STS, 6 de Febrero de 2014

La Sección 1ª de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 4 de febrero de 2010 (recurso 128/2008 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Federico contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre 2007 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa, de unos 5.442 metros de longitud, que comprende desde el extremo occidental de Cala Reona hasta Cabo de Palos, excepto la Dársena, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

En su fundamento primero, la sentencia recurrida fija el objeto del recurso señalando que la controversia de fondo se centra en el trazado de la línea del deslinde entre los vértices DP-150 a DP-154 de la poligonal según figuran en la hoja 173 de los planos escala 1/1000 de los de la Dirección General de Costas fechados en mayo de 2007, que obran en el expediente administrativo.

En el mismo fundamento primero la Sala de instancia resume la fundamentación de la resolución impugnada señalando que

(...) Justifica la inclusión en el dominio público, la Consideración 2) de la Orden Ministerial impugnada, del siguiente modo:

Tras las pruebas practicadas en el expediente basadas en la observación directa y en los distintos informes obrantes, como el estudio fotográfico (anejo nº 6), el estudio cartográfico (documento nº 2 "Planos") y el anejo nº 7 "Estudio justificativo de los bienes a incluir en al delimitación del dominio público marítimo terrestre" ha quedado acreditado que el límite interior del dominio público marítimo terrestre queda definido por la siguiente poligonal, que a continuación se resume:

Vértices... DP-111 a DP-175... corresponde a situar el límite del dominio público marítimo terrestre en la coronación de los acantilados que son sensiblemente verticales, tal y como indica el articulo 4.4 de la Ley de Costas . En los casos en que se haya verificado la existencia de cavidades en la masa rocosa del acantilado por donde penetra el mar en su flujo y reflujo o en los mayores temporales conocidos, el deslinde se ha situado en la vertical hacia la superficie del fondo de la cavidad

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En el proceso de instancia el demandante aducía dos argumentos de impugnación: el primero de ellos es el relativo a la caducidad del procedimiento de deslinde; en el segundo, de fondo, se cuestiona que en el tramo de costa al que se refiere el litigio exista un "acantilado sensiblemente vertical" a los efectos previstos en los artículos 4.4 de la Ley de Costas y 5.4 del Reglamento.

En cuanto a la alegada caducidad del procedimiento, el fundamento segundo de la sentencia expone lo siguiente:

(...) SEGUNDO.- Se plantea, aun de modo muy parco en la demanda, la caducidad del expediente administrativo del deslinde tramitado.

A tal efecto indicar que el procedimiento fue incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003. Ley que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses" .

Viene entendiendo la Sala (SAN 28-1-2009, Rec. 347/2006 , por todas) que ese plazo de 24 meses es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2003, pues al no establecerse un régimen transitorio, debe aplicarse, por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 .

Plazo de caducidad que se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3.a) de la LRJPAC, y hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente, según resulta de la propia dicción del precepto.

En el presente supuesto, además, y efectos del cómputo del repetido plazo, ha de traerse a colación lo preceptuado en el articulo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999 , que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución, entre ello, a tenor del apartado c) del mismo, cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos. Plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Así, y aplicando dicha normativa al presente caso, se desprende de diversos folios del expediente administrativo (cuya copia se adjunta por el Abogado del Estado con la contestación a la demanda, como documentos 3, 4, 5 y 6) que el procedimiento estuvo suspendido desde el 4 de febrero y hasta el 21 de febrero de 2006, periodo transcurrido desde que expiró el plazo en que la Comunidad Autónoma debería haber enviado el Informe solicitado por la Demarcación de Costas, y hasta que realmente lo envió, tal y como también figura en el Antecedente III) de la Orden de deslinde impugnada.

Por ello, y si bien es cierto que el expediente de deslinde fue incoado el 22 de diciembre de 2005, y la resolución aprobando el deslinde fue notificada al recurrente el 4 de enero de 2008 (como se reconoce en el propio escrito de interposición del recurso), descontado los 16 días en que tal procedimiento administrativo permaneció suspendido, en espera del preceptivo Informe de la Consejería de Medio Ambiente, no se ha sobrepasado el plazo 24 meses que, para poder apreciar la caducidad del procedimiento, deriva del artículo 12.1 de la Ley de Costas , después de la reforma operada por la Ley 53/2002, por lo que la misma ha de ser rechazada

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La controversia de fondo es abordada en el fundamento tercero de la sentencia, donde, en primer lugar, la Sala de instancia se refiere a otros pronunciamientos anteriores de la propia Sala de la Audiencia Nacional en los que se establecen criterios para la interpretación de los artículos 4.4 de la Ley de Costas y 5.4 del Reglamento en lo que se refiere a los acantilados "sensiblemente verticales" que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo terrestre. A continuación, trasladando esas consideraciones al caso que se examina, la Sala de instancia expone lo siguiente:

(...) De conformidad con ello la Memoria del Proyecto de deslinde, concretamente en su Pág. 38 y siguientes, explica que los mojones que materializan el deslinde vigente se establecieron según un deslinde aprobado al amparo de la derogada Ley de Puertos de 1928, y por tanto no cumplen con las definiciones establecidas en la actual Ley de Costas, por cuanto no incluyen todos los bienes definidos por el citado texto legal al dejar fuera porciones que reúnen los requisitos establecidos en el articulo 4.4 de la Ley de Costas y 6.3 del Reglamento, tal y como se mostró a los asistentes en el acta de apeo del deslinde. Por lo que ha sido necesario incluir tres vértices nuevos (DP-152, DP-154 y DP-155) para englobar la totalidad del acantilado hasta su coronación, que no era recogida con el anterior deslinde, y sin que nada tenga que ver el hecho de que las características físicas del terreno no hayan cambiado en los últimos 20 años y la erosión sea casi imperceptible, afirmación de los alegantes que esta Demarcación de Costas no comparte, por cuanto desde hace más de veinte años lleva sosteniendo que las calas de Cabo de Palos han experimentado una degradación progresiva considerada muy grave, lo que ha motivado la pérdida casi total de la superficie de la playa útil, facilitando la erosión del oleaje a los acantilados que las limitan, afectando seriamente a su estabilidad.

Además son también enormemente elocuentes, a fin de acreditar la inclinación del acantilado sobre el que se asienta la parcela del recurrente, las fotografías que con los números 24 y 25 figuran en la pagina 60 de la Memoria del deslinde, y asimismo las que como reseña de cada uno de los vértices constan en el Anejo 5 (DP-151 a DP-154) y también las que de modo más panorámico y como fotomontaje vuelo oblicuo, figuran en la Pág. 9 del Anejo 6 de la misma Memoria.

Frente a dicho material probatorio, en relación con el que se expresa en la consideración jurídica segunda de la resolución combatida, la parte recurrente apenas efectúa alegaciones en contra, y se limita a practicar una prueba testifical-pericial de un Ingeniero Topógrafo que declara como "persona conocedora del terreno" cuyas declaraciones en ningún caso desvirtúan las consideraciones hasta ahora efectuadas pues, tal y como se ha expuesto, en nada afecta a las características de dominio publico de un determinado terreno, conforme a los criterios de la Ley de Costas de 1988 (distintos a los de la legislación anterior) el que haya habido o no erosión de dichos terrenos desde que se practicó el anterior deslinde, o el que se haya alejado la línea (de dominio público) del acantilado, en perjuicio de los Sres. Federico .

En definitiva, por tanto, la actividad probatoria no ha evidenciado una errónea actuación administrativa y no ha llevado al ánimo de la Sala el convencimiento de que los terrenos controvertidos no son pertenencia demanial conforme a la Ley 22/1988, de Costas. Por lo que aplicando al presente caso de las consideraciones anteriormente expuestas, en relación con la valoración que del conjunto de la prueba ha sido igualmente efectuada y expuesta, se concluye que los terrenos afectados por el deslinde recurrido pertenecen al dominio público marítimo-terrestre, dada su condición de acantilado, por lo que el recurso ha de ser desestimado

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Notificada la sentencia a las partes, la representación de D. Federico preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 28 de abril de 2010 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de los artículos 12.1 de la ley de Costas y 42 de la Ley 30/1992 , al haberse producido la caducidad del expediente por haber transcurrido más de 24 meses desde la incoación del expediente de deslinde hasta la notificación de la resolución.

2. - Infracción de los artículos 12.1 de la Ley de Costas y 9.3 y 120.3 de la Constitución , por incurrir la resolución administrativa impugnada en arbitrariedad al existir una absoluta falta de justificación del deslinde aprobado, produciéndose un injustificado retranqueo de la zona al no tener en cuenta el espigón. Según el recurrente, el deslinde debió situarse en la parte baja del acantilado, dada la inclinación del mismo.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que: 1/ estimando el motivo de casación primero, anule la sentencia recurrida y declare la caducidad del expediente administrativo; y 2/, de no apreciarse la caducidad, se estime el motivo de casación segundo, y, de acuerdo con lo solicitado en la demanda, se anule el deslinde en el tramo comprendido entre los hitos DP-150 y DP-154, condenando a la Administración a respetar la anterior delimitación. Pide asimismo la expresa condena en costas a la Administración.

El recurso de casación fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 1 de julio de 2010, que acordó asimismo la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta conforme a las reglas del reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 23 de julio de 2010 se dio traslado del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida para que formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la Administración del Estado mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2010 en el que expone las razones de su oposición a los dos motivos formulados y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 4 de febrero de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 1962/2010 lo interpone la representación de D. Federico contra la sentencia de la Sección 1ª de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 4 de febrero de 2010 (recurso 128/2008 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Federico contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 17 de diciembre 2007 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa, de unos 5.442 metros de longitud, que comprende desde el extremo occidental de Cala Reona hasta Cabo de Palos, excepto la Dársena, en el término municipal de Cartagena (Murcia).

En el antecedente segundo hemos dejado reseñada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a los motivos de casación formulados, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

En el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 12.1 de la ley de Costas y 42 de la Ley 30/1992 , al haberse producido la caducidad del expediente por haber transcurrido más de veinticuatro meses desde la incoación del expediente de deslinde hasta la notificación de la resolución.

Desde ahora anticipamos que el motivo de casación no será acogido.

Como hemos visto, la sentencia recurrida señala que el procedimiento de deslinde fue incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003 y en la que se añadió un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses". También señala la sentencia que el plazo de caducidad se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación -22 de diciembre de 2005- y hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente, lo que en este caso tuvo lugar el 4 de enero de 2008.

Realizando el cómputo entre tales fechas -22 de diciembre de 2005 y 4 de enero de 2008- resultaría sobrepasado el plazo de veinticuatro meses al que acabamos de aludir. Sin embargo, la Sala de instancia señala que el procedimiento estuvo suspendido desde el 4 de febrero de 2006 hasta el 21 de febrero de 2006, que es el periodo transcurrido desde que expiró el plazo en que la Comunidad Autónoma debería haber enviado el Informe solicitado por la Demarcación de Costas y hasta que realmente lo envió. Por ello, la sentencia recurrida no aprecia la caducidad, por entender que deben descontarse del cómputo esos 16 días en los que el procedimiento administrativo permaneció suspendido en espera del preceptivo informe de la Consejería de Medio Ambiente.

Según explica la propia sentencia recurrida, el descuento de ese período se sustenta en lo preceptuado en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999, que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución. Entre esos supuestos, el artículo 42.5.c/ contempla la posibilidad de suspensión «... c/ C uando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos». Estableciendo el propio precepto que este plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

En el motivo de casación se aduce que, según resulta del propio artículo 42.5.c/ de la Ley 30/1992 , la suspensión a que se refiere la sentencia de instancia sólo sería válida en el supuesto de que la solicitud y la recepción del informe les hubieran sido notificadas a los interesados, lo que no ocurrió en el caso que nos ocupa.

Ahora bien, la secuencia procedimental del expediente de deslinde prevista en el artículo 22 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, determina que la petición del informes a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento debe hacerse simultáneamente a la publicación del anuncio de incoación del expediente en el Boletín Oficial de la provincia; al mismo tiempo que la petición al Ayuntamiento o al Centro de Gestión Catastral de la relación de titulares de las fincas colindantes, para su posterior remisión al Registro de la Propiedad (artículo 22.2, apartados a/, b/ y c/ del Reglamento). Es en un momento posterior, una vez obtenida la información sobre los titulares de las fincas, cuando el Servicio Periférico de Costas debe citar a los titulares individuales o a los representantes de las comunidades de propietarios para mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante el apeo (artículo 22.3 del Reglamento).

Por tanto, como acertadamente señala la Abogacía del Estado en su escrito de oposición al recurso, en el expediente de deslinde la citación e intervención de titulares individuales o representantes de las comunidades de propietarios está prevista en un momento procedimental posterior a la solicitud del informe a la Comunidad Autónoma. Y siendo ello así, no cabe reprochar a la Administración el no haber comunicado a los interesados la solicitud y recepción de aquel informe, pues, sencillamente, en aquel momento inicial de la tramitación no eran todavía conocidos los posibles interesados.

Por todo ello, compartimos la conclusión de la Sala de instancia de que no debía apreciarse en este caso la caducidad del procedimiento.

En el motivo segundo se alega la infracción de los artículos 12.1 de la Ley de Costas y 9.3 y 120.3 de la Constitución , señalando el recurrente que la resolución administrativa impugnada incurre en arbitrariedad y en una absoluta falta de justificación del deslinde aprobado, produciéndose un injustificado retranqueo de la zona al no tener en cuenta el espigón, de manera que, a su entender, el deslinde debió situarse en la parte baja del acantilado, dada la inclinación del mismo.

Es claro que el motivo de casación planteado en esos términos debe ser desestimado.

Sucede que en el motivo de casación no se formula crítica ni reproche alguno a la fundamentación de la sentencia, pues toda la argumentación del recurrente se dirige contra la resolución administrativa que aprobó el deslinde. En ningún apartado del motivo se intenta rebatir, ni se mencionan siquiera, los razonamientos de la sentencia que conducen a la Sala de la Audiencia Nacional a afirmar la concurrencia de las características físicas que determinan la inclusión del terreno en el dominio público.

Pues bien, hemos declarado de forma reiterada que el recurso de casación no es un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo y total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico. Se trata de un medio de impugnación que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho -sustantivo y procesal- realizada por el Tribunal de instancia, resuelve el concreto caso controvertido. Por tanto, no basta con el mero pronunciamiento desfavorable para que de forma automática se abran las puertas al recurso de casación, como sucede en el ámbito de otros medios de revisión de resoluciones judiciales, pues es necesario exponer las razones que justifican la intervención del órgano de casación. Ello determina que a quien promueve el recurso de casación corresponda la exposición de una crítica razonada de la fundamentación de la sentencia, señalando los errores jurídicos que le imputa. No puede olvidarse, en fin, que el recurso de casación se dirige contra la sentencia y no contra el acto administrativo revisado en ella, que fue el objeto del proceso de instancia. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 14 de diciembre de 2000 (casación 7410/95 , fundamento 3º), 11 de noviembre de 2004 (casación 6211/01, fundamento 3 º) y 27 de octubre de 2010 (casación 3548/07 , fundamento 2º), así como autos de 10 de diciembre de 2009 (recurso de casación 1342/04 y 1348/09, fundamento 2º en ambos casos), 8 de abril de 2010 (casación 3228/09, fundamento 2º) y 12 de enero de 2012 (casación 1558/09, fundamento 3º).

En consecuencia, el motivo de casación debe ser desestimado.

Establecido así que ninguno de los motivos de casación puede ser acogido, procede la imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la misma Ley. Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,