STS, 15 de Enero de 2013

JurisdicciónEspaña
Fecha15 Enero 2013

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Enero de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados designados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 300/2.010, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, que actúa representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Olga Rodríguez Herranz, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2.010, por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, publicado en el B.O.E. de 29 de abril de 2.010.

Siendo parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO que actúa representada por el Sr. Abogado del Estado. Y habiendo comparecido como codemandados la UNIVERSIDAD DE SALAMANCA, representada por el Procurador de los Tribunales Don Javier Domínguez López, y el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS, representado por el Procurador de los Tribunales Don Alberto Hidalgo Martínez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala el 25 de junio de 2.010, el representante procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 marzo de 2.010, por el que se estableció el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, publicado en el B.O.E de 29 de abril de 2.010.

SEGUNDO.- Por diligencia de ordenación de 13 de julio de 2.010, se admitió a trámite el recurso interpuesto y se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y la práctica de los emplazamientos que ordena el artículo 49 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

TERCERO.- Recibido el expediente administrativo se dio traslado del mismo a la representación procesal de la parte actora para que formulara escrito de demanda, en la que tras exponer las razones por las que considera que la denominación del título de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación" es contraria a Derecho, termina suplicando a la Sala que dicte " Sentencia por la que declare la nulidad parcial del Acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2010 y de la Resolución de 7 de abril de 2010 de la Secretaría de Estado de Universidades que publica el Acuerdo de Consejo de Ministros precitado, en la medida que, de manera contraria a Derecho, se establece el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos del Título de Graduado o graduada en Ingeniería de la Edificación de la Universidad de Salamanca y ordene la cancelación de la inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos del título referido, con condena en costas ".

CUARTO.- Dado traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado para que la contestara, éste formuló la correspondiente contestación a la demanda en la que, tras alegar la falta de legitimación activa del Colegio recurrente, expuso las razones por las que considera que la denominación del título de Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación es conforme a Derecho. Y terminó suplicando a la Sala que proceda a " dictar sentencia por la que se inadmita el presente recurso o subsidiariamente se desestime el mismo ".

QUINTO.- De la demanda se dio igualmente traslado a los interesados personados en concepto de codemandados, la Universidad de Salamanca y el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, que presentaron sus respectivos escritos de contestación a la demanda solicitando la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la parte actora o, subsidiariamente, su desestimación.

SEXTO.- Por Auto de 17 de noviembre de 2.011 se acordó recibir el proceso a prueba, practicándose los medios de prueba propuestos por las partes y admitidos por el Tribunal. Tras lo cual se dio trámite de conclusiones a la actora y luego a las partes recurridas, que presentaron respectivamente y por su orden escritos en los que reiteraron sus respectivas pretensiones.

SÉPTIMO.- Evacuado el trámite por todas las partes personadas se declararon conclusas las actuaciones y quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno les correspondiera, señalándose a tal fin la audiencia del día ocho de enero de dos mil trece, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión del Tribunal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La representación procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2.010, por el que se estableció el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, publicado en el B.O.E. de 29 de abril de 2.010.

En concreto, solicitó la anulación de dicho Acuerdo en el único particular del Anexo que establece el carácter oficial e inscribe el título de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación" de la Universidad de Salamanca (pág. 37520 del B.O.E.).

Sintéticamente expuesta, su pretensión descansa en la confusión que provoca el término "Ingeniería de la Edificación". Argumenta que el título así denominado y que aquí se recurre habilita para ejercer la profesión regulada de "Arquitecto Técnico", según el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2.007, y no la de ingeniero. Recalca que las competencias de unos y otros son distintas y que aquéllos "tienen vedada por la LOE [se refiere a la Ley 38/1.999, de Ordenación de la Edificación] gran parte de la actividad de edificación", según resulta de los artículos 2, 10.2.a) y 12.3.a) de dicha Ley. Por consiguiente, esa denominación "puede inducir a error acerca del colectivo profesional integrado verdaderamente en aquel".

Cita la sentencia de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2.010 (recurso 150/2.008 ), que anuló precisamente el punto segundo (denominación del título) del Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2.007, antes citado. Añade que los vicios de nulidad referidos al Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2.010 se extienden a la Resolución de 7 de abril de 2.010 de la Secretaría de Estado de Universidades que publicó el Acuerdo mencionado.

SEGUNDO.- Tanto la Administración demandada como los interesados que comparecen como codemandados esgrimen la falta de legitimación de la Corporación profesional demandante y solicitan en consecuencia la inadmisión del recurso porque no se explica cual es el interés que se trata de defender por la recurrente, de modo que deducen que realiza una genérica defensa de la legalidad insuficiente en nuestro derecho para fundar la legitimación activa.

Consideran que la defensa de los intereses corporativos de los colegiados ( artículo 19.1.b LJCA ) no justifica la interposición del presente recurso, porque el Colegio -y, por medio o a través de él, sus colegiados- no obtendrán ningún tipo de ventaja, beneficio o, en general, efecto positivo como consecuencia de la anulación del acto impugnado.

Junto a lo anterior la Administración demandada y los codemandados defienden la conformidad a Derecho de la denominación discutida con argumentos convergentes. Parten del distinto sistema de intervención administrativa en la denominación de los títulos universitarios. Tradicionalmente, era el Gobierno quien fijaba esas denominaciones. Pero a partir de la modificación introducida en la Ley Orgánica de Universidades por la LO 4/2.007, de 12 de abril, los títulos son propuestos por las universidades y verificados por el Consejo de Universidades. Por tanto, la denominación del título pertenece al ámbito del derecho fundamental a la autonomía universitaria ( artículo 27.10 CE ) y sólo una vez aprobado interviene el Consejo de Ministros para acordar su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos ( artículos 2.2, párrafo d , y 35 de la LOU, y 24 y siguientes del Real Decreto 1.393/2.007 ). Solamente cuando se trata de títulos que habiliten para el ejercicio de una profesión regulada, debe intervenir el Consejo de Ministros para determinar las condiciones a que deben adecuarse los planes de estudios para su obtención, de acuerdo con los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1.393/2.007 .

La combinación de las dos premisas anteriores les lleva a concluir que "no existe norma alguna (...) que obligue a hacer coincidir la denominación del título académico con la de la profesión regulada para la que en su caso habilite" y que el recurrente "confunde título con profesión". Por lo que consideran conforme con el ordenamiento jurídico vigente el establecimiento de una denominación de título de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación" que habilite, no para el ejercicio de una de las profesiones reguladas de "Ingeniero" o "Ingeniero Técnico", sino para el ejercicio de la profesión regulada de "Arquitecto Técnico".

Se opone también que el Acuerdo recurrido se adecua a lo previsto en la Disposición Transitoria Cuarta del Real Decreto 1.393/2.007 y que al haber sido verificado por el Consejo de Universidades y autorizado por la Comunidad Autónoma es perfectamente legítimo el Acuerdo recurrido.

Terminan todas ellas cuestionando el alcance de la sentencia de 9 de marzo de 2.010 , citada por el recurrente, de esta Sala y Sección en el sentido de que lo decidido en ella obliga solo a las anulaciones que dispone y no a otras.

TERCERO.- Hemos expuesto de manera tan resumida los argumentos y las pretensiones de las partes porque todas ellas han sido ya examinadas y resueltas por esta Sala y Sección, tanto en su vertiente procesal -la legitimación activa de los Colegios profesionales para recurrir esta clase de Acuerdos- como sustantiva -la conformidad o no con el Derecho vigente de la denominación del título de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación"-.

Así, en la indicada sentencia de 9 de marzo de 2.010 (recurso 150/2.008 ) estimamos un recurso análogo al presente e interpuesto asimismo por un Consejo General de Colegios profesionales, previo rechazo de la excepción de falta de legitimación activa del mismo. Y no existe razón de ningún tipo para poner en duda la vigencia y validez de este precedente, ya que, como se encarga de recordar la parte actora en fase de prueba, el recurso de amparo interpuesto frente a la indicada sentencia fue desestimado por sentencia del Tribunal Constitucional nº 183/2.011, de 21 de noviembre (BOE de 21 de diciembre).

En aquella sentencia rechazamos, en primer término, la causa de inadmisibilidad opuesta por las partes recurridas, afirmando la legitimación de la corporación profesional allí recurrente en los siguientes términos (fundamento jurídico tercero):

"Tercero.- Esta excepción procesal debe ser desestimada, pues la Corporación recurrente está legitimada conforme a una recta interpretación del citado artículo 19.1 de la Ley Jurisdiccional y de sus Estatutos sociales para demandar en sede jurisdiccional la nulidad de una Disposición que directamente afecte a los intereses profesionales de sus miembros que tienen individualmente y colectivamente encomendados, por su singular cualificación profesional que les otorga la Ley 12/1.986, de 1 de abril, sobre regulación de las Atribuciones Profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos unas competencias específicas que se determinan en el artículo 2 de la mencionada Ley .

De ahí, no podemos ignorar, y por ende, desconocer la genuina función que corresponde a estos profesionales, que se cobijan en el seno de su Corporación a quien le corresponde defender el prestigio de la profesión y los derechos de sus colegiados (...)".

Y en cuanto a la cuestión de fondo debatida, consideramos entonces que la denominación de "Ingeniero de la Edificación" inducía a confusión y era, por ello, contraria a Derecho, razonando lo siguiente (fundamento jurídico sexto):

"Sexto.- Tiene razón la recurrente al afirmar que la nueva denominación del título "Graduado en Ingeniería de la Edificación" induce a confusión y por ende infringe el apartado 1 de la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley Orgánica 6/2.001 , pues, a pesar de que la Disposición impugnada se cuide en precisar que "la denominación de los títulos universitarios oficiales ... deberá facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y en ningún caso, podrá conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales"; lo cierto es, que el Acuerdo impugnado al establecer una titulación de "Graduado en Ingeniería de Edificación", viene a modificar la denominación de Arquitecto Técnico, aunque sólo sea para aquellos profesionales que superen los planes de estudio a los que se refiere el artículo 5 del Real Decreto 1.393/2.007, de 29 de octubre , y consiguientemente con esta nueva denominación, que aunque, se diga que no altera la atribución de competencias prevista en la Ley 38/1.999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, puede provocar confusionismo en la ciudadanía, pues el calificativo "Graduado en Ingeniería de la Edificación" es tan genérico que induciría a pensar que estos Arquitectos Técnicos tienen en detrimento de otros profesionales una competencia exclusiva en materia de edificación.

Pero además, al crearse una nueva titulación que viene a modificar en algunos supuestos la denominación de Arquitecto Técnico, el Acuerdo impugnado se opone al Real Decreto 1.393/2.007, de 29 de octubre, sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que en el artículo 12.9 en concordancia con el 15.4, establece que "cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones".

De ahí, como sostiene la demandante en su segundo motivo de oposición, se vulnera el citado Real Decreto 1.393/2.007, pues no existe la profesión regulada de "Ingeniero de Edificación" sino la profesión regulada de "Arquitecto Técnico", que aparece en la Ley 12/1.986, de 1 de abril, y en el Real Decreto 1.665/1.991, de 25 de octubre, por el que se regula el sistema general de reconocimiento de los títulos de Enseñanza Superior de los Estados miembros de la Comunidad Europea, creando así el Acuerdo impugnado una nueva titulación que no se encuentra recogida en los Anexos del citado Real Decreto.

En consecuencia, procede estimar el presente recurso, los que nos obliga a anular el punto Segundo (Denominación del Título) apartado 3 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2.007, cuya nulidad se proyecta, por aplicación del artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional , a la misma denominación de la Orden ECI/3.855/2.007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios que habiliten para el ejercicio de la profesión de Arquitecto Técnico".

CUARTO.- Por último, para cerrar adecuadamente la fundamentación de esta resolución, no está de más recordar que según la jurisprudencia de esta misma Sala y Sección la anulación de la denominación de un título universitario como este por inducir a confusión en la ciudadanía no vulnera el derecho fundamental a la autonomía universitaria, garantizado en el artículo 27.10 CE .

La Constitución reconoce la autonomía universitaria "en los términos que la ley establezca", lo que significa, de acuerdo con la STC 183/2.011, de 21 de noviembre , dictada precisamente en relación con la primera de las sentencias de esta Sala que anuló la denominación del título de "Ingeniería de la Edificación ", que " es un derecho de estricta configuración legal " por lo que corresponde al legislador " delimitar y desarrollar la autonomía universitaria , determinando y reconociendo a las Universidades las potestades necesarias para garantizar la libertad académica, ese espacio de la libertad intelectual sin el cual no sería posible la plena efectividad de la función consustancial a la institución universitaria ".

Esa misma sentencia recuerda que de acuerdo con la doctrina del TC el derecho fundamental a la autonomía universitaria " encuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de libertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias externas, de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente o dimensión individual "constituida por la libertad de cátedra" como institucional, entendida ésta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular, conforme este Tribunal "a quien corresponde la potestad revisora de la configuración legal de la autonomía universitaria " viene señalando en estos mismos o parecidos términos en reiterada doctrina ( SSTC 26/1.987, de 27 de febrero, FJ 4 ; 55/1.989, de 14 de marzo, FJ 2 ; 106/1.990, de 6 de junio, FJ 6 ; 187/1.991, de 3 de octubre, FJ 3 ; 156/1.994, de 23 de mayo, FJ 2 ; 75/1.997, de 21 de abril, FJ 2 ; y 47/2.005, de 3 de marzo , FJ 5, por todas). Dicho de otro modo, «la autonomía universitaria "cubierta por la garantía institucional establecida en el artículo 27.10 CE , de carácter instrumental respecto de derechos fundamentales de terceros (los titulares de las diversas vertientes de la libertad académica)" garantiza, pues, el ejercicio libre de injerencias externas de las funciones que se encomiendan a la Universidad . Y esta concepción instrumental es importante para determinar el contenido de la autonomía universitaria. Al menos de forma negativa puede afirmarse que las medidas que de ninguna manera puedan afectar a los derechos fundamentales que se protegen por la autonomía universitaria, tampoco pueden afectar a ésta» ( STC 47/2.005, de 3 de marzo , FJ 6) ".

Y este carácter instrumental del derecho fundamental a la autonomía universitaria respecto a las libertades académicas conlleva a su vez que la intensidad de este derecho sea mayor en lo que se refiere a los contenidos de las materias o asignaturas, esto es, " lo que debe ser enseñado, estudiado o investigado ", que en la regulación de la ordenación formal de los planes de estudio, o lo que es lo mismo, la " arquitectura o armazón " de todos los títulos que los hace reconocibles ( STC 103/2.011, de 23 de abril )".

De acuerdo con estas premisas, en la sentencia de 24 de julio de 2.012, recurso 319/2.010 , razonamos lo siguiente sobre la denuncia de que una decisión como la que aquí tomamos podría suponer una vulneración del derecho fundamental a la autonomía universitaria: "Cierto es que tras la Ley Orgánica 4/2.007, de 12 de abril, que modificó la Ley Orgánica 6/2.001, de 21 de diciembre, de Universidades, son éstas las que crean y proponen las enseñanzas y los títulos que hayan de impartir y expedir, sin estar sujetas, incluso si habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas, a exigencias de uniformidad en la denominación, ni de identidad entre ésta y la de la profesión. Pero lo es también que en ese último supuesto, de títulos que habilitan para el ejercicio de esas profesiones, la autonomía de la Universidad y la facultad de establecimiento del Gobierno están sujetas a determinadas limitaciones, condensadas, como reconocen las mismas partes recurridas, en la idea de que la denominación elegida ha de facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita el título y no ha de conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales.

Limitaciones que a nuestro juicio no respeta la denominación de Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación elegida para un título que habilita para el ejercicio de la profesión regulada de Arquitecto Técnico. Es así, porque aún hoy, nuestro ordenamiento jurídico, según resulta, por ejemplo, de lo dispuesto en la Ley 12/1986, de 1 de abril, de atribuciones profesionales de los Arquitectos Técnicos e Ingenieros Técnicos, y la percepción social mayoritaria, diferencian las profesiones de Ingeniero y Arquitecto, sin atribuir a una y otra un análogo significado y contenido, ni en el plano de la formación académica, ni en el de sus atribuciones profesionales. Por ello, aquella denominación no facilita en sí misma o por sí sola la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita el título, sino que, más bien, la dificulta. Y puede conducir para un amplio sector de terceras personas que entren en relación con el poseedor del título a error o confusión sobre los efectos profesionales de éste. Que ello pueda no ser así en un futuro en el que aquella percepción social sea otra, por la causa o por las circunstancias que sean, no afecta hoy al juicio de ilegalidad que ahora debe alcanzarse".

Esta jurisprudencia, además, ha sido reiterada en sentencias posteriores ( sentencias de 22 de noviembre de 2.011 y de 26 de junio , 3 y 24 de julio de 2.012 y 2 de octubre de 2.012 , dictadas en los recursos 308/2.010 , 598/2.009 , 597/2.009 , 319/2.010 y 582/2.010 , respectivamente).Por lo que existe jurisprudencia consolidada sobre la cuestión y, en aplicación de ella, procede estimar el presente recurso contencioso administrativo, anulando el Acuerdo impugnado solamente en el punto del Anexo relativo al título de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación" de la Universidad de Salamanca.

QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción vigente en el momento de la interposición del recurso no procede hacer expresa condena en costas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN.

FALLAMOS

Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de marzo de 2010, por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, publicado en el B.O.E. de 29 de abril de 2010 y, en consecuencia, anulamos el punto del Anexo relativo al título de "Graduado o Graduada en Ingeniería de la Edificación" de la Universidad de Salamanca.

De conformidad con lo establecido en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional , publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe

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