STS, 22 de Febrero de 2011

PonenteLUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
ECLIES:TS:2011:768
Número de Recurso4396/2006
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución22 de Febrero de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Febrero de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 4396/06 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO contra sentencia de fecha 24 de mayo de 2006 dictada en el recurso 680/2005 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional . Siendo parte recurrida BANCO URQUIJO, S.A

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- 1º.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Banco Urquijo S.A contra la resolución de fecha 5 de abril de 2.005 de la Ministra de Sanidad que desestimaba el recurso interpuesto por la recurrente contra la desestimación presunta de la reclamación formulada el 9 de marzo de 2002 así como la de 15 de abril de 2.005 del mismo órgano de la que trae causa, impugnadas en los presentes autos, anulándose las mismas por no ser conformes a Derecho. 2º.- Condenar al Ministerio de Sanidad y Consumo al pago de la cantidad que resulte de su determinación en ejecución de sentencia y conforme a las bases indicadas en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia, así como los intereses devengados conforme a lo establecido en el fundamento jurídico séptimo. 3º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, El Abogado del Estado, presentó escrito ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida y, en consecuencia, sea desestimado el recurso 680/05 ".

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia desestimando el recurso de casación presentado de contrario y condenando en costas a la parte contraria".

QUINTO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 15 de febrero de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación es interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional de 24 de mayo de 2006 .

Los antecedentes del asunto son los siguientes. A partir de la resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 11 de julio de 1996, Banco Urquijo SA. vino prestando la asistencia sanitaria a sus trabajadores en régimen de colaboración con la Seguridad Social. Ésta le satisfizo las cantidades correspondientes hasta el ejercicio 1998 inclusive. Con fecha 9 de marzo de 2002, Banco Urquijo S.A. reclamó el pago de las cantidades correspondientes a los ejercicios 1999, 2000 y 2001. Transcurridos tres meses sin obtener respuesta, entendió que su reclamación había sido estimada por silencio administrativo positivo y solicitó su ejecución, lo que fue rechazado por resolución de la Ministra de Sanidad y Consumo de 5 de abril de 2005.

Acudió entonces Banco Urquijo S.A. a la vía jurisdiccional, donde su pretensión fue sustancialmente estimada por la sentencia ahora impugnada. Ésta entiende que efectivamente concurren las condiciones exigidas por el art. 43.2 LRJ-PAC para que el silencio de la Administración surta efecto estimatorio de la solicitud. Hecha esta constatación, la sentencia impugnada, siguiendo el criterio ya mantenido por la propia Sala de instancia en casos similares anteriores, rechaza la alegación de la Administración en el sentido de que a partir de enero de 1998 no era legalmente posible obtener compensación por la asistencia sanitaria prestada a los trabajadores; y ello porque lo impedía, siempre a juicio de la Administración, la previsión de supresión paulatina de ese régimen de colaboración recogida en la Ley 66/1997 , desarrollada en este punto por el Real Decreto 1380/1999 . Una vez establecido todo lo anterior, la sentencia impugnada considera que la cantidad adeudada por la Administración a Banco Urquijo S.A. no es la recogida en la reclamación que dio origen al silencio administrativo positivo, por lo que establece unas bases para su correcta determinación en ejecución de sentencia.

SEGUNDO

Se funda este recurso de casación en dos motivos, formulados al amparo del art. 88.1.d) LJCA. En el motivo primero , de manera algo oscura, se alega que la reclamación de 9 de marzo de 2002 no fue realmente una instancia o solicitud, sino un mero acto de ejercicio del derecho de petición, que, por ello, estaba excluido del ámbito del silencio administrativo positivo de conformidad con el art. 43.2 LRJ-PAC . Para justificar esta alegación, observa el Abogado del Estado que la autoridad a la que se dirigió la reclamación era incompetente, y que las normas procedimentales y sustantivas en que se apoyaba resultaban inaplicables al caso.

En el motivo segundo, se alega infracción de la disposición transitoria 6ª de la Ley 66/1997 y de las disposiciones reglamentarias que la desarrollan, insistiéndose en que a partir de enero de 1998 el régimen de colaboración en la prestación de la asistencia sanitaria a que estaba acogido Banco Urquijo S.A. finalizó con el Real Decreto 1830/1999 .

TERCERO

Invirtiendo el orden en que han sido presentados, conviene examinar de entrada el motivo primero, a fin de verificar si, en cuanto al fondo del asunto, Banco Urquijo S.A. tiene derecho a obtener compensación por la asistencia sanitaria prestada a sus trabajadores. Pues bien, a este respecto hay que señalar que este caso es sustancialmente idéntico a varios otros que ya han sido resueltos por esta Sala en sentido favorable a las pretensiones de las entidades de crédito que reclamaban compensación por la prestación de asistencia sanitaria a sus trabajadores en idénticos ejercicios a los aquí considerados. Valga, así, la remisión a lo dicho en la sentencia de 1 de diciembre de 2009, recaída en recurso de casación nº 6076/2008 :

Tercero.- El motivo no puede prosperar. Esta Sala y Sección en reiteradas ocasiones ha rechazado el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado frente a Sentencias en las que se resolvían supuestos similares al aquí decidido. Así, Sentencias de 15 de diciembre de 2006 y 8 de febrero y 22 de julio de 2008 , recursos de casación números 1993/2004 , 2127/2005 y 6280/2004 , y las dictadas con fecha de 13 de octubre de 2009, recaídas en los recursos de casación 1640/2007 , 1512/2007 , 93/2007 y 228/2007 ,y lo ha hecho de conformidad con los argumentos que ahora vamos a reiterar por evidentes razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica. "En síntesis, poníamos de manifiesto en dichas resoluciones que no resulta aceptable que una colaboración de décadas entre la empresa demandante en instancia y la Administración de la Seguridad Social pueda quedar extinguida por voluntad tácita de la administración, sin comunicación expresa alguna, permitiendo al tiempo que la entidad colaboradora persista en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, conforme al apartado 1.b.) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, sin recibir la contraprestación económica correspondiente, es decir la participación en la fracción de la cuota correspondiente a tales situaciones y contingencias.

Por ello no resulta admisible la invocada conculcación de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

Tampoco se ha vulnerado el Real Decreto 1380/1999, de 27 de agosto , que establece el procedimiento para hacer efectivo el importe de la compensación económica a las empresas que colaboran en la gestión de la asistencia sanitaria, correspondiente a 1998, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre. Cabe aceptar que el mencionado Real Decreto agotó su vigencia respecto al período considerado.

Mas la omisión de la Administración en el dictado de un nuevo procedimiento para obtener, en los años sucesivos, la compensación económica a que se refiere la disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre , no puede significar que se hubiera producido la extinción del régimen de colaboración ya que la ausencia de término expreso de finalización en la norma legal exige, por tanto, un acto expreso debidamente notificado a la empresa colaboradora. Su falta, conlleva, "a sensu contrario" entender persistente la colaboración y, por ende, el derecho al resarcimiento económico cuyo procedimiento para hacerlo efectivo, ante la ausencia de norma reglamentaria, es el fijado por la Sala de instancia".

Lo expuesto es bastante para desconocer el argumento que esgrime el motivo de que la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 66/1997 era una norma especial o específica que no podía aplicarse a situaciones distintas de las contempladas en ella sin vulnerar el art. 4.2 del Código Civil que dispone que: "las leyes" de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas". No es posible concebir que esa norma sólo pudiera regir en el ejercicio posterior al que se promulgó por que los efectos que estaba llamada a producir para extinguir la situación que se quería remediar no cumplieron el objetivo que buscaban, y la situación que pretendía clausurar no concluyó con ella sino que continuó vigente a ciencia y paciencia de la Administración que siguió consintiéndola y beneficiándose de su existencia. Que esos fueran sus designios no podrá ponerse en duda, pero que no se hicieron efectivos es igualmente indudable, de modo que no es posible creer que fuera de aplicación el artículo del Código Civil expresado. En definitiva con esta afirmación no hacemos más que apoyar o apostillar las razones ya conocidas y expuestas en las Sentencias precedentes citadas.

En consecuencia, el primer motivo de casación debe ser desestimado.

Cuarto.- La respuesta de la Sala al primer motivo de casación sirve igualmente para la desestimación del segundo de los motivos aducidos en el escrito de interposición formulado por la Abogacía del Estado, que no hace sino abundar en la argumentación relativa a la subsistencia del régimen de colaboración con la Seguridad Social previsto en el art. 77.1.b) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con lo dispuesto en la Disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

No puede ser estimada la alegación de infracción del principio "ignorantia iuris non excusat", en relación con el conocimiento o al menos el deber de conocer -al modo de ver de la recurrente-, por parte de las empresas que voluntariamente siguieron prestando su colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria derivadas de enfermedad común y accidente no laboral, de la extinción del régimen de compensación económica por la colaboración. Al no haberse extinguido dicho régimen, según hemos manifestado con anterioridad, la conducta de las empresas colaboradoras no pudo incurrir en la citada infracción, como tampoco en la del principio de buena fe (art. 7.1 del Código Civil ), que no se puede predicar en ningún caso de quien ha ajustado su conducta a un texto normativo vigente.

Todo ello lleva también a la desestimación de este segundo motivo casacional.

Ello es perfectamente predicable del presente caso, por lo que el motivo segundo de este recurso de casación debe ser desestimado.

CUARTO

Una vez sentado el derecho de Banco Urquijo S.A. a obtener compensación por la asistencia sanitaria prestada a sus trabajadores en los ejercicios 1999, 2000 y 2001, cabe ya analizar si la falta de respuesta por la Administración dentro de un plazo de tres meses surte efecto estimatorio.

Conviene aclarar, de entrada, que la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que la reclamación de 9 de marzo de 2002 fue en realidad un acto de ejercicio del derecho de petición no puede ser acogida. Es bien sabido que el art. 29 CE faculta a los particulares a dirigir todo tipo de peticiones, incluidas sugerencias y protestas, a las autoridades; pero el rasgo verdaderamente propio de dicho derecho de petición, que lo diferencia de las instancias o solicitudes presentadas a la Administración, es que lo pedido es esencialmente graciable; es decir, algo a lo que el peticionario no tiene derecho. El art. 3 de la Ley Orgánica del Derecho de Petición de 12 de noviembre de 2001 es muy claro a este respecto, al decir que las peticiones pueden "versar sobre cualquier materia" y "con independencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o general". Por el contrario, cuando un particular reclama a la Administración algo a lo que cree tener derecho, ya no se está en la esfera del derecho de petición, sino en la esfera de las instancias o solicitudes, que determinan la iniciación del correspondiente procedimiento administrativo y el deber de la Administración de resolver (arts. 70 y 42 LRJ-PAC respectivamente). Y frente a esto no resulta convincente argüir, como hace el Abogado del Estado, que la reclamación de 9 de marzo de 2002 fue presentada ante un órgano incompetente, pues el art. 20 LRJ-PAC dispone inequívocamente que "el órgano que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si éste pertenece a la misma Administración Pública". Si había un problema de competencia administrativa, el Ministerio de Sanidad y Consumo habría debido de oficio remitir la reclamación de 9 de marzo de 2002 al órgano de la Administración del Estado que reputase competente, sin que quepa luego en sede jurisdiccional invocar esa pretendida incompetencia administrativa para combatir la pretensión del particular. Tampoco es convincente, por lo demás, la alegación del Abogado del Estado acerca de la inaplicabilidad al presente caso de las normas procedimentales y sustantivas en que se apoyaba la citada reclamación de 9 de marzo de 2002: dado que hace referencia al fondo del asunto, ello tal vez habría podido servir como motivación de una resolución expresa desestimatoria; pero no justifica la falta de resolución expresa, ni transforma una solicitud en que -con razón o sin ella- se reclama algo a lo que se cree tener derecho en un acto de ejercicio del derecho de petición.

Cuanto se acaba de exponer bastaría para desestimar el motivo primero de este recurso de casación, ya que toda la argumentación del Abogado del Estado va dirigida a demostrar que se trata de un supuesto de derecho de petición, como tal excluido del juego del silencio administrativo positivo. No obstante, para corroborar que efectivamente este motivo primero está llamado al fracaso, vale la pena llamar la atención sobre otro extremo: de un modo extraño, una vez comprobado que opera el silencio administrativo positivo, la sentencia impugnada afirma que la cantidad adeudada por la Administración no puede ser la recogida en la reclamación de 9 de marzo de 2002 , procediendo entonces a fijar unas bases para su cálculo correcto en ejecución de sentencia. Esto es efectivamente extraño porque, si opera el silencio administrativo positivo, el contenido del acto administrativo presunto debe coincidir, por definición, con el contenido de la solicitud no resuelta; algo que la sentencia impugnada parece pasar por alto. Ocurre, sin embargo, que la sentencia impugnada dista de ser clara en este punto; y ello porque, tras afirmar que se ha producido el silencio administrativo positivo, continúa su razonamiento como si el efecto de la falta de resolución expresa sobre la reclamación de 9 de marzo de 2002 hubiese sido desestimatorio; lo que la conduce a constatar que, de acuerdo con lo decidido por la propia Sala de instancia en casos similares anteriores, debe entenderse que Banco Urquijo S.A. tiene derecho a obtener compensación por la prestación de asistencia sanitaria a sus trabajadores. Pues bien, si por está razón -distinta a la aducida por el Abogado del Estado- se considerara que en este caso no opera el silencio administrativo positivo, habría que entender que entra en juego el silencio administrativo negativo; pero entonces la sentencia impugnada resultaría irreprochable, dado que, tal como se expuso más arriba, existe ya toda una serie de sentencias de esta Sala que confirman el derecho de las entidades de crédito a ser compensadas en casos como el aquí examinado.

Por todo ello, el motivo primero de este recurso de casación debe ser desestimado.

QUINTO

Con arreglo al art. 139 LJCA , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas al recurrente. Ajustándose al criterio usualmente seguido por esta Sección 6ª, quedan las costas fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional de 24 de mayo de 2006 , con imposición de las costas al recurrente hasta un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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