria por ese concepto.

    Sin embargo, tal como hemos indicado, el derecho a percibir la misma ya había sido consolidada por la ONCE una vez que se había producido dicho exceso dentro de los términos contemplados por la normativa vista y que el mismo no se había compensado con los resultados de 2.011, y ambos ejercicios quedan dentro del alcance temporal del Acuerdo tras su modificación en 2.011. En ese contexto, no resulta determinante el que en 2.012 ya no tenga vigencia el Acuerdo, pues sí la tenía en los dos ejercicios determinantes del devengo de la subvención, aunque ésta debiera abonarse en la mecánica ordinaria del Acuerdo en 2.012, al liquidar la asignación financiera correspondiente al ejercicio de 2.011, ya suprimida.

    Y debe tenerse en cuenta, en relación con el principio de confianza legítima al que hicimos referencia en el fundamento de derecho cuarto que la modificación del alcance temporal del Acuerdo se produce mediante el Decreto-ley 18/2.011, de 18 de noviembre, ya producido el exceso en el gasto (ejercicio 2.010) y prácticamente finalizado el año en el que la ONCE hubiera podido compensar el mismo. Esto es, que en dicho momento no puede considerarse exigible a la ONCE que hubiera debido modificar su política comercial y de gastos de 2.011 para tratar de compensar dicho exceso de gastos de 2.010.

    Debe pues reconocerse a la ONCE el derecho a percibir la asignación que correspondía por el exceso en gastos sociales en 2.010 y, por tanto, que la liquidación efectuada a 31 de diciembre de 2.011 debe tener en cuenta el derecho de la ONCE a percibir dicha asignación.

SÉPTIMO

Conclusión y costas.

De acuerdo con lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho procede la estimación del recurso contencioso administrativo entablado por la ONCE y anular la resolución del Consejo de Ministros de de 21 de diciembre de 2.012, por el que se aprueban las asignaciones financieras a la Organización Nacional de Ciegos Españoles correspondientes al ejercicio 2.011, respecto del resultado de explotación correspondiente al ejercicio 2.010 y al exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2.009 no compensado en 2.010. Y deberá la Administración efectuar dicha liquidación de conformidad con los criterios expresado en los fundamentos quinto y sexto de esta Sentencia, esto es, considerando como partida negativa dentro de la liquidación de 2.011 el saldo de botes comprometido por la ONCE para futuros sorteos y, por tanto, pendientes de pago, y computando el derecho de la citada organización a que se le reconozca la asignación adicional por el exceso de gastos sociales en que hubiera incurrido en 2.010 dentro del respeto a los límites y condiciones estipulados en las cláusulas 4 y 18 del Acuerdo General modificado entre el Estado y la ONCE, con independencia de que la vigencia del citado acuerdo finalice el 31 de diciembre de 2.011.

De conformidad con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción y dadas las dudas de derecho que plantea el recurso, no procede la imposición de costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que ESTIMAMOS el recurso ordinario interpuesto por la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2.012, por el que se aprueban las asignaciones financieras a la Organización Nacional de Ciegos Españoles correspondientes al ejercicio 2011, respecto del resultado de explotación correspondiente al ejercicio 2010 y al exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2009 no compensado en 2010, que ANULAMOS en los términos contemplados en el fundamento de derecho séptimo, ordenando a la Administración que efectúe una nueva liquidación correspondiente al ejercicio de 2.010 de conformidad con los criterios expresados en el fundamento de derecho séptimo. No se hace imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil a la sentencia dictada por esta Sección en fecha 4 de Abril de 2014, y en su recurso contencioso-administrativo nº 67/2013, al que se adhiere el Magistrado Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.

La sentencia de referencia estima el recurso contencioso-administrativo nº 67/2013 interpuesto por la Organización Nacional de Ciegos (en adelante ONCE) y anula el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de Diciembre de 2012, que "aprobó las asignaciones financieras a la Organización Nacional de Ciegos Españoles correspondientes al ejercicio 2011, respecto del resultado de explotación correspondiente al ejercicio 2010 y al exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio 2009 no compensado en 2010".

En dicho acuerdo, y por lo que aquí interesa, se dispuso lo siguiente:

"Primero: No procede abonar asignación financiera pública ordinaria a la Organización Nacional de Ciegos Españoles, correspondientes al ejercicio 2011, respecto al resultado de explotación del ejercicio 2010, dado que el resultado de explotación ajustado es positivo en dicho ejercicio.

Segundo: Se aprueba la asignación financiera pública adicional por importe de 8.476.900 euros a la Organización Nacional de Ciegos Españoles correspondiente al exceso de gastos en servicios sociales del ejercicio 2009 que no ha sido compensado en 2010, mas el 3% de dicho importe destinado a la Fundación ONCE.

Tercero: Se aprueba la liquidación definitiva de las mencionadas asignaciones financieras, por importe negativo de 31.023.100 euros, cantidad equivalente a la diferencia entre la asignación financiera que corresponde, de conformidad con el apartado segundo de este Acuerdo y el anticipo solicitado por la Organización Nacional de Ciegos Españoles y abonado a cuenta el día 6 de septiembre de 2011, por importe de 39.500.000 euros.

Cuarto: Se declara la obligación de la Organización Nacional de Ciegos Españoles de reintegrar a la Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado la cantidad de 31.023.100 euros que le fue abonada en exceso."

(Los antecedentes de hecho, la normativa aplicable al sistema de asignación financiera a la ONCE y las argumentaciones de las partes están correctamente expuestos en la sentencia de la que discrepo, por lo que no considero necesario repetirlos aquí).

La ONCE ha impugnado el acuerdo del Consejo de Ministros en dos aspectos concretos, a saber, primero, el referente al ajuste que el acuerdo realiza respecto del importe de los premios no asignados (botes), importe que se destina al aumento de premios en sorteos posteriores, y, segundo, el referente al ajuste relativo al exceso de gasto en servicios sociales del ejercicio de 2010.

La sentencia estima el recurso contencioso-administrativo y anula el acto impugnado.

En mi opinión, y aceptando la correcta exposición y la solidez jurídica de la sentencia de que se trata, el recurso contencioso- administrativo debió ser desestimado, por las razones que anoto a continuación.

PRIMERO

La primera razón de impugnación que expone la ONCE, y a la que dedica una gran parte de su demanda, es la de que la normativa aplicable al sistema de asignaciones no permite una normalización global con el fin de regularizar los gastos computados en ejercicios anteriores, sino que impone un sistema de compensaciones anuales autónomas, referidas exclusivamente al ejercicio anterior; por cuya razón estima que el acto recurrido ha llevado a cabo una ilegal revisión de oficio de asignaciones firmes.

El argumento no es atendible, porque da por resuelto el problema planteado, a saber, si la consignación en cada año como gasto de los premios no vendidos (botes) es o no una consignación o apunte provisional, de necesaria regularización al final del periodo a que alcanza el sistema; porque si es así -y en mi opinión es así- cada cuenta anual, al menos respecto de este extremo, es una cuenta sometida a control final, ya que sólo al final puede venirse en conocimiento de si los gastos que se consignaron por los botes en todos y cada uno de los ejercicios, se revelan a la postre como gastos reales o como gastos ficticios.

En otras palabras, el sistema empleado por la ONCE para contabilizar los importes de los botes, (al que la Intervención General de la Administración del Estado, [IGAE], fué poniendo advertencias repetidas en este sentido, como veremos), exigía un control y una regularización final, cuya práctica no suponía de ninguna forma una revisión de oficio de los previos controles anuales (que sería ilegal en tal caso, según los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/92 ).

Además, la expresión que utiliza la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre ( "durante los ejercicios 2005 a 2011", en la redacción que le dió el Real Decreto-ley 18/2011, de 18 de Noviembre), expresa que el mecanismo de asignación tiene una virtualidad plurianual, por más que se descomponga en varias anualidades.

Y aunque esta no sea una razón decisiva, debemos dejar constancia de que a lo largo del periodo de asignaciones la ONCE ha admitido sin protesta ajustes referidos a anualidades anteriores distintas de la auditada (como, por ejemplo, la actualización del gasto por premios correspondientes al "Rasca de Navidad" , hecho en 2010 con referencia a la anualidad 2009, que ajustó también la de 2008; así como los ajustes por el exceso en el gasto social, que afectaban a resultados de explotación de ejercicios anteriores; todo ello según el informe de la Intervención de fecha 4 de Mayo de 2012, página 66).

SEGUNDO

Alega también la entidad demandante que la contabilización hecha por ella respecto de los botes es conforme a la normativa contable de aplicación. Pero tampoco este argumento es útil para estimar el recurso contencioso-administrativo.

Es cierto que el nº 2 de la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley General Presupuestaria 47/2003 de 26 de Noviembre (reguladora del sistema de asignaciones a la ONCE), establece que el resultado negativo de explotación se definirá "conforme a los criterios contenidos en el Plan General de Contabilidad" .

Pero en el caso que nos ocupa la Administración del Estado nunca ha achacado a la ONCE el incumplimiento de la normativa contable, y bien claro lo deja la IGAE en su informe mencionado cuando dice que "la IGAE no ha puesto en cuestión el cumplimiento de la normativa contable en el caso de los botes de los productos de juego" , añadiendo que "nuestra opinión, en este aspecto concreto, no se realiza desde la perspectiva estrictamente contable" , para concluir que "el ajuste que la IGAE propone en sus conclusiones no está basado en aspecto contables".

Por lo tanto, no es ese aspecto el que ha determinado el dictado del acto administrativo aquí recurrido, y no es esa la perspectiva que ha de seguirse para la resolución del caso. La IGAE ha de confeccionar un dictamen "sobre la razonabilidad en la aplicación de los principios de buena gestión y su incidencia en la cuantificación del resultado de explotación" (párrafo cuarto del nº 5 de la Disposición Adicional de referencia), y, en consecuencia, el organismo de control, a fin de que las asignaciones cumplan su función de cubrir sólo "el posible resultado negativo de explotación" , y sólo él, debe poner de manifiesto (y el órgano de decisión, excluir) aquellos apuntes considerados como gastos que, aunque contabilizados correctamente como tales, no responden a gastos ciertos y reales, porque en otro caso la Administración estaría pagando a la ONCE cantidades indebidas.

TERCERO

El fondo de la cuestión es que los botes acumulados existentes al final del periodo de las asignaciones (2005 a 2011), botes que ascienden a 46,2 millones de euros, son fondos que en ese momento final siguen estando en el patrimonio de la ONCE, y, por lo tanto, son fondos no gastados, es decir, no son gastos. Hasta aquí, y como punto de partida, no hay ningún problema: en principio, lo que no se ha gastado no puede ser considerado gasto, (repetimos que no hablamos desde el punto de vista contable) y, por lo tanto, no puede contribuir a un resultado negativo de la cuenta de explotación.

El problema radica en que la ONCE (y la Sala en la sentencia de la que discrepo) considera que los ingresos de los botes sobrantes al final del periodo aunque no sean gastos efectivos, porque no se han pagado, son gastos comprometidos (comprometidos para sorteos futuros y posteriores al fin del periodo de las subvenciones) y, en cuanto comprometidos, deben computarse como gastos reales para minorar los ingresos.

Mi opinión es otra:

  1. En primer lugar, no es cierto que el importe final y sobrante de los botes esté comprometido en firme.

    El Acuerdo General y los Reglamentos reguladores del cupón y del juego activo disponen, respecto de los botes, que el importe de los mismos "podrá destinarse..., a futuros productos de juego" ; que el importe de premios no vendidos en la cuantía que decida la ONCE se acumulará al premio de la bola especial de los sorteos posteriores; que "la ONCE decidirá la cuantía total o parcial del premio que se acumulará y el sorteo... en el que se efectúa esta acumulación".

    Como se ve, la discrecionalidad de que goza la ONCE para destinar o no (" podrá destinarse" ) los botes a juegos futuros y para determinar la cuantía y el sorteo o sorteos a que se aplicarán, impide considerar a esas cantidades como gastos reales , en cuanto gastos comprometidos. Buena prueba de ello es que de los 14,2 millones de euros de saldo a 31 de Diciembre de 2010 en los sorteos 7/39 , 2,9 millones se asignaron al siguiente sorteo, pero la diferencia de 11,3 millones no se asignó a ninguno, y no parece que vaya a serlo (dice la IGAE, página 65) si se mantiene la estructura del sorteo 7/39 y la política de asignación de botes seguida por la ONCE.

    Este ejemplo pone bien a las claras que para el correcto funcionamiento del sistema de asignaciones sólo pueden computarse como gastos los que sean reales, y no los que se dejan para el futuro al buen criterio comercial y económico de la ONCE.

  2. Tal como dice el citado informe de la IGAE (al que nos acogemos decididamente, porque sus argumentos y conclusiones no han sido desvirtuados por la parte actora) el remanente de los botes a 31 de Diciembre de 2010 (46.200.000Ž00 euros) no puede considerarse gasto real del ejercicio, porque "no existe ningún acreedor o tercero cierto, sino que es un "gasto teórico" de futuros ejercicios. Ello es especialmente importante en el caso del cupón, debido al diferente tratamiento y a la importancia cuantitativa de los botes generados por éste frente a los generados por el producto activo, de tal forma que la posibilidad de que dichos botes, al no ser sistemáticamente asignados, pasen a tener la consideración de gastos efectivos para la Organización depende de múltiples circunstancias, tales como que la ONCE decida acumular la totalidad del saldo existente, se de la circunstancia de que se extraiga la bola especial y el cupón premiado haya sido, a su vez, vendido".

  3. El sistema empleado por la ONCE puede dar originen a efectos anómalos, como, por ejemplo, (dice la IGAE, página 49) el de que gastos contables registrados (es decir, mayor resultado negativo de explotación) en ejercicios de asignación financiera, se pueden "recuperar" mediante menor gasto contable (es decir, menor resultado negativo de explotación) en ejercicios que ya no tengan asignación financiera.

    Y es que el caso planteado (tal como diremos luego), no puede resolverse adecuadamente si se olvida un dato capital, a saber, que las asignaciones se refieren a un periodo (2004/2011) y que ese periodo tiene un final que no puede ser prolongado hacia el futuro.

  4. El importe de los premios pendientes de asignar ha crecido durante todo el periodo de asignaciones (cuadro del folio 25 del informe), excepto el caso puntual de 2007, y por ello puede decirse con toda lógica que con esa tendencia restrictiva de aplicación de los botes a sorteos futuros en cuanto a frecuencia y cuantía, "la posibilidad de que ese gasto teórico sea un gasto real a reclamar por un tercero, se reduce para cualquier ejercicio considerado".

  5. En definitiva, la cuantía de los botes existentes, al final del periodo 2004/2011, no representa un gasto real aunque la ONCE lo haya contabilizado como tal, y, por ello, al haber aumentado con esa cuantía el resultado negativo de explotación, ha percibido indebidamente de fondos del Estado esa misma cantidad.

  6. Y es que en el periodo a que alcanza el sistema de asignaciones (2004/2011), por la misma circunstancia de cubrir estos resultados negativos de explotación, no pueden aceptarse (como antes decíamos) otros gastos que los que sean reales, por más que, fuera de ese periodo, quizá la mecánica utilizada por la ONCE no plantee los mismos problemas.

    Ello explica la importancia capital que tiene el cierre de ese periodo de asignaciones, importancia negada por la ONCE, al entender que ese último ejercicio del periodo no tiene mayor significación que el de ser un ejercicio más. Pero las cosas no son así: durante el periodo considerado la ONCE ha ido percibiendo anualmente fondos del Estado como compensación de unos resultados negativos, consecuencia en parte de gastos que no eran reales y por lo tanto, y, al final del sistema de asignaciones, deben hacerse las comprobaciones necesarias para descartar esos sedicentes gastos.

  7. Nada de esto puede ser una sorpresa ni perjudicar la confianza legítima de la Organización Nacional de Ciegos Españoles, pues la IGAE (página 68 del informe) le ha manifestado repetidamente los problemas que el sistema de botes planteaba. "Este hecho, (dice la IGAE), no ha sido singular ni exclusivo para el ejercicio 2010 sino que ya venía produciéndose en los últimos ejercicios por lo que la IGAE lo ha venido incluyendo expresamente en sus informes desde el informe referido al ejercicio 2006, recomendando expresamente, (...) realizar un seguimiento y control de la evolución de dichos saldos de premios otorgados pero no vendidos para evitar la posibilidad de que se prorrogasen fuera del periodo de vigencia del Acuerdo, siendo necesario, en dicho caso, un ajuste final que regularizase los déficits de explotación en que se haya basado la mencionada asignación financiera durante su periodo de vigencia". Y los sucesivos acuerdos del Consejo de Ministros no han contradicho los informes de la IGAE, porque esta no ha propugnado nunca la no consideración anual como gasto de los botes no repartidos, sino que lo que ha dicho siempre es que, respecto de ellos, era necesario realizar "un ajuste final ", cosa que no está en contradicción con el hecho de que año tras año el Consejo de Ministros aprobara la asignación, (a reserva, ha de entenderse, del ajuste final).

    Queda claro, pues, que en este primer aspecto, el recurso contencioso-administrativo debió ser desestimado.

CUARTO

Y también debió serlo en el segundo.

Este se refiere al exceso del gasto en servicios sociales realizado en 2010, por el que, según el acuerdo impugnado, procede aumentar el resultado positivo de explotación en un total de 9.205.400Ž00 euros, así como al exceso de gasto social realizado en 2009, (no compensado en 2010), que se cifra en 8.230.000Ž00 euros.

El mecanismo del cómputo de los gastos sociales está descrito en el Acuerdo entre el Gobierno y la ONCE de 27 de Febrero de 2004, y descansa sobre estas bases esenciales:

  1. - Los gastos sociales han de estar en relación directa en cada ejercicio con los ingresos del mismo año derivados de la venta del cupón y de cualquier otro juego autorizado. (La referencia se toma de los datos del ejercicio de 2003).

  2. - Si dichos gastos no han alcanzado o han sobrepasado la proporción de referencia, la diferencia resultante se incrementará o reducirá en el ejercicio siguiente.

El exceso de gasto en el año 2009, (no compensado en 2010), fue de 8.230.000Ž00 euros, y el exceso en el año 2010 fue de 9.205.000Ž00 euros, (cuadros que figuran en los folios 34 y 42 del informe de la IGAE).

Se trata de cantidades que han de ser ajustadas tal como ha hecho el acuerdo recurrido, la primera, porque no fue compensada en 2010, y la segunda porque no va a poder serlo en el ejercicio siguiente ni formará parte de la asignación financiera al haber sido suprimida por el Real Decreto-ley 18/2011, (y de hecho no fue objeto de compensación por la ONCE en el ejercicio 2011).

En este apartado del gasto social no hay discusión posible entre gasto ficticio o gasto real (como en materia de botes) sino que se trata de gastos que exceden de la proporción de referencia con los ingresos del cupón y otros sorteos, y, que por ello, deben ser compensados; se trata de gastos excesivos respecto del límite establecido y que tienen impacto en el cálculo de la asignación financiera a otorgar por el Estado, puesto que incrementan indebidamente el importe de las pérdidas a cubrir por el Estado con la asignación financiera.

Finalmente, la Organización expone que razones de justicia material, proporcionalidad y equidad harían necesaria, en tal caso, una asignación financiera adicional por el mismo importe, a otorgar en el año 2012. Pero al razonar así se olvida que en el año 2012 ya no existe sistema de asignaciones y que, por ello mismo, el exceso de gastos sociales de 2010 debe compensarse en la propia anualidad de 2010.

Por todo ello, el presente recurso contencioso-administrativo debió, en mi opinión, ser desestimado íntegramente, sin condena en costas en virtud de lo dispuesto en la excepción del articulo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Así dejo redactado mi voto particular en Madrid a 4 de Abril de 2014.

  1. Pedro Jose Yague Gil D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, junto con su voto particular, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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