STS, 25 de Febrero de 2011
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2011:889 |
| Número de Recurso | 1009/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 25 de Febrero de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Febrero de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1009/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, en nombre y representación de "Conservas Friscos, S.A." contra la Sentencia de 14 de diciembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 477/2004 , sobre concesión administrativa.
Ha comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 477/2004 , interpuesto por la parte ahora y entonces recurrente contra la Resolución del Ministro de Medio Ambiente, de 24 de junio de 2004, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución anterior de 18 de agosto de 2003, que denegó la concesión a la recurrente, y declaró extinguidas otras concesiones anteriores, ordenando el levantamiento de las obras en el plazo señalado.
La expresada Sala de lo Contencioso administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional dicta Sentencia el 14 de diciembre de 2006 , cuyo fallo es el siguiente.
DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad CONSERVAS FRISCOS S.A. representada por el Procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 24 de junio de 2004 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 18 de agosto 2003, con la matización expuesta en el penúltimo párrafo del Fundamento de Derecho cuarto de la presente; sin expresa imposición de costas
.
Contra la expresada sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia. Elevadas las actuaciones y el expediente administrativo, previo emplazamiento a las partes, a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el ciado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Ha presentado escrito de oposición al recurso de casación el Abogado del Estado, en el que se solicita que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la Sentencia impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 23 de febrero de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia aquí recurrida desestima el recurso contencioso administrativo, sustanciado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, e interpuesto por la ahora, y entonces, recurrente contra la Resolución del Ministro de Medio Ambiente de 18 de agosto de 2003, y contra la posterior desestimación de la reposición.
La indicada resolución de 18 de agosto de 2003 acordó lo siguiente. 1 .- Denegar a la sociedad anónima recurrente la concesión para la ocupación de unos 3.717 m2 de bienes de dominio público marítimo-terrestre para la regularización de las obras que la citada mercantil tiene destinadas a industria conservera, en un lugar de la costa denominado "Postmarcos", en el término municipal de A Pobra do Caramiñal (A Coruña). 2 .- Declarar extinguidas las concesiones otorgadas a la recurrente por Órdenes Ministeriales de 13 de abril de 1973 y 11 de abril de 1975. 3.- Ordenar el levantamiento de las obras.
Conviene tener en cuenta que a pesar de la extinción de las concesiones de 1973 y 1975, que prevén una ocupación de 745 m2 y 536 m2, respectivamente, la más extensa donde realiza su actividad como fábrica de salazón y conservas de pescado es la otorgada por Orden de 17 de julio de 1906, que se extiende a 1.816 m2, que no resulta afectada por la sentencia recurrida.
La conclusión desestimatoria que se alcanza en la sentencia recurrida se basa --tras recoger las incidencias administrativas relevantes así como la posición de las partes en el recurso y el marco legal de aplicación-- en las siguientes consideraciones. «Del examen de la citada normativa, se desprende que la concesión se otorga previa la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 67 de la Ley de Costas , que se inicia a solicitud del que pretende la concesión, siendo necesaria la aceptación de éste para que pueda entenderse otorgada, como señala esta Sección en la SAN (1ª) de 14 octubre 2004, rec 1041/2001 , aceptación que no impide que el concesionario pueda impugnar las cláusulas aceptadas si se las considera ilegales. (...) Es decir, si la entidad solicitante de la concesión consideraba que el canon no estaba bien calculado, al no haberse tenido en cuenta que 1.400 m2 de la concesión eran utilizados por el público en general de forma gratuita y podía reducirse al amparo del artículo 84.5 de la Ley de Costas , pudo aceptar dichas condiciones y con posterioridad impugnar la cláusula relativa al canon por considerarla ilegal, para lo que le faculta el propio artículo 67 de la Ley . (...) La resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 4 de marzo de 2003, sometiendo a la aceptación de Conservas Friscos S.A., advierte expresamente y de forma destacada, de las consecuencias que se derivarían para la entidad de no aceptar las citadas condiciones. (...) Así, al final de dicha resolución, en mayúsculas y negrilla, se reseña "MUY IMPORTANTE deberá contestar con la aceptación o reparos en su caso, antes de transcurridos DIEZ DIAS a partir de la fecha de recibo de esta notificación. (...) Si no hiciera manifestación alguna en tal plazo, o no aceptara las condiciones ofertadas, se declarará concluido el expediente por desestimiento del peticionario (artículo 146.11 del REGLAMENTO GENERAL, para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de Costas ..)" (...) A pesar de dicha advertencia y con conocimiento de las consecuencias que su respuesta podría acarrearle, Friscos S.A remite un escrito a la Administración de Costas no aceptando dichas condiciones "por ser contrarias a sus intereses". (...) Es decir, la actora no opuso reparo alguno, sino que efectuó un rechazo global y claro de las condiciones que se le ofertaban. (...) Ante dicha respuesta no procedía solicitar aclaración alguna a la actora, pues los términos de la contestación efectuada no dejaban lugar a duda respecto del rechazo de las condiciones ofertadas. (...) La única solución posible, a la vista de la respuesta dada, y de la que ya fue advertida en su momento Conservas Friscos, S.A. no podía ser otra que la conclusión del expediente por desestimiento del peticionario. (...) Conviene citar y traer a colación aquí, la STS de 23 abril 2003, rec 3505/1997 dictada en un caso que presenta grandes analogías con el presente, en el que se declaró concluso el expediente de concesión administrativa que se venía tramitando a favor de una entidad, que al cumplimentar el ofrecimiento de condiciones formulado introdujo tales cambios de las condiciones ofertadas, que implicaban una repulsa de la oferta y una contrapuesta o nueva oferta al primitivo proponente».
Los motivos sobre los que sustenta el presente recurso de casación son dos, invocados, el primero, por el cauce procesal del artículo 88.1 .c) y, el segundo, al amparo del artículo 88.1.d), ambos de la LJCA .
En el primero se reprocha a la sentencia la lesión del artículo 218 de la LEC porque se ha incurrido en un vicio de incongruencia, al no resultar adecuada la conclusión desestimatoria con la fundamentación de la sentencia cuando aplica el artículo 67 de la Ley de Costas .
Y en el segundo motivo se atribuye a la sentencia la infracción del citado artículo 67 de la Ley de Costas , en relación con los artículos 146 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, aprobado por RD 1471/1989 y 84.5 de la expresada Ley de Costas.
Por su parte, el Abogado del Estado se opone al recurso de casación alegando, en primer lugar y respecto del primer motivo, que no concurre ningún defecto o vicio de incongruencia, pues no resulta relevante a tales efectos que la sentencia desestime el recurso y además realice una "precisión" respecto de la resolución administrativa impugnada. Y, en segundo lugar y respecto del segundo motivo, se indica que se trata de una cuestión nueva suscitada en casación, que no se trata de ninguna sanción y que, por tanto, no se infringe el principio de jerarquía normativa.
Planteado en los términos expuestos el debate procesal, nos corresponde analizar en primer lugar, el motivo aducido por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA .
En este motivo se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que regula la sentencia, al entender que se ha lesionado el artículo 218 de la LEC , pues se sostiene que el Tribunal de instancia " no puede pronunciarse, por tanto, sobre algo no pedido o más allá de lo pedido, so pena de incurrir en vicio de incongruencia ". Entiende la recurrente que la Sala de instancia a pesar de reconocer que el artículo 67 de la Ley de Costas no autoriza a denegar la concesión, sin embargo desestima el recurso.
El motivo de casación no puede ser estimado, pues la sentencia que se recurre considera que el marco de aplicación y la jurisprudencia dictada al respecto no avalan la tesis esgrimida por la parte recurrente sobre la nulidad de la denegación, que se expone en el único fundamento de derecho de su escrito de demanda relativo al fondo del asunto.
Sucede, no obstante, que la sentencia añade una consideración o precisión adicional cuando señala que "lo realmente correcto hubiera sido acordar no la denegación de la concesión solicitada, sino la conclusión del expediente de concesión por desistimiento del concesionario --lo que de facto significa la denegación de la concesión-- y en este sentido ha de ser matizada la resolución impugnada ".
Esta consideración, dirigida principalmente a la Administración, significa que, según se infiere del artículo 146.11 del Reglamento de Costas , la terminación del procedimiento administrativo debió ser por desistimiento del peticion ario como literalmente dispone el indicado precepto reglamentario. Ahora bien, considera la Sala de instancia que tal finalización es equiparable en sus efectos a la denegación impugnada, por lo que ninguna relevancia tiene para la resolución del recurso contencioso administrativo.
Es cierto que tal cuestión no fue suscitada por la mercantil recurrente en el escrito de demanda, pues obviamente ni solicitaba ni argumentaba sobre la terminación del procedimiento por desistimiento, pero conviene precisar que se trata de un reparo que no afecta ni a los motivos de impugnación esgrimidos ni a las pretensiones ejercitadas en la instancia.
En definitiva, la terminación del procedimiento sin otorgar la concesión solicitada es lo que define materialmente el acto administrativo impugnado en la instancia, siendo irrelevante que tal finalización revista, en el plano procedimental, la forma de denegación de la concesión sin más, o de desistimiento del peticionario, o, en fin, de denegación de la concesión por desistimiento del solicitante, que es propiamente lo acontecido.
Enlazando con lo que acabamos de señalar sobre los motivos y pretensiones, no está de más recordar los límites del vicio incongruencia que se imputa a la sentencia impugnada.
La congruencia de la sentencia precisa de una elemental simetría entre las pretensiones y los motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia, de manera que no se resuelva --caso de la incongruencia por exceso-- sobre pretensiones o cuestiones no suscitadas. Y lo cierto es que en el caso examinado existe una escrupulosa correspondencia entre, de un lado, los motivos de impugnación y las pretensiones esgrimidas en la demanda, y, de otro, la fundamentación de la sentencia y la decisión contenida en el fallo. A estos efectos, la consideración adicional a que antes nos hemos referido no trasciende a la órbita de la congruencia, sino que debe incluirse dentro de aquellas razones que, sin afectar a la decisión final porque no comportan un vicio de nulidad de la resolución administrativa impugnada, ponen de manifiesto matices que confieren una visión global al enjuiciamiento realizado.
Téngase en cuenta que la congruencia es una exigencia procesal que demanda que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica. Pues bien, los argumentos jurídicos no son más que el discurrir lógico del razonamiento expuesto, en este caso, por el Tribunal "a quo". Por no citar, en fin, el principio de " iura novit curia ", en virtud del cual el órgano judicial no queda sujeto ni limitado, en la exposición de su razonamiento jurídico, a las alegaciones formuladas por las partes, pudiendo basar sus decisiones en argumentaciones jurídicas diferentes.
En el segundo motivo se atribuye a la sentencia la infracción del artículo 67 de la Ley de Costas , en relación con los artículos 146 del citado Reglamento de Costas y 84.5 de la expresada Ley de Costas.
Mantiene la recurrente que el artículo 146.11 del Reglamento introduce una sanción, cuyo establecimiento correspondería a la ley, por lo que se han vulnerado el principio de jerarquía normativa. Del mismo modo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 30/1992. Además , se añaden consideraciones sobre los criterios y parámetros que debió tener en cuenta la Administración para fijar el canon de la concesión administrativa solicitada, pues se discrepa de los establecidos en el pliego de condiciones.
Este motivo ha de correr la misma suerte desestimatoria que el anterior. Así es, no podemos compartir que la norma reglamentaria, el artículo 146.11 del Reglamento de Costas , contenga una sanción administrativa, pues no prevé un ilícito administrativo al que se anude una respuesta punitiva. Tan sólo se describe un comportamiento administrativo --que no se realice ninguna manifestación o no se acepten las condiciones de la concesión-- al que se le confiere un efecto jurídico que es tener por desistido al peticionario, con la consecuencia accesoria de la pérdida de la fianza.
En el régimen jurídico que diseña la Ley de Costas (artículos 64 y siguientes) y el Reglamento de ejecución (artículos 146 y siguientes), se prevé, a propósito de la tramitación de las concesiones administrativas por ocupación del dominio público marítimo terrestre, que una vez que la Administración decide acceder al otorgamiento de la concesión, debe fijar las condiciones de la concesión y comunicar las mismas al peticionario. Recibida esta comunicación se da la opción a éste de manifestar si acepta o no las mismas. Y tanto si no acepta las condiciones como si no contesta se entiende que desiste. Se ha evitado, legal y reglamentariamente, que en la tramitación se realice una negociación, y simplemente se prevén las consecuencias del silencio o de la disconformidad.
Repárese, además, que las condiciones aceptadas pueden ser impugnadas cuando fueran ilegales, como señala el artículo 67 "in fine" de la Ley de Costas . Y este hubiera sido el cauce adecuado para sustanciar las cuestiones que suscita, con invocación del artículo 84.5 de la Ley de Costas , sobre la fijación del canon de la concesión.
Se trata, por tanto, de reconocer una libertad de elección propia del solicitante y, en todo caso, de interpretar, como acabamos de señalar, o bien su silencio o bien su falta de conformidad. Ni que decir tiene, en definitiva, que ni formal ni materialmente se puede hablar de una sanción administrativa. Sin que, por lo demás, se haya sustanciado ningún procedimiento sancionador al efecto.
Antes de concluir debemos señalar que entre los modos de terminación del procedimiento administrativo se encuentra el desistimiento, como señala el artículo 87 de la Ley 30/1992 , y en nada resulta contradicha la regulación contenida en los artículos 90 y 91 de la indicada ley , cuando consta una actitud inequívoca de desistir como es no contestar o no aceptar las condiciones de la concesión.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Abogado del Estado no puede lo rebasar los 1800 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que debemos desestimar los motivos invocados y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Conservas Friscos, S.A." contra la Sentencia de 14 de diciembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 477/2004 , con imposición de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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