STS, 5 de Noviembre de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha05 Noviembre 2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Noviembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 6930/2009 interpuesto por la Procuradora Sra. Azpeitia Bello en nombre y representación de TREFILERÍAS QUIJANO, S.A. contra la Sentencia de 8 de octubre de 2009 de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional dictada en el recurso 724/2008 , sobre prescripción del derecho al reintegro de subvención concedida. Habiendo comparecido como parte demandada el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que tiene legalmente conferida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) se ha seguido el recurso número 724/2008 , que tiene por objeto la impugnación de la resolución de fecha 23 de septiembre de 2008 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que desestima el recurso de reposición formulado frente a la anterior resolución de fecha 28 de febrero de 2006 del Director General de Desarrollo Industrial del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que acordó que la entidad Trefilerías Quijano, S.A. debía reintegrar el préstamo recibido descontando las cantidades ya reintegradas, y que asciende a 1.116.920,90 € y abonar el interés de demora de 391.243,86 €.

SEGUNDO

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), dicta Sentencia el 8 de octubre de 2009 , cuyo fallo expresa:

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad TREFILERIAS QUIJANO S.A. representada por la Procuradora Sra. Azpeitia Bello contra la resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de fecha 23 de septiembre de 2008, que confirma en reposición la resolución de 28 de febrero de 2006; sin imposición de costas.

TERCERO

Notificada la referida Sentencia a las partes, la Procuradora Sra. Azpeitia Bello en nombre y representación de Trefilerías Quijano, S.A., presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que la Sala ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO

Elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, la representación procesal de Trefilerías Quijano, S.A. interpuso el 22 de diciembre de 2009 el citado recurso, en el que hace valer un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , consistente en la infracción de los artículos 30 , 32 , 36 a 42 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , y de los artículos 9 , 14 y 103 CE .

QUINTO

Formula la Abogacía del Estado escrito de oposición al recurso de casación, con fecha 1 de julio de 2010, en el que suplica dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

SEXTO

Remitiéndose las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el 23 de octubre de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto del presente recurso de casación la Sentencia de 8 de octubre de 2009, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional dictada en el recurso número 724/2008 , que desestima el recurso contencioso-administrativo deducido frente a la resolución de fecha 23 de septiembre de 2008 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Esta resolución desestima el recurso de reposición formulado frente a la anterior resolución de fecha 28 de febrero de 2006 del Director General de Desarrollo Industrial del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que acordó que la entidad Trefilerías Quijano, S.A. debía reintegrar el préstamo recibido descontando las cantidades ya reintegradas, y que asciende a 1.116.920,90 € y abonar el interés de demora de 391.243,86 €, con fundamento en el art. 37.1 de la Ley General de Subvenciones .

La sentencia considera que el término inicial del cómputo del plazo de prescripción debe situarse en este caso, de acuerdo con el art. 39.2 de la LGS "desde el momento en que venció el plazo para presentar justificación por parte del beneficiario", esto es, el 31 de enero de 2001. El plazo de prescripción se interrumpió por el abono de la entidad beneficiaria conducente a la liquidación de la subvención, por lo que el plazo de prescripción comenzó a correr de nuevo a partir de esa fecha. Por ello, la notificación realizada a la entidad el 27 de junio de 2005, requiriéndole la acreditación de la actuación realizada, así como de las inversiones y gastos, se hicieron dentro del plazo de los 4 años, lo que lleva a la Sala de instancia a entender que no había transcurrido el plazo de prescripción.

En consecuencia, dicha sentencia desestima la pretensión actora, confirmando las resoluciones administrativas, en virtud de la siguiente fundamentación jurídica:

.[...] La cuestión que se suscita en el presente procedimiento, vistos los términos en que se ha planteado la demanda, radica en dilucidar si ha prescrito o no el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la ayuda otorgada. Las discrepancias surgen no en cuanto al plazo de prescripción (4 años), sino respecto del cómputo del término inicial del citado plazo.

La actora sitúa el dies a quo del citado plazo en el 1 de febrero de 2001, que según la resolución del Secretario de Estado de Política Científica y Tecnológica, de 19 de septiembre de 2000 -folios 90 y 91 del expediente- es la fecha en que concluye el plazo para la justificación de la actuación que motiva la ayuda (planta de fabricación industrial de alambres para estampación en frío) y para justificar las inversiones y gastos a realizar en cuantía de 806 millones de pesetas.

La Administración, en cambio, señala que ese plazo de prescripción no ha concluido al haberse establecido una serie de obligaciones que deben ser cumplidas por la beneficiaria durante un determinado periodo, que en este caso se extiende hasta el 1 de diciembre de 2013, que es cuando vence el último reembolso del préstamo concedido, siendo esta fecha la que, ex artículo 39.2.c) de la LGS , debe tomarse en consideración a efectos de fijar el término inicial de la prescripción.

Con carácter previo y como en la demanda se realizan una serie de consideraciones respecto de la ayuda concedida, se estima de interés señalar que la ayuda en cuestión se concede de acuerdo con la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 30 de abril de 1999, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, siendo ésta la normativa específica por la que se rigen dichas ayudas.

En la citada Orden se establece -artículo 1 - que podrán recibir ayudas las iniciativas que tengan por finalidad contribuir a la reindustralización de las zonas que se indica y a través de una serie de actuaciones que enumera.

Como una de esa modalidades de ayudas, se reseña en el artículo 4 , apartado d) los "préstamos reembolsables sin interés hasta un máximo del 70% del coste de la actuación".

A la vista de dicha normativa Trefilerias Quijano S.A. solicitó la concesión de un préstamo reembolsable sin intereses para apoyar el desarrollo de la planta de fabricación industrial de alambres para estampación en frío, que tenía un presupuesto de 800 millones de pts, concediéndosele la ayuda de un préstamo de 232.300.000 pts que representa el 28,8% del presupuesto de actuación.

En el artículo 11 de la citada Orden, se establece que las condiciones de reembolso de los préstamos se fijaran en convenios individuales que se suscribirán con cada uno de los destinatarios, que la primera anualidad vence a los cinco años de la concesión etc.

Obra el citado convenio en los folios 94 y sgts del expediente, estableciéndose que el reembolso del préstamo concedido se regirá por lo establecido en la citada OM de 30 de abril de 1999 y que el citado reeembolso se efectuará en 10 anualidades de idéntica cuantía, venciendo la primera cinco años después de la concesión del mismo, estableciéndose las fechas de cada uno de los diez pagos a realizar, siendo el primero el 1/12/2004 y el último el 1/12/2013. También se establece que el incumplimiento de dicho convenio o de la resolución de otorgamiento por parte de la entidad dará lugar al reembolso anticipado e inmediato de la parte no devuelta.

Enlazando con lo anterior es de destacar el artículo 13 de la citada Orden de 30 de abril de 1999 , que dispone que procederá la revocación de las ayudas así como el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia de interés de demora en los casos previstos en el artículo 81.9 de la Ley General Presupuestaria . Es precisamente este artículo 81.9 LGPr , la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios con motivo de la concesión. Articulo 81 que ha sido derogado por la disposición derogatoria única de la LGS .

A la vista de la normativa expuesta, no cabe sino colegir que la ayuda concedida fue el citado préstamo reembolsable, sin interés y con un periodo de carencia de 5 años, que se concedió a Trefilerias Quijano S.A. para apoyar el desarrollo de una planta de fabricación industrial de alambres para estampación en frío.

Ahora bien, aún partiendo de lo anterior, lo cierto es que, como señala la actora, el reintegro del citado préstamo, una vez descontada la cantidad reembolsada, se acuerda por la Administración al amparo del artículo 37.1. c) de la LGS , por incumplimiento de la obligación de justificación... en los términos establecidos en el artículo 30 de dicha Ley o en las normas reguladoras de la subvención, no por impago de una de las cantidades a reembolsar anualmente.

Por ello, el término inicial del cómputo del plazo de prescripción, debe situarse en este caso concreto, de acuerdo con el artículo 39.2.a) LGS "desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario...", esto es el 31 de enero de 2001, según se señala en la propia resolución recurrida.

Ahora bien, el artículo 39.3 LGS establece, que el cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá "c) por cualquier actuación fehaciente del beneficiario ...conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro".

En este caso ese plazo de prescripción de 4 años, cuyo cómputo se inicia el 1 de febrero de 2001, se interrumpe por el abono de la entidad beneficiaria el 25 de noviembre de 2004 -folio 116-, del primer pago del préstamo a reembolsar (139.615,11€), pago que constituye una actuación fehaciente de Trefilerias Quijano S.A. conducente a la liquidación de la subvención, por lo que el plazo de prescripción comienza a correr de nuevo a partir de dicha fecha.

Por esa razón cuando se notifica a dicha entidad el 27 de junio de 2005 el requerimiento para acreditar la justificación de la realización de la citada actuación y de las inversiones y gastos correspondientes, no había transcurrido el citado plazo de prescripción de 4 años, ni tampoco cuando se inicia el procedimiento de reintegro mediante resolución de 14 de julio de 2005 - folios 107 y 108- lo que conlleva la desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO

El recurso de casación que nos ocupa contiene un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , consistente en la infracción de los artículos 30 , 32 , 36 a 42 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , y de los artículos 9 , 14 y 193 CE .

En el desarrollo del motivo, la recurrente alega que la acción para reclamar el reintegro, consecuencia del incumplimiento de las condiciones para la concesión estaría prescrita por el transcurso de 4 años, sin que el hecho de que hubiera podido existir una obligación de hacer sucesivos pagos hasta 2014 hiciera que el inicio de la prescripción no comenzara hasta entonces, ni el hecho del pago en un momento intermedio, haya interrumpido la prescripción de esa acción.

CUARTO

En síntesis, y a efectos de resolver el presente recurso de casación, hemos de concretar los hechos que subyacen al proceso en la instancia en que ha recaído la Sentencia objeto de aquél.

Pues bien, la resolución de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica de 19 de septiembre de 2000, concedió a Trefilerias Quijano, S.A. un préstamo reembolsable sin interés de 1.396.151,12 euros para realizar una "Planta de fabricación industrial de alambres para estampación en frío", préstamo que fue pagado anticipadamente el 7 de noviembre de 2000.

Dicha resolución estableció que el plazo para la justificación concluía el 1 de febrero de 2001, sin que en dicha fecha el beneficiario hubiera cumplido la obligación de presentar los justificantes de la actuación.

Por resolución de 14 de julio de 2005 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio se inicia el procedimiento de reintegro y se le concede el trámite de audiencia durante quince días, habiendo dejado transcurrir dicho término sin que se hubieren formulado alegaciones.

Con fechas 25 de noviembre de 2004 y 01 de diciembre de 2005 Trefilerias Quijano, S.A. ha ingresado en el Tesoro Público un importe total de 279.230,22 euros, en concepto de pago del primer y segundo vencimiento del préstamo.

TERCERO

Debemos recordar en primer lugar que constituye doctrina reiterada de este Tribunal que las subvenciones ostentan naturaleza modal (STS 26 de febrero de 2008, RC 225/2005 ) lo que faculta a la Administración concedente al control del cumplimiento de las condiciones de su otorgamiento también cuando hay cofinanciación comunitaria ya que se encuentran en juego fondos públicos por lo que la adecuada obtención de la ayuda es relevante al igual que la realidad y regularidad de la operación financiada.

La concesión de la subvención se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada, de modo que ésta queda vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, pues no debemos olvidar que el incumplimiento sólo produce un "beneficio" al sujeto fomentado, y no satisface el interés público o interés social.

Existe una copiosa jurisprudencia sobre la naturaleza de las subvenciones y la entidad de las obligaciones que pesan sobre el beneficiario. La Sentencia de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ) declaró que « la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus" libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum") ». Esta doctrina ha sido muy reiterada, últimamente en Sentencias de 15 de diciembre de 2009 (RC 2571/2007 ), 25 de mayo de 2010 (RC 3167/2008 ), 14 de junio de 2011 (RC 170/2010 ), 2 de noviembre de 2011 ((RCA 350/2010 ), 30 de enero de 2012 (RCA 318/2010 ) y 16 y 22 de marzo de 2012 ( RC 1699/2010 y 966/2009 ). El vínculo que la subvención instaura entre el beneficiario y la Administración ha sido calificado como de «naturaleza contractual de Derecho Público» ( Sentencia de 10 de diciembre de 2001, RC 5437/1995 ) y de «relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática» ( Sentencia de 7 de julio de 2010, RC 5577/2007 ).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones , relativo a la naturaleza de los créditos a reintegrar y de los procedimientos para su exigencia:

1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria.

2. El interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25 %, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente.

3. El destino de los reintegros de los fondos de la Unión Europea tendrá el tratamiento que en su caso determine la normativa comunitaria.

4. Los procedimientos para la exigencia del reintegro de las subvenciones, tendrán siempre carácter administrativo

.

En el ámbito de las subvenciones públicas que examinamos, el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, la realización de la actividad financiada -planta de fabricación industrial de alambres para estampación en frío- así como su coste económico y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención - artículos 30 y 32 de la LGS -.

CUARTO

Conviene recordar que esta Sala ha venido manteniendo que el inicio del plazo prescriptivo ha de coincidir con el momento en que cesan las obligaciones de la entidad beneficiaria, lo que obedece a la elemental razón de que sólo cuando finalizan tales obligaciones es cuando se está en condiciones de evaluar su cumplimiento. Esta tesis, acorde con el principio general que identifica el inicio de la prescripción con la posibilidad de ejercicio de las acciones ( «actio nata» ), está reflejada en el artículo 15.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , así como en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , aplicable con carácter supletorio según su disposición adicional novena. Este último precepto establece que el plazo para que la Administración ejercite el derecho a reconocer o liquidar el reintegro se computara: «c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo».

En esta línea, una reiterada jurisprudencia ha puesto de relieve, en conexión con la acción de reintegro, que constituye el día inicial o « dies a quo » a partir del cual ha de computarse el plazo de prescripción el momento en que deben quedar cumplidas las condiciones (SSTS SSTC de 4 de mayo de 2004, RC 67/2003 y 3481/2000 , la primera de las cuales cita las SSTS de 13 de abril de 1998 , 4 y 10 de febrero , 14 , 16 , 23 y 28 de junio y 13 de julio de 1999 ).

En el caso examinado, la ayuda en cuestión se concede mediante Orden del Ministerio de Industria y Energía de 30 de abril de 1999, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, cuyo artículo 1 prevé que podrán recibir ayudas las iniciativas que tengan por finalidad contribuir a la reindustrialización de las zonas que se indica y a través de una serie de actuaciones que enumera. Como una de esas modalidades de ayudas, se reseña en el artículo 4, apartado d) los "préstamos reembolsables sin interés hasta un máximo del 70% del coste de la actuación".

Por su parte, el artículo 11 de la citada Orden, establece que las condiciones de reembolso de los préstamos se fijaran en convenios individuales que se suscribirán con cada uno de los destinatarios, y en cuya aplicación se suscribe el convenio que figura en los folios 94 y ss. del expediente, estableciéndose que el citado reembolso se efectuará en 10 anualidades de idéntica cuantía, venciendo la primera cinco años después de la concesión del mismo, y fijándose las fechas de cada uno de los diez pagos a realizar, siendo el primero el 1 de diciembre de 2004 y el último el 1de diciembre de 2013.

Es por ello, por lo que debemos entender que hasta que no ha vencido el término mencionado, fecha en que han de entenderse cumplidas las condiciones de la subvención establecidas, no podemos comenzar a computar el plazo de prescripción para reclamar su reintegro. En cualquier caso, la solución a la que llegaríamos sería la misma a la que ha llegado la Sala de instancia, esto es, confirmar las resoluciones administrativas, por lo expuesto y sin necesidad de abordar más cuestiones, procede la desestimación del recurso de casación.

QUINTO

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del presente recurso.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a las partes contrarias la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima de dos mil euros a cada una de ellas.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Primero

Declarar NO HABER LUGAR al recurso de casación número 6930/2009 interpuesto por la Procuradora Sra. Azpeitia Bello en nombre y representación de TREFILERÍAS QUIJANO, S.A. contra la Sentencia de 8 de octubre de 2009 de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional dictada en el recurso 724/2008 , sobre prescripción del derecho al reintegro de subvención concedida.

Segundo. - Imponiendo a la parte recurrente las costas procesales con la limitación anteriormente indicada.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.

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