STS, 8 de Marzo de 2011

El Abogado del Estado interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife el recurso contencioso-administrativo (de lesividad) número 48/2005 contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife de 30 de julio de 2002 por la que se amplía a 25 años el plazo de la concesión de la terminal pública de contenedores otorgada a la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A.".

Segundo.- En su demanda de lesividad, de 10 de febrero de 2005, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anule el acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife de 30 de julio de 2002 por el que se amplió a 25 años, prorrogables por otros 5, el plazo de la concesión otorgada a la sociedad 'Compañía Auxiliar del Puerto, S.A.' por resolución de 4 de octubre de 1988, para la instalación y explotación del servicio de terminal pública de contenedores en el Dique del Este del Puerto de Santa Cruz de Tenerife".

Tercero.- La "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." contestó a la demanda por escrito de 29 de abril de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que, bien estimando las excepciones dilatorias de falta de litis-consorcio pasivo necesario y, en su caso, la de falta de legitimación activa, bien estimando la nulidad del expediente administrativo de lesividad, se declare la inadmisión del recurso, o bien, si dichas excepciones fueran rechazadas, entrando a conocer del fondo del asunto, se desestime la demanda declarando plenamente ajustado a Derecho el Acuerdo de la Autoridad Portuaria de Tenerife de 30 de julio de 2002, por la que se acuerda la modificación del plazo de la Concesión existente sobre el Dique del Este, y en ambos supuestos, con expresa imposición de costas a la Administración demandante". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 4 de mayo de 2005 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia con fecha 10 de junio de 2008 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Estimar el recurso, anulando el acto administrativo impugnado por ser contrario a derecho. Segundo.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas."

Quinto.- Con fecha 29 de septiembre de 2008 la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4149/2008 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por considerar que la sentencia de instancia infringe el artículo 103, específicamente su párrafo 2, de la Ley de Procedimiento Administrativo ".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 12.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con la Disposición Adicional 16ª de la Ley 6/1997 , en relación con el artículo 7.5 del Real Decreto 1476/2004, de 18 de junio ".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del apartado b) del párrafo primero del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 ".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del apartado e) del párrafo primero del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992 ".

Quinto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Sexto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción en la sentencia del artículo 163 del Texto Refundido de la Ley de Contrato de las Administraciones Públicas de 16 de junio de 2000 y de la jurisprudencia emanada de ese Tribunal, concretada en la sentencia de 30 de abril de 2001 ".

Séptimo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción por no aplicación de la jurisprudencia fijada en sentencia de esa Excma. Sala de 4 de marzo de 2002 y demás sentencias que en ella se citan, que consagra la aplicación en el ordenamiento jurídico administrativo del principio general de derecho de los 'actos propios'."

Octavo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 24 de la Constitución Española, en relación con el apartado 3 del artículo Noveno de la misma".

Noveno: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 24.2 de la Constitución Española, en relación con el apartado 3 del artículo Noveno de la misma".

Sexto.- El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso con fecha 4 de marzo de 2009 y suplicó a la Sala sentencia "por la que

1. - inadmita los motivos primero y cuarto y declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 10 de junio de 2008 .

2. - Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 10 de junio de 2008 .

3. - En ambos casos, condenando en costas a la recurrente".

Séptimo.- Por providencia de 3 de febrero de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 1 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife el 10 de junio de 2008 , estimó la demanda de lesividad presentada por el Abogado del Estado contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife de 30 de julio de 2002 por la que se amplió a 25 años el plazo de la concesión de la terminal pública de contenedores otorgada a la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A.".

El tribunal de instancia, tras rechazar las objeciones de inadmisibilidad opuestas por la sociedad concesionaria, anuló el acuerdo impugnado por considerar, en síntesis, que la prórroga de la concesión por 25 años más, sobre los que figuraban en la resolución primitiva en cuya virtud se adjudicó aquélla, era contraria a la legislación vigente en materia de contratos públicos y no existían razones de interés público, antes al contrario, que la justificasen.

Segundo.- Los cuatro primeros motivos del recurso de casación interpuesto por la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." versan sobre cuestiones adjetivas, atinentes bien al procedimiento administrativo seguido para acordar la declaración de lesividad (primer y cuarto motivos) bien a la incompetencia del órgano que efectuó dicho declaración (segundo y tercer motivos).

La primera irregularidad que la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." atribuye al procedimiento administrativo es la omisión, en su curso, de la audiencia de la autoridad portuaria autora del acto cuya lesividad fue declarada al término de aquél. A juicio de la recurrente, la Sala de instancia infringe el artículo 103.2 de la Ley 30/1992 , "[...] al no considerar exigible dar audiencia en el expediente de lesividad, previo al contencioso-administrativo, a la Autoridad Portuaria del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, autora del acto administrativo impugnado, y no haber considerado la necesidad de haber sido demandada en este procedimiento" (primer motivo casacional). Reitera esta misma censura en el cuarto motivo para concluir que aquella omisión determinaba la aplicación del artículo 62, apartado e) del párrafo primero de la citada Ley 30/1992 pues el tribunal "[...] debió declarar nulo de pleno derecho el expediente de lesividad por no haberse cumplido en el mismo las normas esenciales del procedimiento".

Son dos las razones que determinan el rechazo de estos motivos del recurso:

1. En primer lugar, habiendo sido oída en el curso del procedimiento administrativo previo a la declaración de lesividad la sociedad hoy recurrente -que formuló, de hecho, sus alegaciones en él- no le corresponde a ella la defensa ni de los intereses de la autoridad portuaria ni del eventual derecho de ésta a participar en aquel procedimiento. Por lo demás, dicha autoridad, conocedora sin duda del expediente en tramitación y de su resultado final, no consideró necesario hacer alegaciones en él ni personarse en el recurso contencioso-administrativo.

3. En segundo lugar, y sobre todo, la autoridad portuaria era, a estos efectos, un organismo público vinculado a la misma Administración que declara lesivos sus actos. No es un "tercero" cuyo derecho a ser oído haya de ser tomado en consideración por la Administración que resuelve, sino parte integrante, en sentido amplio, del sistema organizativo de esta misma Administración (del Estado) que, ante la imposibilidad legal de hacerlo por sí misma, demanda ante la jurisdicción contencioso- administrativa la anulación de sus propios actos. Hemos de advertir, a estos efectos, que en el recurso de casación no se ha negado, antes admitido, que el Ministerio de Fomento fuera competente para declarar la lesividad (la censura de incompetencia que acto seguido analizaremos lo es por otras causas), lo que nos exime de hacer consideraciones adicionales sobre esta cuestión en relación con la sentencia de esta misma Sala de 30 de mayo de 2006 y la eventual aplicación de lo preceptuado en la Disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril , de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, cuyas pautas normativas ha aclarado -y reforzado- la Disposición Final tercera de la nueva Ley 33/2010, de 5 de agosto , en lo que respecta a competencias para a la revisión de oficio de los actos de las Autoridades Portuarias.

   Es cierto que las autoridades portuarias eran, según los términos del artículo 35 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante vigentes antes y después de la reforma introducida por la Ley 48/2003 , organismos públicos con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar. Pero no es menos cierto que, antes y después de aquella reforma, "dependían" del Ministerio de Fomento y su innegable autonomía de gestión no puede hacer olvidar la naturaleza administrativa de las facultades ejercidas por las autoridades portuarias en orden a las autorizaciones y concesiones de dominio público, necesariamente vinculadas a los atribuciones de la Administración General del Estado al respecto, correspondiendo en última instancia al Ministerio competente (en su día el de Obras Públicas y Transportes, más tarde el de Fomento) la dirección de la política portuaria del Gobierno y las facultades superiores sobre las actividades de los organismos públicos a él vinculados. Y siendo ello así, insistimos, la autoridad portuaria no es parte "externa" en el procedimiento que se tramita por el Ministerio de Fomento para declarar la lesividad de sus actos ni tampoco parte "demandada" sino demandante, bajo la representación y defensa del Abogado del Estado que promueve la acción, en el recurso contencioso-administrativo.

   Tercero.- En los motivos segundo y tercero del recurso de casación se atribuye a la Sala de instancia la infracción del artículo 12.1 de la Ley 30/1992 "al no decretar la nulidad del expediente de lesividad [...] por haber sido resuelto por órgano manifiestamente incompetente, cual era el Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento". A juicio de la recurrente, esta censura determina asimismo que se haya incurrido en la "[...] infracción por no aplicación del artículo 62, apartado b) del párrafo primero , pues debió desestimar la demanda y declarar nulo de pleno derecho el expediente de lesividad por haber sido resuelto por órgano manifiestamente incompetente".

   No negada la competencia del Ministerio de Fomento para declarar la lesividad, el debate sobre cuál de los órganos de aquel Centro directivo debió acordarla fue bien resuelto por el tribunal de instancia. La ya citada Disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997 , de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, dispuso que serían competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables dictados por los organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado aquellos "órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos". Bajo la expresión "revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables" que contiene la citada disposición adicional deben entenderse comprendidos los procedimientos de declaración de lesividad pues la fórmula de la Ley de 1997 debe ser puesta en relación con la ulterior reforma, en 1999, de la Ley 30/1992 que suprimió la revisión de oficio de actos anulables, manteniendo su eventual declaración de lesividad.

   Dado que el artículo 7.5 del Real Decreto 1476/2004, de 18 de junio , adscribía o hacía "depender" del Ministerio de Fomento, a través de la Secretaría General de Transporte, a los entes públicos Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias, en principio la declaración de lesividad correspondería al referido Secretario General. Pero como nada impide -antes al contrario- que cuando haya motivos para ello el titular del órgano se abstenga, ha de ser su superior inmediato quien decida "lo procedente" (artículo 28.1 in fine de la Ley 30/1992 ) en orden a aceptar o no la abstención y resolver en consecuencia. Si, como ocurrió en este caso, la acepta, el superior jerárquico (el Ministro) tendrá que decidir a su vez qué órgano, distinto del normalmente competente, ha de adoptar el acuerdo.

   En el caso de autos, tras la abstención aceptada del Secretario General, la autoridad ministerial designada por la Ministra de Fomento en su acuerdo de fecha 28 de octubre del 2004 fue el Secretario General Técnico, quien finalmente suscribió la declaración de lesividad. La sociedad recurrente subraya que el artículo 12.1 de la Ley 30/1992 , una vez sentados los principios de irrenunciablidad y de atribución de competencias, exceptúa tan sólo los supuestos de delegación o avocación y afirma que la Ministra de Fomento "pudo haber avocado para sí la competencia y delegar posteriormente", pero que no lo hizo, de todo lo cual deduce la incompetencia de quien finalmente resolvió.

   Los dos motivos han de rechazarse. Si la Ministra podía, como la recurrente admite, transferir al Secretario General Técnico la facultad de declarar la lesividad, ante la abstención del órgano en principio llamado a decidir, resulta ya irrelevante, desde la perspectiva de la nulidad (y aun más desde la perspectiva de la "nulidad manifiesta" denunciada) que lo hiciera bien delegando formalmente en él la facultad por ella avocada o, de modo más simple, designándole directamente como sustituto del Secretario General de Transportes, a este único efecto. El resultado final es el mismo en ambos casos y nada impediría interpretar de modo combinado los artículos 12 y 28 de la Ley 30/1992 , para estos supuestos excepcionales de abstención admitida, en el sentido de que el "órgano superior" que resuelve quién puede declarar finalmente la lesividad, en sustitución del abstenido, en realidad delega en aquél, al designarle, su propia capacidad de decisión. La circunstancia de que tal designación singular, ad casum , no se publique en el Boletín Oficial del Estado no afecta a la validez del acto ulterior.

   Cuarto.- En el quinto motivo de casación, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la infracción del artículo 106 de la Ley 30/1992. A juicio de la recurrente la sentencia de instancia no ha apreciado debidamente los "hechos que vienen definidos en la norma infringida como límites de revisión". Lo cierto es, sin embargo, que en el desarrollo del motivo no se identifica con la necesaria claridad cuál de aquellos "límites", en concreto, habría sido ignorado y de ellos sólo destaca la extemporaneidad en el ejercicio de la revisión.

   La censura de extemporaneidad carece de fundamento pues el límite temporal indeterminado al que se refiere el artículo 106 de la Ley 30/1992 no puede desvincularse, para los supuestos específicos de lesividad, del que expresamente marca el artículo 103.2 de la misma Ley , esto es, el plazo de cuatro años para declarar lesivos al interés público los actos favorables a los administrados. En el supuesto de autos es obvio que no habían transcurrido cuatro años desde el acuerdo lesivo (junio de 2002) hasta la declaración de lesividad (diciembre de 2004) que da paso a la impugnación jurisdiccional.

   El resto de alegaciones que contiene el motivo, basadas en la aquiescencia inicial de "Puertos del Estado" al acto después declarado lesivo y en el hecho de que la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A. ya había ejecutado la inversión que le había sido impuesta y habían transcurrido dos años y tres meses desde la fecha del acuerdo", no bastan para concluir que la Administración del Estado haya vulnerado en este caso los principios de equidad y buena fe.

   Invoca la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." a estos efectos la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2002 , pero lo hace de modo fragmentario. Es cierto que en ella admitimos, como no podía ser menos (era aplicable a aquel litigio el artículo 112 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo ), que no procede la declaración de nulidad cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido y otras circunstancias el ejercicio de las facultades revisoras resultase contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes, límites a los que se añadía el principio de buena fe. Pero si en aquel caso se rechazó la nulidad del acto declarado lesivo fue precisamente por determinadas circunstancias de hecho en la actuación previa del Ayuntamiento de Peñíscola cuyas actuaciones en materia urbanística se revelaban contrarias a la buena fe, y porque el acto objeto del proceso (la modificación de las condiciones contractuales de la enajenación de una finca) no era en realidad lesivo para el interés de la Administración.

   No hay en la exposición de hechos que contiene el quinto motivo, repetimos, razón alguna para apreciar que la Administración haya actuado de mala fe al declarar lesiva la decisión de la autoridad portuaria de 30 de julio de 2002. Sean cuales fueren las consecuencias económicas a favor de la recurrente que pudieran derivarse de su actuación inversora, confiada en la inicial apariencia de legalidad de la ampliación temporal de la concesión, la Administración no infringe aquel "límite" a sus facultades revisoras cuando se limita a solicitar de la jurisdicción que se pronuncie, en sentido estimatorio de la pretensión de nulidad, sobre la conformidad a derecho del acto que juzga lesivo a los intereses públicos.

   Quinto.- El sexto motivo de casación es el que realmente aborda el núcleo de la cuestión debatida, que no era sino decidir acerca de la validez, por razones de fondo, de la decisión del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife de 30 de julio de 2002 que amplió a 25 años el plazo de la concesión.

   La "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." lleva razón cuando afirma que la Sala de instancia no debió considerarse "vinculada" - esta es la expresión que la propia Sala utilizó- por la sentencia que ella misma había dictado en otro recurso precedente (número 512/2004 ) pues dicha sentencia -ulteriormente confirmada por la de esta Sala del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2008, recurso de casación 2026/2006 - había declarado inadmisible, a causa de la falta de legitimación activa del demandante, aquel recurso. Las consideraciones adicionales hechas en los fundamentos jurídicos de la sentencia anterior no pasaban de ser, dado el fallo de inadmisibilidad, sino obiter dicta que no afectaban a este último.

   Ello no obstante, nada impedía al tribunal de instancia reiterar aquellas consideraciones, ahora como verdadera razón de decidir, si lo debatido en el proceso era precisamente la cuestión de fondo, despejados los óbices de inadmisibilidad. Y lo cierto es que su contenido se revela conforme a Derecho. Antes de analizarlas en relación con los argumentos impugnatorios expuestos en este motivo, es oportuno que las transcribamos tal como figuran en la sentencia de instancia:

   "[...] No obstante, hemos de advertir a las partes demandadas que a nuestro juicio la nulidad del acto es manifiesta, puesto que se han introducido variaciones sustanciales en la concesión del servicio público, que no pueden ampararse en el artículo 163 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , que exigen considerar que estamos en presencia de una nueva concesión que debe adjudicarse siguiendo el procedimiento de concurso público.

   Se trata nada menos que la ampliación de la duración de la concesión por más del doble del plazo fijado originalmente y a pesar de que el pliego de condiciones prohibía una segunda prórroga (también prohibía prorrogar la concesión en el caso de que el concesionario, como sucede en el caso de la codemandada, hubiera obtenido otra concesión dentro del dominio público portuario - siendo la codemandada la aquí demandada). El plazo se fija para posibilitar la amortización de las millonarias inversiones que se compromete a hacer la codemandada que no podían ser amortizadas en el plazo original, lo que es una demostración palpable de que no puede hablarse de meras modificaciones introducidas en el servicio público por razones de interés público, sino de una variación sustancial del objeto de la concesión.

   La nulidad podrá dar lugar a los correspondientes procedimientos de revisión de oficio, a instancia de los interesados, así como a la responsabilidad del Estado español por incumplimiento de las directivas comunitarias en materia de contratación pública."

   A ellas añadiría el tribunal de instancia en la parte final del fundamento jurídico cuarto de su sentencia las que siguen:

   "Entendido el ius variandi como una de las típicas potestades de la Administración en todo contrato administrativo, que puede ejercitarse sin límites por la Administración contratante siempre que en el curso del contrato surjan necesidades nuevas o causas imprevistas, siendo el único requisito necesario para la modificación del contrato la existencia de razones de interés público. En tales casos el contratista está obligado a soportar la modificación del contrato impuesta por la Administración, porque así lo exige el interés público el cual, en el caso de los contratos de gestión del servicio público, reside en la más eficaz prestación del servicio a los ciudadanos. Sin embargo, dichas circunstancias no concurren en el presente recurso, pues las nuevas necesidades, en concreto las inversiones ha realizar, han sido propuestas por la demandada a falta de pocos años para la finalización de la concesión otorgada, y la aprobación de las mismas y la prórroga prevista, supone tal como fija la sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Sala, supone en realidad una variación sustancial de la concesión otorgada, no amparable en dicho artículo."

   Sexto.- La tesis central desarrollada en el sexto motivo de casación es que la sentencia de instancia infringe el artículo 163 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 16 de junio de 2000 "cuando afirma que la modificación de la concesión de que es titular mi mandante, no queda amparada por el mismo". Añade la recurrente que también infringe la Sala sentenciadora la jurisprudencia del Tribunal Supremo "concretada en la sentencia de 30 de abril de 2001 ".

   Antes de acometer el análisis del motivo es preciso sentar como premisas las que siguen:

1. El otorgamiento inicial de la concesión administrativa (octubre de 1988) para la instalación y explotación de la terminal de contenedores lo fue, conforme a las bases del concurso, por un período de diez años prorrogables por otros cinco por una sola vez, habiendo sido ya su duración prorrogada en virtud de otro acuerdo anterior al que ahora es objeto de debate.

2. La concesión lo era tanto de carácter demanial (se utiliza, obviamente, el dominio público portuario) como de gestión indirecta de un servicio público pues a la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." se le atribuye la explotación de la base de contenedores. Las alegaciones de dicha sociedad sobre la aplicación exclusiva de las normas de derecho privado son inadecuadas pues estamos en presencia del acto que genera (al ampliarla) la relación concesional, acto sujeto a los condicionamientos estrictamente administrativos. En realidad, bajo la fórmula de la ampliación, se adjudica sin publicidad ni concurrencia un nuevo contrato de gestión del servicio público por veinticinco años.

   Son igualmente inadecuadas las alusiones a la "mayor libertad" y "mayor flexibilidad" de las autoridades portuarias, si con ellas se quisiera defender la inaplicabilidad de las normas relativas, por un lado, al dominio público y, por otro, a los contratos del sector público.

3. No hubo ruptura del equilibrio financiero durante el período de la concesión ni consta que la autoridad portuaria hubiera impuesto o decretado, en ese mismo lapso temporal, medidas o condiciones que hicieran más gravoso el servicio. No ha habido, en consecuencia, un ejercicio del ius variandi a lo largo de la vigencia de la concesión que exigiera el reequilibrio en la economía contractual de las prestaciones.

4. La ampliación del plazo que acuerda (o, más bien, al que accede) la autoridad portuaria lo es a instancias de la concesionaria, quien toma la iniciativa de ofrecerse a realizar determinadas inversiones futuras si, a cambio, obtiene como contrapartida la prórroga por 25 años de la concesión.

   Séptimo.- Sentadas estas premisas, el motivo sexto ha de ser desestimado.

   Resulta significativo, en primer lugar, que la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." no aluda ni siquiera en la exposición de este motivo a la sentencia del Tribunal Supremo (de 25 de mayo de 2006 ) que la Sala de instancia transcribe para rechazar sus alegaciones sobre este extremo, expuestas en la contestación a la demanda de lesividad.

   En la citada sentencia de 25 de mayo de 2006 confirmamos la de instancia que había declarado nulo el acuerdo de un Ayuntamiento mediante el cual se aprobó la modificación del contrato de gestión del servicio de recogida de basuras, limpieza viaria y explotación del vertedero suscrito con una determinada empresa concediéndole una prórroga del mismo por plazo de diez años como compensación a las alteraciones en él introducidas. El fragmento de la sentencia de 25 de mayo de 2006 que transcribe la de instancia, y sobre cuya aplicación al supuesto de autos nada dice la recurrente, era del siguiente tenor:

   "La pretendida compensación vía ampliación del contrato o prórroga del mismo para compensar de ese modo al contratista por la ruptura del equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato, vulnera el principio general de la contratación pública que se refiere a la libre concurrencia, puesto que de prorrogarse o ampliarse el contrato para compensar al concesionario de los desembolsos económicos que en este caso concreto vino obligado a hacer, al modificarse el contrato en cuanto al modo de prestación del mismo, llevaría consigo que la Administración impidiese que al concluir el contrato se volviese a licitar el mismo, conculcando de ese modo el derecho de los particulares o sociedades que legítimamente aspirasen a ser adjudicatarios del servicio a la conclusión del mismo, haciendo así ilusoria la libre concurrencia en la contratación pública."

   La procedencia de aplicar la doctrina de dicha sentencia no es objeto de crítica alguna. Aduce, sin embargo, la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." en favor de su tesis dos sentencias de esta Sala (de 30 de abril de 2001 y 20 de julio de 2006 ) en las que se admite el mecanismo de la prórroga o ampliación del plazo concesional para mantener el equilibrio financiero de las concesiones de autopistas. Basta su lectura para comprobar que en ellas no se hace sino aplicar lo dispuesto en normas específicamente aplicables a este género de concesiones singulares, no extrapolables a otras. En concreto, la Sala se limitaba a aplicar los artículos 25 y 25 bis, en relación con el artículo 30.1 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , en la redacción que le dieron las Leyes 13/1996, de 30 de diciembre, y 66/1997, de 30 de diciembre, en cuyo artículo 25 bis se establecía que "la compensación al concesionario con objeto de mantener el equilibrio económico-financiero de la concesión, en los supuestos de modificación o ampliación previstos en los artículos 24 y 25 de esta Ley , ya se produzcan a iniciativa de la Administración o de la Sociedad concesionaria, podrá consistir, total o parcialmente, en la ampliación del plazo vigente de la concesión, en cuyo caso se podrán mantener los beneficios otorgados al concesionario por toda la extensión del plazo ampliado y, en todo caso, con el límite máximo establecido en el artículo 30.1 ".

   No cabe duda de que las leyes pueden admitir la posibilidad de prorrogar o ampliar los plazos inicialmente pactados, como mecanismo de compensación para restablecer el equilibrio financiero alterado de las concesiones. Pero si no lo hacen, debe prevalecer el principio general de que los contratos del sector público han de atenerse a la duración en ellos convenida y que al término de ésta se ha de proceder a una nueva convocatoria pública que respete los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y no discriminación e igualdad de trato entre los posibles candidatos. De no ser así, los contratos de gestión de los servicios públicos podrían tener carácter indefinido en la práctica, pues la sucesión de prórrogas o las ampliaciones de plazos impedirían la entrada de nuevos operadores para prestarlos, con grave detrimento del principio de concurrencia.

   En el caso de autos la recurrente no ha invocado ningún precepto específico similar a los aplicados en aquellos litigios, y en la fecha en que se adoptó el acuerdo objeto de autos no estaba vigente el artículo 107 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general (al que, por lo demás, tampoco se refiere la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." en su sexto motivo de casación).

   Sin necesidad siquiera de abordar otras cuestiones adicionales (como son las expuestas en la parte final de la declaración de lesividad sobre el "monopolio de hecho" que ostentaba la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." en el Puerto de Santa Cruz de Tenerife, al ser titular de las dos terminales de contenedores existentes, situación que agravaría la prórroga del contrato) lo cierto es que resultaba contrario al principio de concurrencia -criterio esencial de las normas que disciplinan los contratos del sector público- sustraer a nueva licitación el que había de adjudicarse tras el vencimiento del otorgado a favor de la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." en 1988.

   Ya hemos afirmado que no se trataba propiamente de un ejercicio del ius variandi durante el período de vigencia del contrato sino, en realidad, de la adjudicación de otro, una vez vencido el primitivo, sin someterlo a los principios de publicidad y concurrencia. El artículo 163 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 junio 2000 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, permitía efectivamente a la Administración modificar por razones de interés público "las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios", hipótesis para la cual se preveía que, si las modificaciones afectaban al régimen financiero, el contratista tenía derecho a la compensación adecuada para mantener el "equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato". Dado que en el supuesto objeto de análisis no hubo una imposición unilateral de la Administración que modificase las características del servicio, sino el asentimiento a una novación contractual ofrecida poco antes de su vencimiento por el adjudicatario del contrato que necesariamente había de extinguirse tras la prórroga admitida "por una sola vez", la Sala de instancia no infringió aquel precepto legal.

   Octavo.- En el séptimo y octavo motivos casacionales la censura a la Sala de instancia lo es por no haber tenido en consideración "la existencia de actos anteriores de las Autoridades Portuarias por los que se restablece el equilibrio financiero de la concesión mediante la modificación del elemento temporal de la misma, con lo que la sentencia infringe la doctrina de los actos propios". Censura reiterada en el motivo octavo desde la perspectiva de que este cambio en el actuar de la Administración "provoca situación de grave inseguridad jurídica cuando acepta la declaración de lesividad del acto impugnado en contra de otros actos de igual contenido, considerados válidos jurídicamente".

   Ambos motivos han de ser rechazados. Precisamente la finalidad de las demandas de lesividad es permitir a las Administraciones Públicas que impugnen ante la jurisdicción sus "actos propios" anteriores cuando, por contener declaraciones favorables a los interesados que en principio resultan irrevocables unilateralmente, ellas mismas no pueden anularlos por sí a pesar de ser lesivos para el interés público. Por su propia naturaleza los recursos interpuestos al amparo de los artículos 19.2 y 43 de la Ley Jurisdiccional tienden a enervar los efectos de los "actos propios" de la Administración contra los que ésta reacciona pidiendo a un tribunal que los anule.

   Las alegaciones de la recurrente lo que en realidad plantean es si la Administración debió atenerse, sin modificar su criterio, a unos precedentes administrativos que la "Compañía Auxiliar del Puerto, S.A." considera similares a la decisión de la autoridad portuaria objeto del presente litigio. Y es posible, en efecto, que hayan existido precedentes administrativos de actuaciones análogas a la de autos, en cuya virtud determinadas autoridades portuarias hubieran ampliado los plazos concesionales como contrapartida a un aumento en las inversiones por parte de los concesionarios. Sin necesidad de analizar en este momento las circunstancias singulares que hubieran podido concurrir en los dos casos específicos reseñados por la recurrente (acuerdo de la autoridad portuaria de Barcelona de 29 de septiembre de 1999 y de Santa Cruz de Tenerife de 14 de octubre de 1999), su mera existencia e hipotética identidad con la resolución objeto de este litigio no implican, sin embargo, ni que la Administración hubiera de atenerse en lo sucesivo a ellos una vez que consideró -como aquí ocurre- ilegal y lesiva para el interés público la decisión correspondiente ni, mucho menos, que sean vinculantes para los tribunales de este orden jurisdiccional en su función de controlar el ajuste a derecho del actuar administrativo. Precisamente para restablecer la legalidad, en vez de mantener la ilegalidad, se articula la vía de la revisión de los actos pasados disconformes con el ordenamiento jurídico.

   Noveno.- En el noveno y último motivo de casación se vuelve a discutir, ahora desde la perspectiva de los derechos fundamentales, la competencia del Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento para declarar la lesividad, una vez que el titular de la Secretaría General de Transportes se había abstenido. La no apreciación de la incompetencia por parte del tribunal de instancia supondría la "infracción del artículo 24.2 de la Constitución Española, en relación con el apartado 3 del artículo noveno de la misma". Afirma la recurrente, a estos efectos, que "la sentencia de instancia infringe el precepto constitucional indicado al aceptar la competencia de un órgano, distinto al que la Ley le atribuye competencia, desconociendo el derecho del administrado al 'juez natural'."

   Ya hemos rechazado la tesis de la recurrente sobre la incompetencia del Secretario General Técnico. Pero es que, al margen de ello, la alegación que se expone en este último motivo carece manifiestamente de fundamento pues del artículo 24.2 de la Constitución no se infiere que el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley haya de extenderse al ámbito administrativo. No son precisas demasiadas consideraciones para deducir el error en que incurre la demandante al pretender que los vicios de incompetencia que pudieran afectar a la actuación de alguno o algunos órganos de la Administración sean calificados como vulneración de un precepto constitucional referido tan sólo a los órganos jurisdiccionales.

   Décimo.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

   Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español