STS, 21 de Febrero de 2011

PRIMERO .- Por resolución de fecha 15 de abril de 2009, el General de División, Jefe de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, impuso al Guardia Civil D. Celso , la sanción de "pérdida de cinco días de haberes" con la suspensión de funciones por dicho periodo de tiempo, como autor de una falta grave, prevista en el apartado 29 del artículo 8 de la Ley Orgánica 12/2007, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil .

SEGUNDO .- Contra dicha resolución el Guardia Civil Celso , interpuso recurso de Alzada ante el Director General de la Policía y la Guardia Civil, desestimándolo con fecha 8 de septiembre de 2009, confirmando en sus popios términos la resolución impugnada.

TERCERO .- Contra las anteriores resoluciones D. Celso , interpuso ante el Tribunal Militar Central, recurso Contencioso Disciplinario Militar, que se tramitó bajo el número 01/2010, solicitando en la demanda correspondiente se declare la anulación de las resoluciones recurridas, declarando la no responsabilidad del recurrente sobre los hechos imputados y se deje sin efecto las sanciones interpuestas.

Con fecha 10 de mayo de 2010, el Abogado del Estado presentó escrito contestando a la demanda, solicitando, se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho.

CUARTO .- El 13 de julio de 2010, el Tribunal Militar Central, poniendo término al mencionado recurso Contencioso- Disciplinario Militar, dictó sentencia cuya declaración de hechos probados es la siguiente:

"Sobre las 20:15 horas del día 30 de julio de 2007, el acusado se introdujo en los vestuarios del Centro Deportivo Municipal de Torrero, sito en la calle Oviedo, vestido con bañador, actuando con ánimo libidinoso y dirigiéndose a Berta que se encontraba en ropa interior, se le aproximó por la espalda tocándola y golpeándola con la palma de la mano en el glúteo, al recriminarle su acción se puso los pantalones y abandonó el vestuario regresando instantes después escondiéndose en una cabina hasta que los empleados del Centro lograron que saliera.

Como consecuencia de los hechos, la señora Berta sufrió una contusión en el glúteo y un trastorno adaptativo con síndrome ansioso-depresivo por el que necesitó tratamiento médico, psicológico y farmacéutico del que curó en 52 días, 7 de los cuales impeditivos, quedándole como secuela trastorno adaptativo que supone dos puntos".

QUINTO .- Que la referida Sentencia contiene la siguiente parte dispositiva:

"Que debemos estimar y estimamos el recurso Contencioso-Disciplinario Militar tramitado ante esta Sala de Justicia del Tribunal Militar Central con el nº 01/2010, interpuesto por el Guardia Civil DON Celso contra la Resolución del Excmo. Sr. Jefe de la Agrupación de Tráfico de fecha 15 de abril de 2009 por la que se le impone la sanción de PÉRDIDA DE CINCO DÍAS DE HABERES con suspensión de funciones por dicho periodo de tiempo como autor de una falta grave prevista en el apartado 29 del artículo 8º de la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil de "la condena en virtud de sentencia firme por falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio o cause daño a la Administración o a los Administrados" y contra la Resolución del Excmo. Sr. Director de la Policía y de la Guardia Civil de fecha 22 de septiembre de 2009 confirmatoria de la anterior en vía de alzada; resoluciones que anulamos y dejamos sin efecto alguno, por no ser conformes a derecho, por vulneración del principio de legalidad - tipicidad. Debiendo reintegrarse al recurrente el importe de los CINCO DÍAS de haberes con cuya pérdida fue sancionado, más los intereses legales correspondientes y hacer desaparecer de la documentación del interesado toda referencia a dicha sanción".

SEXTO .- Mediante escrito presentado el 1 de septiembre de 2010, en el Tribunal Militar Central, el Abogado del Estado, anunció su propósito de interponer recurso de Casación contra la mencionada Sentencia, al amparo del artículo 503 de la Ley Orgánica 2/89 de 13 de abril, Procesal Militar , y en los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 13 de julio de 1998 .

SÉPTIMO .- El Tribunal Militar Central acordó mediante Auto de 13 de septiembre de 2010, tener por preparado el recurso de Casación interpuesto por el Abogado del Estado, remitir en el plazo legal los autos originales a esta Sala, con certificación de dicha resolución y los oportunos testimonios y emplazar a las partes para que en el término de treinta días pudieran comparecer ante ella para hacer valer sus derechos.

OCTAVO .- Mediante escrito presentado el 11 de noviembre de 2010 en el Registro General de este Tribunal Supremo, el Abogado del Estado, interpuso el anunciado recurso de Casación, con base en el siguiente motivo:

ÚNICO: Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por vulneración de lo dispuesto en el apartado 29 del art. 8 de la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre de régimen disciplinario de la Guardia Civil.

NOVENO .- La Procuradora Dª María Luisa González García, en representación del Guardia Civil Celso , presentó, con fecha 7 de enero de 2011, escrito oponiéndose a dicho recurso, solicitando se dicte sentencia desestimándolo y se confirme íntegramente la resolución judicial impugnada.

DÉCIMO .- Mediante Diligencia de Ordenación de 10 de enero de 2011, no habiendo solicitado las partes celebración de vista ni estimándolo necesario la Sala, se declaró concluso el presente procedimiento.

UNDÉCIMO .- Por Providencia de 13 enero de 2011, se señaló para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 8 de febrero de 2011, a las 10:30 horas, convocando para dicho acto el Pleno de la Sala, de conformidad con lo establecido en el art. 197 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , lo que se ha llevado a cabo con el resultado que se expresa y conforme a los siguientes

PRIMERO .- Por la vía que autoriza el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la representación del Estado aduce como fundamento de su pretensión la vulneración de lo dispuesto en el apartado 29 del artículo 8º de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre de régimen disciplinario de la Guardia Civil, al entender que habiéndose declarado probados los hechos constitutivos del mismo, sin embargo la Sala sentenciadora ha procedido a anular la sanción disciplinaria del encartado.

SEGUNDO .- Sintetizando los hechos probados obrante en las actuaciones resulta ser que con fecha 4 de junio de 2008, el Juzgado de lo Penal nº 2 de Zaragoza condenó a Celso como autor de una falta de vejaciones del art. 620.2 y de una falta de lesiones del art. 617.1 del Código Penal .

Como quiera que el condenado resultó ser Guardia Civil, el 29 de octubre de 2008 por el General Jefe de la Agrupación de Tráfico se acordó iniciar expediente disciplinario por si pudiera haber incurrido en la falta grave prevista en el apartado 29 del artículo 8º de la L.O. 12/2007 de régimen disciplinario de la Guardia Civil en concepto de "la condena en virtud de sentencia firme por una falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio o cause daño a la Administración o a los administrados".

TERCERO .- La Sala de instancia razona la estimación del recurso porque no se produjo daño a la Administración y "porque no puede equipararse, mediante una interpretación extensiva, la condición de perjudicado por la infracción penal cometida con la de administrado, únicamente predicable si se es sujeto del ejercicio de una potestad administrativa y no de la acción de un particular que aun siendo agente de la autoridad no actúa como tal". Es decir, para el Tribunal "a quo", el daño que exige el tipo al administrado parte de una actuación del sujeto activo como agente de la autoridad y concluye: «Al llevar a cabo la Administración Sancionadora una interpretación extensiva, para entender que la mera condición de Guardia Civil del condenado es motivo suficiente para apreciar que la infracción se haya relacionado con el servicio, ha vulnerado el principio de legalidad pues, del mismo modo que en el Derecho Penal, tales interpretaciones extensivas están prohibidas en el Derecho Administrativo Sancionador (del que forma parte el régimen disciplinario de la Guardia Civil) por ser contrarias al principio de legalidad que rige en el mismo. También el de tipicidad al imponer la sanción sin la concurrencia de los restantes elementos normativos exigidos por el tipo disciplinario».

CUARTO .- Frente a dicha argumentación, el Ilmo. Sr. Abogado del Estado sostiene que "no existe fundamento jurídico alguno para alegar que cuando se habla de daño a un administrado, este daño debe haber sido cometido por razón de la pertenencia al Benemérito Instituto del responsable de su causación. En tal caso, este subtipo supondría una reiteración del requisito alternativo de exigencia de que la infracción penal esté relacionada con el servicio puesto que quién se prevale de su condición de agente de la autoridad para causar daños a terceros está actuando en relación con el servicio, si bien con evidente abuso del mismo. En consecuencia, cuando se habla de causar daño a la administración o a los administrados ya se presupone que se trata de una infracción penal no relacionada con el servicio y de que por lo tanto, en su comisión no ha tenido trascendencia alguna la condición de guardia civil del responsable", y añade "aunque quizá podía haber sido más correcto que el legislador hubiere empleado el término "ciudadano" en lugar de "administrado", esta expresión es absolutamente sinónima, por cuanto que todos los residentes en un estado, además de ciudadanos del mismo, son administrados de la misma manera que son sujetos de derechos y deberes y que son personas cuya dignidad debe respetarse. En este sentido, el legislador claramente ha establecido un supuesto disciplinario del que excluía las infracciones penales que no supusiesen daño para la Administración o para los administrados, término éste muy posiblemente usado como correlato del de Administración, pero sin que, insistimos, pueda deducirse que implique una actuación penal efectuada en virtud del cargo público que ostentaba el responsable".

QUINTO .- La defensa del expedientado, mantiene que la parte recurrente realiza una interpretación "ad malam partem" para el sancionado, y sostiene que el legislador ha diferenciado conscientemente en la descripción del tipo el término "ciudadano" del de "administrado" y lo entiende con fundamento en la doctrina como "sujeto relacionado con una potestad administrativa y no con una esfera particular" y que "administrado" es "cualquier sujeto de derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que es titular una Administración pública o, lo que es lo mismo, que se sitúa en una relación jurídico-administrativa como la contraparte de la administración, ostentando ésta normalmente, pero no sólo ni exclusivamente una posición dominante".

SEXTO .- Se trata ahora de dilucidar si la sentencia de instancia ha hecho una interpretación correcta del precepto, como pretende la defensa del expedientado, o se ha inaplicado indebidamente el artículo 8º nº 29 de la L.O. 12/2007, de 22 de octubre , tal como propugna el Ilmo. Sr. Abogado del Estado.

La interpretación gramatical, exige atenerse al sentido propio de las palabras de la norma, y en los casos de duda del significado de una palabra o expresión, tiene preferencia el significado común, salvo que se pueda desprender que la misma norma quiso darle un sentido particular o especial y siempre que sea propio del término en cuestión. Dicha interpretación, sin embargo, no resulta excluyente porque un excesivo rigorismo puede derivar en ocasiones al absurdo. Para evitarlo se acude a la interpretación contextual que ha de realizarse con un grupo normativo pero que tan solo sirve dentro de dicho grupo, y finalmente complementarla con la interpretación sistemática dentro del conjunto total de las normas que aclara la fijación del sentido concreto en la totalidad.

La Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre utiliza en la definición de los tipos las siguientes palabras:

El artículo 7 nº 6 , sanciona el trato inhumano, degradante, o vejatorio a las personas que se encuentren bajo su custodia o con los que se relacionen por razón del servicio.

El número 7 de dicho artículo (castiga el abuso de atribuciones) que cause grave daño a los ciudadanos, a entidades con personalidad jurídica, a los subordinados o a la Administración.

El número 13 conceptúa como infracción disciplinaria el cometer un delito doloso condenado por sentencia firme, relacionado con el servicio , o cualquier otro delito que cause grave daño a la Administración, a los ciudadanos o a las entidades con personalidad jurídica.

El número 20 contempla como delito ilícito disciplinario el permitir el acceso de personas no autorizadas...

El número 25 sanciona la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales cuando con ello se cause perjuicio a la Administración, a los ciudadanos o a entidades con personalidad jurídica.

El artículo 8 (faltas graves), a su vez, contempla en el número 3 , el impedimento, la dificultad o la limitación a los ciudadanos , a los subordinados o entidades...

El número 6, recoge como infracción la grave desconsideración con superiores, compañeros, subordinados o ciudadanos, en el ejercicio de sus funciones , o con ocasión de ellas... y el número 29 la condena... o por falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio , o cause daño a la Administración a los administrados.

Finalmente, el artículo 9 (faltas leves) en su número 1 tipifica la desconsideración... o ciudadanos en el ejercicio de sus funciones.

Con posterioridad a esta Ley, ha sido promulgada la L.O. 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , y en ella Legislador utiliza las siguientes palabras y expresiones al tipificar las faltas:

Artículo 7 (faltas muy graves):

b) Haber sido condenado en virtud de sentencia firme por un delito doloso relacionado con el servicio o que cause grave daño a la Administración o a las personas.

c) El abuso grave de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos , a los subordinados, a la Administración .

d) La práctica de tratos inhumanos, degradantes, discriminatorios o vejatorios a los ciudadanos que se encuentren bajo custodia policial.

En el artículo 8 (faltas graves) se utilizan las siguientes palabras:

1. Grave desconsideración... a los ciudadanos.

b) Falta de rendimiento... que ocasionen un perjuicio a los ciudadanos.

v) Violación del derecho profesional cuando no perjudique... o a cualquier ciudadano.

y) Condena... o por falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio.

Finalmente, en el artículo 9 (faltas leves):

b) La incorrección con los ciudadanos ...

m) Haber sido condenado en virtud de sentencia firme por una falta dolosa cuando la infracción penal cometida cause daño a la Administración a los administrados

Así pues, el legislador ha utilizado las palabras, personas, ciudadanos y administrados. La primera y la última tan solo una vez y la segunda el resto.

En el presente caso, una estricta interpretación gramatical, lleva a conclusiones absurdas e ilógicas, y por ello totalmente insostenible como después se verá. Efectivamente, desechando la palabra persona que no parece tener problemas interpretativos, resta por consiguiente determinar el significado atribuido por el Legislador a las palabras ciudadano y administrado.

El concepto de la palabra ciudadano ha ido variando con los tiempos y hoy no cabe acotarlo o circunscribirlo a los naturales de un Estado, pese a ser la acepción más usual y ello, esencialmente, por dos razones, la primera por que los conceptos ciudadano y ciudadanía no son rígidos ni admiten una definición única, y va tomando cada día mayor fuerza la acepción que tiende a concebirla como por la de persona que coexiste en una sociedad, si bien no excluye, naturalmente, la idea de ciudadano en relación con un Estado. La segunda razón para modular la interpretación gramatical en el presente caso reside en la erradicación del absurdo, pues si anudamos la palabra ciudadano exclusivamente a la noción de naturales de un Estado determinado, en este caso España, podría concluirse, a modo de ejemplo, que la prohibición de la práctica de tratos inhumanos o degradantes tutele a todas las personas en un cuartel de la Guardia Civil (art. 7 nº 6, L.O. 12/2007, de 22 de octubre ), mientras que en una comisaría de policía tan solo dicho amparo quedaría circunscrito a los ciudadanos españoles (art. 7 d ) de la L.O. 4/2010, de 20 de mayo ). Tal interpretación, totalmente irracional e inadmisible, repele tanto a la razón como a la técnica jurídica pues resulta esencial que las palabras de las leyes susciten las mismas ideas en todos los hombres y tanto la idea que refleja la norma, como su finalidad, resultan tan claras en su comprensión y sentido que no merece mayor un desarrollo. No cabe hablar por tanto de una interpretación analógica ni extensiva ad malam partem , al deducir que la palabra persona y ciudadano tienen un significado idéntico en ambas leyes.

SÉPTIMO . - Resta tan solo precisar si la palabra administrado utilizada en ambos textos tiene el mismo alcance y acepción que la de persona o ciudadano, al estar descartado en el debate del presente recurso cualquier "perjuicio a la Administración". En definitiva, concluir si la declaración de hechos probados es constitutiva o no de la falta grave prevista en el art. 8º nº 29, 2º inciso, L.O. 12/2007, de 22 de octubre .

Resulta incontestable que el legislador ha introducido la misma infracción tanto en la Ley disciplinaria de la Guardia Civil como en la del Cuerpo Nacional de Policía , si bien en la primera como una falta grave que contiene dos subtipos (art. 8º nº 29, 2º inciso, L.O. 12/2007, de 22 de octubre ) mientras que el segundo texto legal, considera como falta grave, la condena por falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio art. 8º y) segundo inciso, de la L.O. 4/2010, de 20 de mayo ) y como falta leve, la condena por falta dolosa cuando la infracción penal cometida cause daño a la Administración o a los administrados, art 9º m) del mismo texto legal). Esta última falta que no se incluía en el Anteproyecto de Ley enviado al Congreso (Boletín Oficial de las Cortes Generales - Congreso de los Diputados, de 9 de octubre de 2009) se añadió en el Congreso de los Diputados, tal como lo refleja el texto remitido al Senado, (Boletín Oficial de las Cortes Generales-Senado de 15 de abril de 2010).

No le falta razón a la Abogacía del Estado en su razonamiento al sostener que "cuando se habla de causar daño a la administración o a los administrados ya se presupone que se trata de una infracción penal no relacionada con el servicio y de que por lo tanto, en su comisión no ha tenido trascendencia alguna la condición de guardia civil del responsable". Ello se desprende de la lectura del artículo 8º nº 29 de la L.O. 12/2007, de 22 de octubre , y de los artículos 8º y) segundo inciso, y 9º m) L.O. 4/2010, de 20 de mayo .

El artículo 8º nº 29 de la L.O. 12/2007 , expresamente previene como falta grave "la condena en virtud de sentencia firme por un delito doloso, siempre que no constituya infracción muy grave". Conviene por ello examinar el contenido del tipo correspondiente a dicha infracción recogida en el artículo 7º nº 13 que dice: "Cometer un delito doloso condenado por sentencia firme, relacionado con el servicio, o cualquier otro delito que cause grave daño a la Administración, a los ciudadanos o a las entidades con personalidad jurídica".

En ambos preceptos se establece una nítida división entre las infracciones penales cometidas y condenadas que estén "relacionadas con el servicio" (nótese que no se dice durante o con ocasión del mismo), que integran un subtipo; y otras infracciones penales en las cuales la relación con el servicio resulta ajena para integrar el otro subtipo recogido en el precepto.

La única diferencia que separa ambas infracciones (abstracción hecha a la gravedad del daño y a la condena en virtud de sentencia firme por delito o falta común a todas ellas) radica en que la una tutela a "la Administración, a los ciudadanos o a las entidades con personalidad jurídica" y la otra protege "a la Administración o a los administrados".

Pues bien, hoy en día el significado de la palabra administrado, prescindiendo de conceptos y categorías meramente dogmáticas, a partir de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que sustituyó el término administrado (utilizado por la Constitución española, art. 149 ) por el de ciudadano resulta ser idéntico. En este sentido la exposición de motivos de dicha Ley 30/1992 dice en su título IV que contiene una trascendente formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, además de los que le reconocen la Constitución y las leyes.

A la vista de todo cuanto antecede solo cabe concluir que el concepto de administrado incluido por el legislador en el artículo 8º nº 29 de la L.O. 12/2007, de 22 de octubre , del régimen disciplinario de la Guardia Civil, interpretado de acuerdo con las prevenciones del Código Civil (art-3º ) que no son otras que las anteriormente expuestas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, tiene el mismo significado que el de persona o ciudadano también utilizados indistintamente en la norma, porque, en definitiva, lo que el Estado a través de la ley disciplinaria está demandando no es otra cosa que una mayor exigibilidad en el comportamiento o conducta de sus servidores públicos frente a la ciudadanía. La ley no pretende ni exige que, en supuestos como el que nos ocupa, haya de realizarse un discurso deductivo más o menos complejo acerca de la posible y concreta relación que ligue al particular con la Administración para así determinar su aplicación o inaplicación, por el contrario, la interpretación más sencilla y natural que ha de hacerse, dentro del propio contexto de la norma, (especialmente su comparación con la falta muy grave contenida en el art. artículo 7º nº 13, y de la otra norma disciplinaria, la L.O. 4/2010, de 20 de mayo ), no puede ser otra que la indicada.

Consecuentemente, procede la estimación del recurso, con la consiguiente casación de la sentencia de instancia.

OCTAVO .- Las costas deben declararse de oficio, al administrarse gratuitamente la Justicia Militar, conforme al artículo 10 de la L.O. 4/1.987 de 15 de julio .

En consecuencia,

Debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por el Ilmo. Sr. Abogado del Estado contra la sentencia número 69 dictada el 13 de julio de 2010 por el tribunal militar central, en el recurso contencioso-disciplinario militar número 201/118/10 , sentencia que casamos, declarando en su lugar la de ser conformes a derecho las resoluciones sancionadoras dictadas, el 15 de abril de 2009 por el Excmo. Sr. General Jefe de la Agrupación de Tráfico, por la que se impone la sanción de PÉRDIDA DE CINCO DÍAS DE HABERES con suspensión de funciones por dicho periodo como autor de una falta grave prevista en el apartado 29 del artículo 8º de la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre , de régimen disciplinario de la Guardia Civil de "la condena en virtud de sentencia firme por falta dolosa cuando la infracción penal cometida esté relacionada con el servicio o cause daño a la Administración o a los administrados" y la resolución de fecha 22 de septiembre del Excmo. Sr. Director General de la Policía y de la Guardia Civil confirmatoria de la anterior en vía de alzada. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Francisco Javier de Mendoza Fernandez estando el mismo celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.