STS, 29 de Octubre de 2012

El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España interpuso ante esta Sala, con fecha 8 de enero de 2010, el recurso contencioso-administrativo número 11/2010 contra el Real Decreto número 1589/2009, de 16 de octubre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la implantación de sistemas de aseguramiento para la mejora integral de la calidad de la leche cruda producida y recogida en las explotaciones, y su certificación externa.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 13 de octubre de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso, se declare la nulidad del inciso 'bajo la dirección técnica de un licenciado en veterinaria', incluido al final del párrafo correspondiente a la definición de Equipo técnico contenida en el subapartado e) del artículo 2 del RD 1589/2009 , y se reconozca, a modo de situación jurídica individualizada, el derecho de los Ingenieros Técnicos Agrícolas a ejercer profesionalmente la dirección técnica de equipos técnicos que desarrollan las tareas de asesoría que son objeto de subvención en el citado RD". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 19 de noviembre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el recurso, por conforme a Derecho la disposición recurrida".

Cuarto.- La Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural del Estado Español contestó a la demanda con fecha 11 de enero de 2011 y suplicó a la Sala sentencia que "desestime la misma, con expresa condena en costas a la demandante".

Quinto.- Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 1 de febrero de 2011, la parte recurrente evacuó el trámite de conclusiones el 7 de octubre de 2011.

Sexto.- Con fecha 7 de febrero de 2012 tuvo su entrada en el registro de este Tribunal el Informe elaborado por la Secretaria Académica de la Escuela Universitaria de Ingeniería Técnica Agrícola de la Universidad Politécnica de Madrid.

Séptimo.- El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España presentó sus alegaciones al referido informe con fecha 23 de febrero de 2012.

Octavo.- El Abogado del Estado y la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural del Estado Español evacuaron el trámite de conclusiones por sendos escritos de 9 y 16 de marzo de 2012.

Noveno.- Por providencia de 2 de julio de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 23 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España impugna en este recurso parte de un precepto singular del Real Decreto número 1589/2009, de 16 de octubre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones con destino a la implantación de sistemas de aseguramiento para la mejora integral de la calidad de la leche cruda producida y recogida en las explotaciones, y su certificación externa.

La parte del precepto que resulta impugnada es el inciso final del apartado 1, letra e), del artículo 2 del Real Decreto 1589/2009 . En él se define qué son los "equipos técnicos" cuyo asesoramiento resulta preceptivo, en ciertos casos, para que las explotaciones ganaderas solicitantes reciban las ayudas públicas a las que se refiere el Real Decreto.

Dado que estas ayudas públicas tienen como finalidad contribuir a la mejora integral de la calidad de la leche, mediante la implantación de una guía de prácticas correctas de higiene en cada explotación, el Real Decreto 1589/2009 supedita su otorgamiento, entre otros requisitos, a que el proceso de mejora cuente con el asesoramiento de un "equipo técnico" especializado. Y la definición que de estos equipos técnicos da el precepto impugnado es la siguiente: "[...] conjunto de profesionales asesores que, en nombre propio, o de una persona jurídica, privada o pública, y contando con la experiencia, cualificación y medios necesarios, a juicio de la autoridad competente, desarrolla con imparcialidad las tareas de asesoría que son objeto de subvención mediante este Real Decreto, bajo la dirección técnica de un licenciado en Veterinaria".

Segundo.- La impugnación del Consejo General recurrente lo es tan sólo, repetimos, frente al inciso final del texto transcrito, esto es, el que atribuye la dirección de los mencionados equipos técnicos a los licenciados en veterinaria. Y tiene como fundamento principal la alegación de que a los ingenieros técnicos agrícolas debería reconocérseles el mismo derecho que a los veterinarios a "ejercer profesionalmente la dirección técnica de los equipos técnicos que desarrollan las tareas de asesoría que son objeto de subvención". Más en concreto, los motivos de impugnación que el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España plantea son, según su propia síntesis, los que siguen:

1. "Omisión de la audiencia al Consejo General ITA durante el procedimiento de elaboración del RD 1589/2009".

2. "Ausencia de motivación suficiente de la inclusión del inciso 'bajo la dirección técnica de un licenciado en veterinaria' en el subapartado e) del art. 2.1 RD 1589/2009 , generadora de infracción del art. 9.3 de la Constitución Española de 1978 -en adelante, CE- (principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y art. 14 CE (principio de igualdad)".

3. "Infracción del principio de reserva de Ley establecido en el art. 36 CE , derivada de la inclusión del inciso citado en el guión anterior".

4. "Infracción de los artículos 1.1 y 2.1.c ) y e) de la Ley 12/1986, de 1 de abril , por la que se regulan las atribuciones profesionales de Arquitectos Técnicos e Ingenieros Técnicos y de la jurisprudencia en materia de atribuciones profesionales de las profesiones técnicas, derivada de la inclusión del inciso antecitado".

5. "Infracción por establecer una situación de restricción de la competencia prohibida en virtud de lo dispuesto en el artículo 1.1, puesto en relación con los artículos 1.2 y 4.2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , derivada de la inclusión del inciso antecitado".

   Tercero.- Antes de proceder al análisis de cada uno de dichos motivos es procedente destacar que nos encontramos ante una norma reglamentaria configuradora de un sistema de ayudas públicas cuyo destinatario final es el productor de leche y cuyo designio es precisamente (cuando se trate de los incentivos correspondientes al artículo 1, apartado dos, letra a), del Real Decreto, únicos incentivos que son el objeto del litigio) sufragar los costes de las actividades de asesoramiento técnico que guarden relación con la implantación de la guía de prácticas correctas de "higiene" de las explotaciones.

   La regulación de este género de ayudas públicas es coherente con las disposiciones comunitarias englobadas bajo la rúbrica de la política agrícola común; más en concreto con el Reglamento ( CE) número 1857/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción de productos agrícolas y por el que se modifica el Reglamento (CE) número 70/2001.

   Es igualmente necesario recordar, como hace el preámbulo del Real Decreto impugnado, que existe una reglamentación comunitaria en materia de higiene alimentaria aplicable en el ámbito de la producción lechera: el Reglamento (CE) número 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios, establece las normas generales de higiene de los alimentos de origen animal. A tenor de él las Administraciones Públicas han de fomentar las prácticas higiénicas apropiadas en las explotaciones ganaderas.

   Estas observaciones preliminares tendrán relevancia ulterior para delimitar el "centro de gravedad" de los programas subvencionados, cuya percepción queda supeditada -repetimos- a que los titulares de las explotaciones ganaderas beneficiarias de los fondos públicos adopten sistemas de mejora integral de la calidad de la leche mediante la implantación de prácticas correctas de "higiene" ganadera.

   Cuarto.- Los dos motivos formales aducidos por el Consejo General demandante para sostener su pretensión impugnatoria no pueden prosperar.

1. En cuanto al primero, al margen de que no sea apropiado plantear la omisión de la audiencia en el procedimiento de elaboración del Real Decreto como vicio determinante de su nulidad si acto seguido lo único que se solicita es la anulación de un mero inciso de un precepto singular de aquél, lo cierto es que, visto el contenido global de la disposición reglamentaria que sólo de modo muy marginal afectaba a los intereses profesionales defendidos por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas, no era preceptiva su llamada para formular alegaciones durante la fase de elaboración de aquél. Recordaremos que el objeto del Real Decreto 1859/2009 era establecer las bases reguladoras para conceder subvenciones a las explotaciones ganaderas de leche, razón por la que se dio audiencia a los agentes más destacados de este sector (quiérese decir, a sus asociaciones representativas) en cuanto potenciales afectados por la disposición: fueron oídas la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), la Unión de Pequeños Agricultores (UPA), la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG), la Confederación de Cooperativas Agrarias de España (CCAE), la Federación Nacional de Industrias Lácteas (FENIL), la Confederación de Asociaciones de Frisona Española (CONAFE) y la Organización Interprofesional Láctea.

   Fue respetada, por lo tanto, la exigencia inserta en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, del Gobierno , pues el texto de la propuesta se sometió a la audiencia de los titulares de los derechos e intereses legítimos afectados, a través de las organizaciones y asociaciones que los representaban y cuyos fines guardaban relación directa con el objeto de la disposición.

2. En cuanto a la motivación del inciso impugnado, las alegaciones del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas tampoco son atendibles. De un lado, hemos dicho reiteradamente que no se pueden aplicar a todos y cada uno de los preceptos singulares de un reglamento la exigencia de motivación impuesta por la Ley 30/1992 para los actos administrativos. El Real Decreto contiene en su preámbulo la exposición de las razones generales que lo justifican. Por lo demás, en el expediente administrativo constan las razones en cuya virtud se mantuvo específicamente el inciso "bajo la dirección técnica de un licenciado en veterinaria" a pesar de las propuestas de supresión o modificación (véase, entre otros, el folio 15 del informe ministerial de 1 de junio de 2009 respecto de las alegaciones de la Unión de Pequeños Agricultores sobre esta cuestión) formuladas en su contra.

   Quinto. - Debemos rechazar también que el inciso impugnado vulnere el "principio de reserva de Ley establecido en el art. 36 CE ". Como en otras ocasiones hemos mantenido para textos reglamentarios similares, el Real Decreto 1589/2009 no regula el ejercicio de una profesión titulada, ni infringe por tanto el principio de reserva de ley expresado en aquel artículo de la Constitución. Por el contrario, se limita a regular las bases para el otorgamiento de determinadas ayudas públicas y, a estos solos efectos, confiere la dirección de unos equipos técnicos asesores a ciertos profesionales sanitarios (los veterinarios) en sintonía como las atribuciones de éstos, ya lo adelantamos, y en correspondencia con la índole predominantemente sanitaria de los programas de mejora de la calidad de la leche a través de prácticas correctas de "higiene" en las explotaciones ganaderas.

   No cabe olvidar que el reglamento impugnado precisa (entre otras muchas cuestiones) los requisitos que han de cumplir los equipos técnicos tan sólo cuando su asesoramiento sea recabado para obtener ciertas ayudas públicas. Esto es, se inserta en un marco de incentivos al que voluntariamente pueden acogerse los titulares de las explotaciones que lo deseen, configurándose la intervención de aquellos equipos -incluida su dirección a cargo de un veterinario- como una de las condiciones administrativamente requeridas para aspirar al disfrute de fondos públicos.

   Sexto. - La polémica competencial planteada por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España en el cuarto epígrafe de su demanda parte, como presupuesto, de que estos profesionales están habilitados para la dirección de explotaciones ganaderas, también las de producción láctea. Y en realidad ni el Real Decreto impugnado ni la Administración demandada (la intervención procesal de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural del Estado Español se limitó a reproducir la contestación a la demanda del Abogado del Estado, aun cuando después formulara sus propias conclusiones tras intervenir en la práctica de los actos de prueba realizados ante la Sala) niegan aquella premisa.

   La insistencia del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas en la capacitación plena de sus colegiados en "todos los aspectos de la producción animal" no puede, sin embargo, dejar de tener en cuenta que los aspectos específicamente "sanitarios" y el control de la "higiene" en la elaboración de alimentos de origen animal, así como la prevención y la lucha contra las enfermedades animales, son competencia propia de una de las "profesiones sanitarias" a las que la Ley 44/2003, de 21 de octubre, de ordenación de aquéllas, ha reconocido (artículo 6.2 ) una reserva de actividad, a nuestro entender debidamente justificada.

   La reserva legal de estas atribuciones a favor de los licenciados en veterinaria ("el control de la higiene y de la tecnología en la producción y elaboración de alimentos de origen animal, así como la prevención y lucha contra las enfermedades animales, particularmente las zoonosis, y el desarrollo de las técnicas necesarias para evitar los riesgos que en el hombre pueden producir la vida animal y sus enfermedades") es, por supuesto, compatible con el ámbito propio de atribuciones de los ingenieros técnicos agrícolas. Entre los profesionales agrarios en sentido amplio figuran, lógicamente, los ingenieros técnicos agrícolas o los ingenieros agrónomos, unos y otros competentes para dirigir explotaciones ganaderas en virtud de sus conocimientos tanto de orden estrictamente agronómico como industrial o económico. El hecho de que los ingenieros técnicos agrícolas adquieran, dentro de su plan de estudios, nociones en materia de tecnología de alimentos (en ciertos casos con un módulo de "lactología") no los convierte sin embargo en profesionales sanitarios: son y siguen siendo profesionales con titulaciones técnicas no sanitarias.

   Los planes de estudio de los ingenieros técnicos agrícolas, aun cuando incluyan materias como la expresada u otras a las que se refieren la demanda y los escritos ulteriores presentados por el Consejo General recurrente, no se diseñan y se ejecutan desde la perspectiva sanitaria, que es la propia de los veterinarios. El análisis en profundidad de las enfermedades propiamente animales, transmisibles o no a los humanos, los gérmenes que en su caso pudieran producirlas, las epidemias y los factores desencandenantes de unas y otras, son otras tantas materias "sanitarias" correspondientes a la especialización veterinaria y no a la agronómica en general. Y bajo la noción de "higiene" que en este contexto se emplea hay que englobar -y de hecho, así lo hacen las "guías de prácticas de higiene" cuya implantación propicia el Real Decreto impugnado y cuyos ejemplares se adjuntan a la demanda- las cuestiones referentes a aquellas enfermedades, al cumplimiento de los programas nacionales de erradicación de la brucelosis y la tuberculosis bovina, lengua azul y EEB, al control de las de notificación obligatoria, la vigilancia de zoonosis y agentes zoonóticos y a otras medidas similares.

   En fin, en el acto de prueba ante esta Sala el Presidente del Consejo General de Colegios de Veterinarios de España subrayó cómo adquiere cada vez más importancia dentro de este capítulo de higiene y sanidad animal el análisis y control, previo o posterior, de la incidencia que sobre la leche para consumo humano pudiera tener la utilización de medicamentos (antibióticos, especialmente) de uso veterinario, lo que refrenda que son los veterinarios (cuya "alta especialización" reconocía en aquel mismo acto el Presidente del Consejo General recurrente, aunque discrepara de su exclusividad) quienes gozan de idoneidad profesional y están mejor situados para el asesoramiento en las materias específicas de higiene sanitaria exigible en la producción de leche.

   A partir de estas premisas consideramos razonable que, tratándose de ayudas públicas con destino a sufragar los costes de las actividades de asesoramiento técnico relacionadas con la implantación de guías de prácticas correctas de higiene en la producción de leche, se confiera la dirección técnica de los equipos asesores a aquellos profesionales sanitarios que tienen reservada por ley, de modo específico, "el control de la higiene y de la tecnología en la producción y elaboración de alimentos de origen animal".

   Séptimo.- A estas misma conclusión se podría llegar, si fuera necesario, tras el examen del Reglamento (CE) número 854/2004, de 29 de abril, que establece un marco comunitario para los controles oficiales de los productos de origen animal destinados al consumo humano y fija normas específicas para la carne fresca, los moluscos bivalvos, la leche y los productos lácteos, a cuyo contenido hace referencia la demanda del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España.

   En lo que se refiere específicamente al sector lácteo (anexo IV del Reglamento, sobre "leche cruda, calostro, productos lácteos y productos derivados del calostro"), la norma comunitaria otorga un papel preponderante a los veterinarios en el control de las explotaciones de producción de leche, a fin de comprobar que se cumplen los requisitos de higiene y sanidad animal aplicables. Sujeta como está la producción lechera a estrictos condicionamientos y requisitos sanitarios, son aquellos profesionales quienes están específicamente habilitados para comprobar su cumplimiento en las explotaciones correspondientes. Y si ello es así a los efectos del control a posteriori de las normas de higiene no resulta irrazonable, antes al contrario, que sean los mismos profesionales sanitarios quienes asuman la dirección de los equipos técnicos que han de asesorar, a priori , sobre la implantación de prácticas de higiene para la producción de leche, sin perjuicio de que en ellos se integren otros profesionales que completen con sus conocimientos las labores asesoras en materias no específicamente sanitarias.

   Sostiene el Consejo General recurrente que el Reglamento 854/2004 no se aplica a los programas de implantación de prácticas correctas de higiene (esto es, a las actividades subvencionables reguladas por el Real Decreto 1589/2009) y aduce en favor de su tesis el "considerando" noveno de aquél, a tenor del cual los Estados miembros "deben decidir libremente qué personal es el más adecuado para realizar auditorías e inspecciones en otros tipos de establecimientos" distintos de los mataderos y salas de despiece o de manipulación de caza. Pero, además de que precisamente este "considerando" autorizaría a la Administración española a encomendar a los veterinarios también las auditorías y labores de inspección citadas, de lo que en el presente litigio se trata es tan sólo de la dirección de equipos que han de asesorar sobre la mejora de las condiciones de higiene animal requeridas en las explotaciones de producción de leche, equipos que, por las consideraciones antes expuestas, es razonable que sean presididos por un veterinario.

   Octavo.- Justificada como queda la disposición objeto de litigio, rechazaremos finalmente que se trate de una medida prohibida por resultar contraria al artículo 1, apartado primero, de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia .

   El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España no llega propiamente a concretar en qué tipo específico de los previstos en el mencionado apartado primero del artículo 1 de la Ley 15/2007 , cuya transcripción literal contiene la demanda, se englobaría la medida impugnada. Subraya, sin embargo, que a su juicio dicha medida limita de modo anticompetitivo un sector del mercado de servicios, el referente a los de asesoramiento y asistencia técnica. Lo hace para demostrar, en realidad, no tanto que nos encontremos ante un acto colusorio de las empresas concernidas (el artículo primero prohíbe los acuerdos, decisiones o recomendaciones colectivas y las prácticas concertadas o conscientemente paralelas que tengan por objeto, produzcan o puedan producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia) sino más bien ante una de las "disposiciones generales de rango inferior a la ley de la que se deriven obstáculos al mantenimiento de una competencia efectiva en los mercados", a las que se refiere el artículo 12.3 de la Ley 15/2007 cuando reconoce la legitimación de la Comisión Nacional de Competencia para recurrirlas.

   En todo caso, una vez sentado que el inciso reglamentario objeto de litigio se corresponde debida y razonablemente con las facultades atribuidas ex lege a unos profesionales sanitarios como son los veterinarios, el eventual "efecto anticompetitivo" en el sector de los servicios (minimizado considerablemente por el hecho de que en ningún caso se niega o se restringe a los ingenieros técnicos agrícolas su derecho a integrarse en los equipos asesores, aun cuando no como directores) quedaría justificado y amparado por la aplicación de una Ley, en los términos del artículo 4 de la propia Ley de Defensa de la Competencia .

   Noveno.- Procede, en suma, la desestimación del recurso. Y no ha lugar a la imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en la actuación procesal de las partes.

   Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español