STS, 13 de Febrero de 2014

PonenteJOSE ANTONIO MONTERO FERNANDEZ
ECLIES:TS:2014:431
Número de Recurso147/2012
ProcedimientoCONTENCIOSO - APELACION
Fecha de Resolución13 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Febrero de dos mil catorce.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación para unificación de doctrina núm. 147/2012, interpuesto por LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia de fecha 24 de junio de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -Sede en Sevilla -, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 58/2010, seguido contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Regional de Andalucía, de 29 de octubre de 2009, que desestimaba la reclamación económico administrativa número 41/01970/07 interpuesta contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición promovido contra la liquidación del canon de control de vertidos de la campaña 2005, período 1 de enero a 31 de diciembre de 2005, practicada por la confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por un importe total de 32.562,98 euros.

Ha sido parte recurrida EL AYUNTAMIENTO DE ALCAUDETE (JAEN), representado por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 58/2010, seguido ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -Sede en Sevilla-, con fecha 24 de junio de 2011, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO. Que, estimando el recurso formulado contra la resolución que se dice en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la anulamos así como la resolución de la que trae causa por caducidad del procedimiento de liquidación del canon del control de vertido.- Sin costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia, el Abogado del Estado, en nombre y representación de LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, presentó con fecha 10 de octubre de 2011, escrito de interposición de recurso de casación para la unificación de doctrina, por entender que la sentencia de instancia, respecto de litigantes en idéntica situación y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, había llegado a pronunciamientos distintos a los de las sentencias que aporta de contraste ( Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -Sede en Sevilla- de 30 de septiembre de 2009 ), suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que case la sentencia recurrida y resuelva el debate planteado, desestimando las pretensiones del actor y confirmando la resolución recurrida".

TERCERO

El Procurador D. Luis Carlos Zaragoza de Luna, en representación del AYUNTAMIENTO DE ALCAUDETE (JAEN), mediante escrito presentado con fecha 1 de diciembre de 2011 formuló oposición al presente recurso, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que desestimando el recurso de casación confirme la sentencia recurrida, pues así es de hacer en justicia que con el mayor respeto pido con costas".

CUARTO

Recibidas las actuaciones, por Providencia de fecha 23 de Octubre de 2013, se señaló para votación y fallo el día 12 de Febrero de 2014, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto del presente recurso de casación para unificación de doctrina la sentencia de 24 de Junio de 2011, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , con sede en Sevilla , estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alcaudete (Jaén), que anuló la liquidación girada por la Confederación hidrográfica del Guadalquivir por el canon de vertido del año 2005, por haberse practicado fuera del plazo establecido en el art. 113.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , concretamente el 28 de marzo de 2006, notificándose el 7 de diciembre de 2006, y, por tanto, después del primer trimestre del año natural desde el devengo, que tuvo lugar el 31 de Diciembre, lo que comportaba, a juicio de la Sala, la caducidad del procedimiento.

Sobre supuesto idéntico al que nos ocupa, entre las mismas partes, pero referido al período de 2004, se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 28 de febrero de 2012, recurso de casación para unificación de doctrina. nº 438/2010 , y dado que se plantean las mimas cuestiones que las que en este recurso han sido hechas valer por las partes, por coherencia y seguridad jurídica, amen de que la doctrina sentada en la referida resulta la correcta, procede dar respuesta a las cuestiones objeto de controversia, siguiendo lo dicho en la citada sentencia.

SEGUNDO

Se invoca como sentencia de contraste la dictada por la Sección Tercera de la misma Sala de Sevilla, de fecha 30 de Septiembre de 2009 , que rechazó el alegato sobre la supuesta caducidad de la liquidación correspondiente al mismo ejercicio pero referida a una empresa, por considerar que el incumplimiento del plazo establecido en el art. 113.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio para liquidar el canon no tiene anudado legal o reglamentariamente la extemporaneidad de la liquidación fuera de los casos de prescripción, interpretación que se estima más correcta por la representación estatal, al no establecer el referido precepto la duración máxima de un procedimiento, sino el señalamiento de un término para dictar la liquidación, cuyo incumplimiento no incide en la validez del acto, en función de lo dispuesto en el art. 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Opone el Ayuntamiento de Alcaudete que no existe identidad entre la argumentación de la sentencia de contraste y la argumentación de la parte recurrente, porque aquélla no aplica el art. 63.3 de la Ley 30/92 , refiriéndose sólo al art. 42.2 de la Ley 30/92 , por lo que, a su entender, no cabe admitir a trámite el recurso de casación para la unificación de doctrina.

Aunque se acepte la falta de identidad entre las argumentaciones a que se refiere el Ayuntamiento, hay que reconocer la contradicción que existe entre la sentencia recurrida y la de contraste a la hora de la interpretación que debe darse al último inciso del art. 113.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , que dice "Durante el primer trimestre de cada año natural, deberá liquidarse el canon correspondiente al año anterior", toda vez que en relación con liquidaciones del canon de control de vertidos del mismo ejercicio en los dos casos se alegó la supuesta caducidad por haberse notificado fuera del primer trimestre del año siguiente al devengo, habiéndose llegado a los pronunciamientos distintos.

TERCERO

Sentado lo anterior, procede estimar el recurso.

Planteada la misma cuestión en relación con el canon de vertido a que se refería la ley 29/1985 de 2 de Agosto, la sentencia de esta Sala de 11 de Abril de 2008 (rec. cas núm 6036/2002) estableció la siguiente doctrina:

"En el segundo motivo de casación se alega, como hemos visto, caducidad de la acción para exigir el canon de vertidos.

Pues bien, el incumplimiento del plazo establecido en el art. 291 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico al notificarse la liquidación con posterioridad al mismo no afecta a la validez y eficacia de la liquidación al no haber transcurrido el plazo de prescripción contemplado en los arts. 64 y 65 de la Ley General Tributaria para determinar la deuda tributaria y girar la oportuna liquidación.

Por otra parte, reiterada doctrina jurisprudencial entiende que el instituto de la caducidad no era aplicable en materia tributaria en los términos que sostiene la recurrente. Y, en efecto, es preciso considerar que la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , establece que los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se rigen por la Ley General Tributaria y sus normas propias, y "en todo caso, en los procedimientos tributarios los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como en su caso los efectos de la falta de resolución serán los previstos en la normativa tributaria".

En este sentido el art. 105 de la Ley General Tributaria , alegado por la recurrente, precisamente establece en su apartado 2º que: "la inobservancia de los plazos por la Administración no implicará la caducidad de la acción administrativa, pero autorizará a los sujetos pasivos para reclamar en queja".

Esta doctrina se reitera en las sentencias de 20 de Enero de 2011 (rec. cas. núm. 833/06 ) y de 1 de Marzo de 2012 (rec. cas. núm 5583/2008), y debe mantenerse respecto al canon de control de vertidos, al coincidir la redacción del art. 113.4 del Texto Refundido con la que establecía el Reglamento del Dominio Publico Hidraúlico , sin que la interpretación pueda ser distinta después de la entrada en vigor de la nueva ley General Tributaria, que contempla la caducidad del procedimiento, pues, como mantiene el Abogado del Estado, la caducidad por inactividad de la Administración es una causa de terminación del procedimiento que se produce cuando éste se prolonga más allá de la duración máxima prevista en la norma que lo regula, la cual, a su vez, anuda al transcurso del plazo el efecto de la caducidad, debiendo reconocerse que en el caso que nos ocupa no se inicia ningún procedimiento el 31 de Diciembre en que se devenga la tasa, por lo que el incumplimiento del plazo para dictar liquidación no puede representar un supuesto de caducidad.

Por otra parte, es lo cierto que la ley no establece que el incumplimiento del plazo determine la imposibilidad de girar la liquidación una vez finalizado el plazo para liquidar, por lo que no puede acarrear otras consecuencias que las previstas con carácter general en el art. 63 de la ley 30/92 .

CUARTO

Estimado el recurso procede resolver las cuestiones de fondo que quedaron sin respuesta, al apreciar la Sala de instancia la caducidad del derecho a practicar la liquidación.

Así se alegó, en primer lugar, que la liquidación no tuvo en cuanta el volumen de vertido declarado en las cinco solicitudes de legalización de vertidos, que representaban en total 259.496 metros cúbicos, habiéndose considerado 651.218 m3.

En segundo lugar, invocó la existencia de duplicidad, al presentar la Confederación también liquidaciones a los industriales de la localidad que vierten a la red de saneamiento.

Finalmente, se planteó la indebida aplicación del factor de calidad ambiental del medio receptor, en su categoría I con un coeficiente 1,25, por considerar la Confederación que el vertido municipal se realiza en la cuenca del río Guadajoz, en el tramo denominado Cabecera y Afluentes hasta el embalse de Vadomojón, y que dichas zonas según el Anexo 9 de la Orden Ministerial de 13/8/99, tiene objetivos de calidad H3,C, definidos como "aguas aptas para la producción de agua potable A3 y " aptas para la vida de peces ciprinicolas", no obstante constar que el vertido al municipio se destina al riego de olivar, por lo que el factor debe ser en su categoría III, en lugar de la categoría I.

No obstante, en los Fundamentos de Derecho se agrega la falta de hecho imponible, porque las aguas del alcantarillado son aprovechadas para riego de olivar, a la salida de la ciudad, desviándose las aguas de la propia red o bien mediante acequias particulares, que no tienen naturaleza de cauce publico, sino privado, y la infracción del principio de reserva legal tributaria, por no venir recogidas las "acequias de riego" en la Ley de Aguas de 1985, habiendo sido preciso que el art. 7 de la Orden de 23 de Diciembre de 1986 extendiera el hecho imponible más allá de lo que contemplaba el art. 92 de la Ley de Aguas de 1985 , corroborándose todo lo expuesto en el art. 100.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , al considerar vertidos los que se realicen directamente o indirectamente en las aguas continentales.

QUINTO

Para la debida respuesta conviene exponer el régimen jurídico del canon de control de vertidos que, conforme a la disposición transitoria octava del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio, entró en vigor una vez que se determinaron reglamentariamente los parámetros establecidos en la Ley para la cuantificación del mismo, lo que se produjo el día 7 de Junio de 2003, coincidiendo con la entrada en vigor del Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo, de reforma del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Dominio Publico Hidraúlico.

El art. 100 del Real Decreto Legislativo 1/2001 dispone que "a los efectos de la Ley, se considerarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales así como en el resto del dominio público hidráulico cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada" agregando el 101.1 siguiente que "las autorizaciones de vertidos establecerán las condiciones en que deben realizarse, en la forma que reglamentariamente se determinen. En todo caso, deberán especificar las instalaciones de depuración necesarias y los elementos de control de su funcionamiento.... y el importe del canon del control definido en el art. 113."

Dicho artículo 113 dispone que "1. Los vertidos al dominio público hidraúlico estarán gravados con una tasa destinada al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica, que se denominará canon de control de vertidos- 2 Serán sujetos pasivos del canon de control de vertidos, quienes lleven a cabo el vertido. 3. El importe del canon de control de vertidos será el producto del volumen de vertido autorizado por el precio unitario de control de vertido. Este precio unitario se calculará multiplicando el precio básico por metro cúbico por un coeficiente de mayorización o minoración, que se establecerá en función de la naturaleza, características y grado de contaminación del vertido, así como por la mayor calidad ambiental del medio físico en que se vierte. El precio básico por metro cúbico se fija en 0.01202 euros (2 pesetas) para el agua residual urbana y en 0.03005 euros ( 5 pesetas) para el agua industrial. Estos precios básicos podrán revisarse periódicamente en las leyes de Presupuestos Generales del Estado. El coeficiente de mayoración del precio básico no podrá ser superior a 4..... 6. Cuando se compruebe la existencia de un vertido, cuyo responsable carezca de la autorización administrativa a que se refiere el art. 100, con independencia de la sanción que corresponda, el Organismo de Cuenca liquidará el canon de vertidos por los ejercicios no prescritos, calculando su importe por procedimientos de estimación indirecta conforme a lo que reglamentariamente se establezca".

Por su parte el Reglamento de Dominio Público Hidraúlico, en la redacción conferida por el Real Decreto 606/2003, en cuanto a los vertidos autorizados dice en el art. 291 : "1 El importe del canon de control de vertidos será el resultado de multiplicar el volumen de vertido autorizado por el precio unitario de control de vertido. 2 Dicho precio unitario se calculará multiplicando el precio básico por metro cúbico 0.01202 euros para agua residual urbana, y 0.03005 euros para agua residual industrial, por un coeficiente de mayoración o minoración determinado con arreglo a la escala del anexo IV de este reglamento. 3. El coeficiente de mayoración del precio básico no podrá ser superior a 4. 4. El importe del canon, calculado conforme a lo establecido en los apartados precedentes, habrá de constar de la autorización de vertido; añadiendo el art. 292 en cuanto a los no autorizados "a) El volumen de vertido a considerar para el cálculo se determinará por estimación indirecta, utilizando para ello cualquiera de estos métodos : 1 Aplicando los datos y antecedentes disponibles que sean relevantes al efecto. 2 Utilizando aquellos elementos que indirectamente acrediten la existencia de los vertidos tales como tipo y volumen de la actividad, consumos de agua, número de habitantes, instalaciones de depuración y cualquier otro elemento que permita determinar el volumen de aguas residuales vertido. 3 Valorando los volúmenes de los vertidos a otras aguas y circunstancias que se den en los sujetos pasivos del canon de control de vertidos, por comparación con datos o antecedentes de supuestos similares que cuenten con autorización b) En todo caso se aplicará el coeficiente 4 de mayoración (Respecto de este ultimo apartado debe recordarse que en la sentencia de 7 de Marzo de 2012 se declara ilegal al ser la aplicación automática del coeficiente 4 contraria al 113 del Texto Refundido).

SEXTO

Ante esta regulación las alegaciones sobre la falta de hecho imponible e infracción del principio de reserva tributaria no pueden prosperar, no debiéndose confundir la regulación del canon de vertidos de la ley de Aguas de 1985 con la del canon de control de vertidos a que se refiere el Texto Refundido de 2001. En todo caso se encuentran en contradicción con las solicitudes de legalización de los vertidos en aguas residuales dirigidas el 23 de Febrero de 1987 a la Comisaría de Aguas del Guadalquivir y con la propia solicitud para autorización de vertido para aguas residuales presentada el 15 de Febrero de 2006 en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, que figura en el expediente administrativo remitido.

Por lo que respecta al volumen de vertido que se considera en la liquidación de 2005, se aprecia que fue el mismo que aplicó finalmente la propia Confederación Hidrográfica en el periodo de 7 de Junio a 31 de Diciembre de 2003, tal y como se recoge en el Fundamento Jurídico Tercero de la resolución del TEAR de Andalucía de 29 de octubre de 2009.

En esta resolución se rechaza el volumen consignado en la solicitud de autorización porque la población de Alcaudete contaba en 2003, según datos publicados por el INE, con 11.151 habitantes y resultaba un consumo de aproximadamente 60 litros por habitante y día, que era irreal e inaceptable, y de ahí que se considerase procedente determinar el volumen de vertido por un procedimiento de estimación en función de una dotación de consumo de 230 litros por habitante y día, dotación que se extraía de lo dispuesto en el Anexo 3 de la O.M de 13/8/1999, que aprueba las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico del Guadalquivir, para municipios de entre 10.000 y 50.000 habitantes con actividad industrial y comercial baja, deduciendo al volumen resultante el 20 %, con lo que resultaba un volumen anual de 651.218 m3.

Al haber seguido la Administración el mismo procedimiento de estimación respecto al ejercicio 2005 procede confirmar la liquidación, no obstante haberse modificado la regulación en relación a la cuantificación del canon de control de vertidos por el art. 113.3 del Texto Refundido, que parte del volumen de vertido autorizado al que se le aplica el precio unitario, calculado en la forma que se establece por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico , tras su modificación por el Real Decreto 606/2003, de 23 de Mayo, porque el propio Reglamento en su disposición transitoria segunda concede un plazo de dos años para que las autorizaciones de vertidos otorgadas conforme a la ley 29/1985 sean revisadas para su adecuación a la nueva normativa, lo que hace inviable acudir al volumen de vertido autorizado con anterioridad si no existe revisión, máxime cuando la Sala, con relación al antiguo canon de vertidos venía teniendo en cuenta el volumen de vertido efectivamente realizado; así por todas, la sentencia de 5 de Julio de 2012 , rec. de cas. 2282/2005.

Finalmente, tampoco resultan aceptables las restantes alegaciones, en cuanto a la supuesta duplicidad aducida al haberse determinado el volumen exclusivamente en función de una dotación por habitante y día y, por tanto, sin tener en cuenta otro tipo de fuentes de vertido. Por otra parte carece de relevancia el factor de calidad medio aplicado al no afectar las consideraciones que se efectúan al precio unitario, por no rebasar la suma de todos los factores el coeficiente 4.

SEPTIMO

Por lo expuesto, procede estimar el recurso de casación para unificación de doctrina y desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, sin que se aprecien circunstancias especiales para una imposición de costas.

En su virtud, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar, que emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

PRIMERO

Estimar el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 24 de Junio de 2011 que se casa y anula en cuanto aprecia la caducidad del procedimiento.

SEGUNDO

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alcaudete, contra la resolución del TEAR de Andalucía de 29 de octubre de 2009, que se confirma, sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Jose Antonio Montero Fernandez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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