STS, 16 de Septiembre de 2013

En el proceso contencioso-administrativo número 993/2011, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Auto el 28 de junio de 2012 , por el que desestimó el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 26 de abril de 2012 , cuya parte dispositiva dice literalmente:

INADMITIR A TRÁMITE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de ELCOGAS, S.A. contra la inactividad de la Administración consistente en el incumplimiento del Plan de Viabilidad para la empresa recurrente aprobado por medio de Resolución de 27 de marzo de 2007 de la Subsecretaria de Industria, Turismo y Comercio (B.O. del Estado de 30 de marzo de 2007).

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Contra los referidos Autos preparó la representación procesal de la mercantil ELCOGÁS, S.A. recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 24 de julio de 2012 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil ELCOGÁS, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 9 de octubre de 2012, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tenga a mi mandante ELCOGÁS, S.A. por personada y parte en este recurso; tenga por interpuesto y formalizado por mi representada RECURSO DE CASACIÓN contra el Auto de 26 de abril de 2012 , confirmado en reposición por el Auto de 28 de junio de 2012, dictados ambos por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario nº 993/2011; admita a trámite el recurso y, previos los trámites legales, dicte Sentencia por la que, con estimación de los motivos casacionales expuestos, case y anule los Autos recurridos y, con base en lo previsto en los apartados c ) y d) del artículo 95.2 de la LJCA conforme al motivo que se estime, acuerde:

1º) Anular íntegramente los Autos recurridos por su disconformidad a Derecho.

2º) Ordenar la retroacción de las actuaciones ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que ésta acuerde la admisión del recurso contencioso-administrativo y proceda a su tramitación hasta la conclusión del proceso mediante sentencia.

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Por providencia de fecha 23 de noviembre de 2012, se admitió el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de 8 de enero de 2013 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado en escrito presentado el 27 de febrero de 2013, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dictar sentencia en los términos que resultan de las consideraciones que anteceden.

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Por providencia de fecha 29 de abril de 2013, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de septiembre de 2013, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la entidad mercantil ELCOGÁS, S.A., contra el Auto dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de junio de 2012 , que desestimó el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 26 de Abril de 2012 , que acordó inadmitir a trámite el recurso contencioso-administrativo promovido contra la inactividad de la Administración, consistente en el incumplimiento del Plan de Viabilidad para la referida empresa, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007.

El Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de abril de 2012 se fundamenta en los siguientes razonamiento jurídicos:

[...] No existe diferencia sustancial entre el presente recurso y el precedente seguido bajo el número de autos 685/2010 ante la Sección Sexta de esta Sala y Tribunal que concluyó mediante Auto de 8 de junio de 2011 confirmatorio en reposición del Auto de 24 de marzo de 2011 por el que con estimación del a Alegación Previa planteada por el Abogado del Estado, se inadmitió el recurso.

La parte recurrente insiste en el contenido del documento 4 que es la respuesta de la Administración a la reclamación del cumplimiento de la obligación, y es de destacar entre su contenido el que expresa: "Es indudablemente cierto que el Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007 (publicado en el BOE el 30 de marzo de 2007), aprobó un Plan de Viabilidad para la empresa Elcogás, S.A. No obstante, es igualmente cierto que dicho Plan de Viabilidad tenía que comunicarse a la Comisión Europea, y así lo establecía el propio Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007 al advertir que "el presente plan de viabilidad será notificado a la Comisión Europea".

Como bien es sabido y resulta hoy del artículo 108.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (y antes del artículo 88 TCE ), la notificación a la Comisión Europea comporta, a la postre, que la medida notificada no pueda ser ejecutada o aplicada en tanto aquella no haya emitido un expreso pronunciamiento sobre su compatibilidad con el mercado interior, una vez aclaradas todas las dudas y cuestiones que sobre dicho punto puedan suscitarse.

A día de hoy, el Plan de Viabilidad para la empresa Elcogás, S.A. (Ayuda Estatal N 530/2009 España) no ha sido declarado compatible con el mercado interior por la Comisión Europea y, por ende, no puede ser aplicado. No se da, en consecuencia, el presupuesto básico de la acción contemplada en el artículo 29 LJCA , a saber, la indebida inactividad administrativa".

De cuanto acaba de transcribirse se colige que no estamos en presencia de una obligación de cumplimientos automático, sino que se encuentra supeditada al cumplimiento, a su vez, de los expresados trámites por lo que falta el presupuesto necesario para que se haya producido la inactividad de la Administración .

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El Auto de la Sala de Instancia de 28 de junio de 2012 acuerda desestimar el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 26 de abril de 2012 , con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] Examinadas las alegaciones para la reposición, debe ser confirmado el Auto recurrido por los propios fundamentos que contiene, sin que las consideraciones vertidas desvirtúen la valoración jurídica que se expresa.

Alega la parte recurrente su disconformidad por que el Auto impugnado señala dos circunstancias que estarían en la base del pronunciamiento de inadmisión:

1: Que no existiría diferencia sustancial entre el presente recurso y el tramitado bajo el número de autos 685/2010, ante la Sección 6ª de esta Sala y que fue inadmitido a trámite por Autos de 8 de junio de 2010 y 24 de marzo de 2011 . Este argumento lo combate expresando que la inadmisión entre aquél recurso y el presente es sustancial porque la causa de inadmisión en aquél fue la ausencia del defecto formal de la reclamación del cumplimiento a la que alude el artículo 29.1 de la LJCA y en el presente recurso se ha cumplimentado esta reclamación mediante el documento nº 3 aportado en la demanda, de fecha 4 de mayo de 2011. Esta alegación resulta irrelevante, a los efectos de la inadmisibilidad del presente recurso, porque precisamente es el contenido de la contestación de la Administración a la reclamación del cumplimiento, que se contiene en el documento nº 4 aportado con la demanda, lo que motivó el planteamiento de la inadmisibilidad.

2: Asimismo discrepa la parte recurrente en el fundamento de la inadmisibilidad, porque este tribunal considera que la obligación reclamada a la Administración no es una obligación de cumplimiento automático, al estar supeditada a un trámite de autorización ante la Comisión Europea. Esta alegación la vincula directamente con el fondo del asunto que debería ser objeto del presente recurso, a la vista del contenido de la contestación de la Administración de forma que no guarda relación con la causa de inadmisión del artículo 51.1.c) de la LJCA ; por lo que no deben contemplarse como requisitos de admisibilidad del recurso, sino como cuestiones que deberían resolverse como materia principal del fondo del asunto. Esta alegación no puede ser acogida toda vez que la causa de inadmisibilidad planteada por este tribunal es consecuencia directa de la acción ejercitada por la parte recurrente, frente a la contestación de la Administración, recogido en el expresado documento nº 4 de fecha 26 de julio de 2011 y, en consecuencia, así planteada como inactividad del artículo 29.1 de la LJCA debe asumir las consecuencias de este planteamiento judicial .

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El recurso de casación se articula en la formulación de dos motivos de casación.

El primer motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , denuncia la vulneración por los Autos impugnados de los actos y garantías procesales, habiendo producido indefensión, y, concretamente, del artículo 51.1 c) de la LJCA , en relación con lo dispuesto en el artículo 29 LJCA , y en el artículo 24 de la Constitución , por haberse declarado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo en su fase inicial, con base en consideraciones propias del fondo del asunto, prescindiendo de la debida tramitación procesal y privándole de la posibilidad de formular demanda y proponer prueba.

En el desarrollo argumental de este primer motivo de casación se aduce, sustancialmente, que la Sala de instancia ha realizado una interpretación improcedente del artículo 51.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al anticipar una decisión sobre la antijuridicidad de la actuación administrativa impugnada. Se argumenta, con carácter adicional, la necesidad de interpretar restrictivamente el artículo 51.1 c) LJCA , así como su presupuesto de aplicación referido a la constancia inequívoca y manifiesta de ausencia de actividad impugnable, pues existen indicios de que la obligación reclamada a la Administración debe cumplirse.

En la formulación del segundo motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción por los Autos impugnados de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se denuncia la vulneración del artículo 29.1 de la LJCA , en conexión con el artículo 24.1 de la Constitución , al producirse una indebida apreciación de los requisitos exigidos para el ejercicio de acciones contra la inactividad administrativa.

En el desarrollo argumental de este segundo motivo de casación se expone que la fundamentación de los Autos impugnados es radicalmente incompatible con la regulación que configura los recursos contra la inactividad administrativa, establecida en el artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto que la Sala de instancia considera que el hecho de haberse recibido una respuesta negativa de la Dirección General de Política Energética y Minas a la reclamación efectuada por ELCOGÁS, S.A. promueve que no sea viable la acción ejercitada por este cauce para dar cumplimiento a los derechos que derivan del Plan de Viabilidad.

SEGUNDO.- Sobre el primer motivo de casación: la alegación de vulneración de las garantías procesales por infracción de los artículos 29.1 y 51.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

El primer motivo de casación, fundado en la vulneración de las garantías procesales, por infracción de los artículos 29.1 y 51.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no puede ser acogido, pues no consideramos que la decisión de la Sala de instancia de inadmitir ad limine el recurso contencioso-administrativo, con base en la apreciación de que el recurso se promueve por un cauce procedimental inadecuado por no darse en el supuesto enjuiciado los presupuestos que configuran el control de la inactividad de la Administración, resulte irrazonable o arbitraria, en la medida en que el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la ejecución del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007, por el que se establece un Plan de Viabilidad para la empresa Elcogás, Sociedad Anónima, está condenado a seguir el procedimiento de notificación previsto en el artículo 108.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .

En efecto, no compartimos la tesis que propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente de que la decisión de la Sala de instancia de decretar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, con el amparo del artículo 51.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sea lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto se ha anticipado el análisis de la cuestión de fondo del asunto, privándole de su derecho a la debida tramitación del proceso, porque resultando de modo inequívoco y manifiesto que el cauce procedimental seleccionado por la recurrente era inadecuado, en la medida que aprecia que no concurren los presupuestos específicos para el control de la inactividad administrativa, relacionados en dicho precepto de la Ley matriz de esta jurisdicción, atendiendo al objeto del proceso, devenía superflua la culminación de las actuaciones procesales hasta la obtención de una sentencia que resolviera el fondo de la cuestión litigiosa.

Al respecto, resulta apropiado recordar que, según advierte el Tribunal Constitucional en reiterada y constante doctrina, el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 24 de la Constitución , que integra el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto mediante la prosecución del procedimiento judicial establecido, queda igualmente satisfecho cuando el órgano judicial dicta una resolución de inadmisión al apreciar razonablemente la concurrencia de una causa legal ( STC 28/2009, de 26 de enero ).

Por ello, no estimamos que la Sala de instancia haya interpretado de forma rigurosa los requisitos procedentes enunciados en el artículo 51.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , porque resulta evidente que la reclamación deducida por la empresa Elcogás, Sociedad Anónima ante la Dirección General de Política Energética y Minas para que procediera al abono de las aportaciones derivadas de la ejecución del Plan de Viabilidad, desde que supuestamente se produjo su interrupción -13 de enero de 2010-, no es subsumible en la acción procesal contra la inactividad administrativa contemplada en el artículo 29.1 LJCA , pues no estamos ante un supuesto previsto en dicha norma de que «la Administración en virtud de un acto, convenio o contrato administrativo está obligada "incondicionalmente" a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas».

La relación de antecedentes relevantes que se expone en el Auto de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2013 (RCA 181/2011 ), ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, evidencia la incidencia que la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, tuvo en la aportación de fondos a la empresa Elcogás, derivados de la aprobación del Plan de Viabilidad.

[...] "Elcogás, S.A." (en lo sucesivo, Elcogás) es la sociedad titular de una central de producción térmica de energía eléctrica en Puertollano (Ciudad Real, Castilla-La Mancha) con una capacidad de 320 MW de tecnología GJCC (Gasificación Integrada de Ciclo Combinado), que genera energía eléctrica mediante la gasificación de carbón y otros combustibles alternativos.

Elcogás venía disfrutando, en los años precedentes al 2011, de un régimen de financiación singular, en atención a las características propias de su central de generación de energía eléctrica. En principio, dicha financiación singular se acordaba a la vista del valor medioambiental y tecnológico de la central, que por estas razones incurría en unos sobrecostes económicos elevados a los que no podía hacer frente sólo con los ingresos obtenidos por la venta de la electricidad que generaba.

En concreto, Elcogás se beneficiaba de la previsión contenida en la Disposición adicional vigésima de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en virtud de la cual se autorizaba al Gobierno para que "con carácter excepcional" aprobara "planes de financiación extraordinarios para aquellas sociedades titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica que demuestren especiales dificultades financieras hasta el punto de poder poner en peligro el desarrollo normal de las actividades de la empresa".

Elcogás había presentado, en efecto, sucesivas "solicitudes de apoyo regulatorio" a las que adjuntaba una memoria justificativa de la necesidad del plan de viabilidad, precisamente para evitar las pérdidas derivadas del funcionamiento de su central de producción de electricidad y cumplir con el objetivo de desarrollar tecnologías de producción limpias.

El Gobierno accedió a la última de dichas solicitudes mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007. En él aprobó el plan de viabilidad presentado por Elcogás, que venía a sustituir el anterior plan de financiación extraordinaria (con cargo a la asignación específica de los costes de transición a la competencia) aprobado mediante la Orden de 10 de octubre de 2001.

[...] El acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007 (publicado en el Boletín Oficial del Estado de 30 de marzo de 2007) aprobó que Elcogás recibiría, durante un período de diez años, otras tantas "aportaciones anuales a fondo perdido con cargo a la tarifa eléctrica", conforme a una determinada fórmula matemática, a partir del 1 de julio de 2006.

Las aportaciones financieras que habría de recibir Elcogás tenían la consideración de "costes liquidables a los efectos del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento".

[...] El mismo acuerdo del Consejo de Ministros contenía la mención de que "el presente plan de viabilidad será notificado a la Comisión Europea". Y, en efecto, el Gobierno español lo notificó a la Comisión "a los efectos del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE " el 1 de agosto de 2007, si bien afirmando en la notificación que, a su juicio, no se trataba de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87.1 del Tratado CE , pues los fondos entregados a Elcogás no eran "fondos estatales".

Ulteriormente, sin embargo, fue retirada la notificación el 21 de febrero de 2008, lo que obedeció, según afirma la defensa de la Administración del Estado cuando contestó a la demanda, a la "posición de la Comisión [...] contraria al Plan de Viabilidad y a que Elcogás perciba cantidad alguna por encima de la acordada como Costes de Transición a la Competencia". El Gobierno adjuntó a su contestación a la demanda los documentos números 8, 10 y 13, de los que deducía que la Comisión Europea no aceptaría que Elcogás, en cuanto perceptora de los cantidades correspondientes a los "costes de transición a la competencia" previstos en la Disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico (expresamente autorizadas por la Comisión Europea y que concluían el 31 de diciembre de 2010), recibiera las ayudas correspondientes al Plan de Viabilidad.

El Gobierno español procedió, sin embargo, a notificar de nuevo a la Comisión Europea el plan de viabilidad de Elcogás mediante oficio de 21 de septiembre de 2009, insistiendo una vez más en la "ausencia de transferencia de fondos públicos". El Abogado del Estado expone en su contestación a la demanda que la Comisión reiteró "[...] su posición contraria a las ayudas mediante sucesivos requerimientos de información que claramente revelan su posición [...] no siendo contestado este último, por lo que debe entenderse por retirada la nueva notificación".

[...] En las disposiciones (Reales Decretos y Órdenes ministeriales) que desde la aprobación del plan de viabilidad de Elcogás por el Consejo de Ministros, en el año 2007, han regulado sucesivamente las tarifas eléctricas y los peajes hasta el año 2010 se había respetado el acuerdo del Consejo de Ministros y, en consecuencia, Elcogás había venido percibiendo, con cargo a los peajes de acceso, los fondos correspondientes al plan de viabilidad .

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Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de vulneración de las normas del ordenamiento jurídico, por infracción del artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

El segundo motivo de casación, basado en la infracción del artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , en conexión con el artículo 24.1 de la Constitución , no puede prosperar, pues no compartimos la tesis argumental que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente de que la Sala de instancia ha apreciado indebidamente los requisitos exigidos para el ejercicio de las acciones contra la inactividad administrativa, en cuanto estimamos que su decisión de inadmisión no se basa en el argumento -como erróneamente se aduce- de que se considera el hecho de haberse recibido una respuesta negativa de la Dirección General de Política Energética y Minas, comporta que resulte improcedente el ejercicio de dicha acción procesal, sino en la valoración de que los derechos económicos que se reclaman, derivados del cumplimiento del Plan de Viabilidad aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2007, están supeditados a que la Comisión Europea declare que las aportaciones controvertidas son compatibles con el mercado interior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , lo que obliga al Estado miembro interesado a no poder ejecutar las ayudas proyectadas hasta que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.

Al respecto, cabe señalar que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2011 (RC 1920/2006 ), con cita de los argumentos expuestos en la precedente sentencia de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), hemos significado el alcance y límites del ejercicio de acciones contra la inactividad administrativa establecidos en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 32.1 y 71.1 c) LJCA , en los siguientes términos:

« [...] Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

« Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad ».

La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos:

Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración

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Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006 ), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas:

« A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2.007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2.007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2.005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general» .».

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los dos motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil ELCOGÁS, S.A. contra el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de junio de 2012 , que desestimó el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 26 de abril de 2012, dictados en el recurso contencioso- administrativo número 993/2011 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber luga r al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ELCOGÁS, S.A. contra el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de junio de 2012 , que desestimó el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 26 de abril de 2012, dictados en el recurso contencioso-administrativo número 993/2011 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.