STS, 16 de Febrero de 2011

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 394/2004 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE RIVEIRA y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de noviembre de 2006 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AYUNTAMIENTO DE RIVEIRA (A CORUÑA) representado por la Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 22 de septiembre de 1997; sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE RIVEIRA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de diciembre de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE RIVEIRA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 5 de febrero de 2007 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno, solicitó a la Sala se dicte sentencia "estimando el motivo de casación, casando la resolución recurrida y, conforme al art. 95 :

Que se declare haber lugar al recurso y se revoque la sentencia en el sentido de que se anule la resolución dictada por Orden Ministerial de fecha 22 de septiembre de 1997 y se proceda a la incoación de un nuevo procedimiento de deslinde; y subsidiariamente que se anule dicho deslinde hasta el momento en el cual le debieron dar audiencia al Ayuntamiento para presentar alegaciones, retrotrayéndose las actuaciones hasta ese momento".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de junio de 2007, ordenándose también, por providencia de 12 de septiembre de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO, en escrito presentado en fecha 6 de noviembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se resuelva mediante sentencia por la que "se inadmita o, en su defecto, se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 21 de diciembre de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de febrero de 2011, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 16 de noviembre de 2006, en su recurso contencioso administrativo número 394/2004 , por medio de la cual se desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE RIVEIRA contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de 22 de septiembre de 1997, por la que fue ratificado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre contenidos en el Proyecto de "Actualización Cartográfica del deslinde del dominio público marítimo terrestre en el tramo de costa comprendido entre la Praia do Touro hasta el Puerto de Ribeira en el término municipal de Ribeira (La Coruña), que comprende el tramo entre el vértice número V-1 y el número V-70 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 27 de septiembre de 1974, declarando el citado deslinde conforme a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y quedando definido entre los hitos 1 y 71 del citado proyecto, con una longitud de mil novecientos sesenta y dos con cincuenta y cinco (962,55) metros.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. La sentencia de instancia pone de manifiesto ---con reproducción de la Memoria contenida en el expediente--- que el deslinde grafiado coincide con el aprobado por la Orden Ministerial de 16 de marzo de 1979, tal y como se expresa en la citada Memoria que concluye señalando que "... el deslinde grafiado coincide con el aprobado por las órdenes ministeriales indicadas, como se acredita en el anejo 2 y estimado que cumple los trámites legales establecidos, se eleva a esa superioridad para su conocimiento y efectos oportunos" . En tal sentido se añade que "En el citado anejo aparecen relacionadas las coordenadas del deslinde aprobado por OM de 16 de marzo 1979 y las realizadas con el nuevo sistema cartográfico, recogiéndose una certificación de la Demarcación de Costas en Galicia en la que se dice que los terrenos delimitados en este expediente coinciden con los del deslinde de 1979" .

2. A continuación (Fundamento Jurídico Cuarto) la Sala justifica la decisión adoptada por el Ministerio de Medio Ambiente en relación con el tramo de costa que nos ocupa, señalando que "con carácter previo a abordar la cuestión litigiosa, se estima necesario poner de relieve, como acertadamente hace la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda, que la Ley 22/1988, de Costas , prevé la existencia de deslindes anteriores y les otorga plena validez, sin perjuicio de dar solución a través de las disposiciones transitorias de dicha Ley y del Reglamento para su aplicación, a las distintas situaciones que se puedan plantear.

   Entre estas situaciones se contempla, por ejemplo, la de realizar un nuevo deslinde, en un tramo en el que esté completado el deslinde del dominio marítimo-terrestre a la entrada en vigor de la Ley de Costas, para adecuarlo a las características establecidas en aquella para los distintos bienes.

   En esos casos, cuando los deslindes anteriores no hubieran incluido terrenos que con arreglo a la nueva Ley tengan la consideración de demaniales, si es necesario practicar un nuevo deslinde y las normas de procedimiento contenidas en los artículos 11 a 16 de la Ley 22/1988 y 18 a 35 de su Reglamento, despliegan todos sus efectos, debiendo dar audiencia a los interesados -Administraciones y particulares- para evitar una situación de indefensión de sus derechos legítimos.

   El artículo 11 de la Ley 22/1988 , establece que "Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, atendiéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley ".

   La finalidad del deslinde es constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas , que son las que determinan su naturaleza demanial.

   Sin embargo, como ya ha declarado esta Sala SAN(1ª), 12 de julio 2006, rec 391/2004 , recaída en un supuesto idéntico al presente en el que también es demandante el Ayuntamiento de Ribeira, "La ley 22/1988 no obliga en ninguno de sus preceptos a deslindar nuevamente terrenos que ya estuvieran deslindados como bienes de dominio público marítimo-terrestre según la normativa anterior, pues la finalidad que se pretende conseguir con el procedimiento de deslinde -la protección del demanio- ya estaría conseguida y nada aportaría a estos efectos un nuevo deslinde que fuera coincidente con el anterior".

3. Partiendo de lo anterior, en relación con el supuesto concreto de autos la Sala de instancia señala que "En el caso de auto, obra en el expediente tramitado, una certificación del Ingeniero Jefe de la Demarcación de Costas en Galicia, según la cual los terrenos delimitados en dicho expediente coinciden con los del deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 16 de marzo de 1979.

   En realidad lo que hace la resolución recurrida es declarar conforme a la Ley 22/1988, el deslinde de 1979 y aprobar una actualización cartográfica del mismo.

   Si en esa actualización cartográfica se hubieran producido alteraciones sobre el deslinde anterior, tendría razón el recurrente en considerar vulnerados sus derechos por no haberse practicado un nuevo procedimiento de deslinde, pero tal cosa ni siquiera se ha invocado, no habiéndose alegado ninguna modificación que haya podido alterar o incidir sobre sus derechos como consecuencia de la ratificación del deslinde efectuada.

   Por todo lo cual, procede la desestimación del recurso interpuesto".

Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE RIBEIRA recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación que procesalmente se encauza a través del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ).

En concreto la parte recurrente considera infringidos los artículos 84 y 62.1 de La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en relación con el artículo 12.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y 22.1 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por vulneración del principio de audiencia consagrado en el artículo 105 de la Constitución Española y jurisprudencia que se cita sobre el principio o trámite de audiencia ( SSTS de 15 de julio de 2002 , 10 de febrero de 1998 y 29 de septiembre de 2005 ).

Se expone por la recurrente que se ha procedido a ratificar un deslinde sin dar traslado a ninguna de las partes interesadas o posiblemente afectadas como es en este caso el Ayuntamiento de Riveira, cuya omisión no resulta justificada en ningún caso por la Ley de 1988 (sic).

El motivo no puede prosperar.

Como hemos señalado en numerosas ocasiones (por todas STS de 14 de febrero de 2000 ) "la nulidad de los actos administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA (art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre ...) y la anulabilidad por defectos formales, sólo procedía cuando el acto carecía de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA (art. 63.2 LRJ-PAC )" , por ello, "cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal" .

En la misma línea hemos señalado ( SSTS 10 de octubre de 1991 y 14 octubre 1992 ) que para que proceda la nulidad del acto prevista en el precepto considerado como infringido (62.1.e LRJPA, antes 47 LPA) "es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que éste sea. Cuando se ha omitido un trámite procedimental, pero no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto nos encontramos con la posibilidad de que el acto pueda ser anulable de conformidad con el artículo 48.2 de la referida Ley Procedimental (ahora 63.2 de la Ley 30/1992 ) aunque en este supuesto sólo procederá la declaración de anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o si ha producido indefensión a los interesados". Y, por ultimo debemos reiterar que "no se produce indefensión a estos efectos si el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida, como también recurrir en reposición, doctrina que se basa en el artículo 24.1 CE , si hizo dentro del expediente las alegaciones que estimó oportunas" ( STS 27 de febrero de 1991 ), "si ejercitó, en fin, todos los recursos procedentes, tanto el administrativo como el jurisdiccional" ( STS de 20 de julio de 1992 ). Pero es que, además, también se ha señalado que, "si a pesar de la omisión procedimental, el Tribunal enjuiciador cuenta con los elementos de juicio suficientes para formarse una convicción que sirva para decidir correctamente la contienda, debe pasar a analizar y enjuiciar el fondo del asunto" ( STS de 10 de octubre de 1991 ); y ello es así "porque la teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, siendo necesario ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias que se hubieran seguido del correcto procedimiento rector de las actuaciones que se declaran nulas" ( STS de 20 de julio de 1992 ) pues "es evidente que si la garantía del administrado se consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades si éstas sólo han de servir para dilatar la resolución de la cuestión de fondo" ( SSTS de 14 de junio de 1985 , 3 de julio y 16 de noviembre de 1987 y 22 de julio de 1988 ).

Por ello, "si el interesado en vía de recurso administrativo o contencioso-administrativo ha tenido la oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, puede entenderse que se ha subsanado la omisión y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad del control de la Administración, compatibilizando la prohibición constitucional de indefensión con las ventajas del principio de economía procesal que complementa al primero sin oponerse en absoluto al mismo y que excluye actuaciones procesales inútiles a los fines del procedimiento" ( SSTS de 6 de julio de 1988 y 17 de junio de 1991 ).

En síntesis, que el vicio de forma o procedimiento no es invalidante de por sí, sino en cuanto concurran los supuestos de que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, conforme dispone el artículo 63 LRJPA , y de ahí que pueda purgarse a lo largo del procedimiento e incluso en vía contencioso- administrativa, trámite en el cual puede obviarse, por razones de economía procesal, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando el mismo hubiese sido no influyente en la decisión ---de suerte que ésta hubiere sido la misma---, como cuando aún sí influyente, la decisión hubiese sido correcta o incorrecta, manteniéndola en su supuesto y anulándola en el otro, y sólo apreciarse en el caso de que por existencia carezca el órgano jurisdiccional de los elementos de juicio necesarios para la valoración de la decisión administrativa.

Desde la anterior perspectiva las concusiones alcanzadas por la Sala de instancia deben de ser ratificadas si se tiene en cuenta que lo, en realidad, acontecido en el supuesto de autos, es que el nuevo deslinde no resultaba necesario realizarlo, de conformidad con el artículo 103 de la Constitución (eficacia administrativa), a la vista de la ausencia de variación de la realidad física desde el anterior deslinde de 1974.

Analizando los preceptos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que también se dice infringidos, debemos señalar que el artículo 12.6 de la misma señala que "Cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre, se incoará expediente de deslinde o de modificación del existente, con los efectos previstos en los apartados anteriores". Mandato que reiteran los artículos 18 a 27 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .

Si examinamos la demanda en su día formulada por el Ayuntamiento recurrente podremos comprobar como por el mismo se realiza una pretensión, que podemos calificar de principal, consistente en la incoación de un expediente de deslinde, con la finalidad de proceder al cumplimiento de lo establecido en el artículo 11 de la LC de 1988 ; esto es, para proceder a determinar, en el tramo de costa expresado, la parte que constituiría dominio público marítimo terrestre, de conformidad con la definición y concreción que del mismo se establece en los artículos 3, 4 y 5 de la nueva normativa de referencia. La ausencia de tal incoación, desde la perspectiva formal que describimos, determinaría ---según el Ayuntamiento recurrente--- la existencia de una causa de nulidad de pleno derecho que se invocaba en la demanda.

Frente a ello, la Orden impugnada viene a señalar ---como fundamento de su decisión de ratificar el anterior deslinde y no proceder, en consecuencia, a incoar nuevo expediente--- que "el deslinde realizado con anterioridad se ajusta a los criterios de la vigente Ley de Costas", adjuntando, para fundamentar tal afirmación, la correspondiente certificación, de la que luego nos ocuparemos; y ello, no obstante reconocer que "la documentación gráfica", del anterior deslinde, "ha quedado obsoleta, ya que la franja de la restitución cartográfica es escasa y con pocas referencias físicas sobre el terreno". Mas en concreto, en la Memoria que figura en el Expediente, de donde se toman las anteriores referencias, se explicaba la técnica tomada en consideración en el anterior deslinde, señalando que "El procedimiento topográfico utilizado en base a un itinerario lineal, cerrado en sus extremos, ofrece grandes dificultades en su replanteo, posibilitando la existencia de errores"

Es por ello por lo que, en el nuevo proyecto de deslinde, se procede a trazar las poligonales ---según señalan la Memoria y la Orden impugnada--- "sobre un nuevo soporte cartográfico realizado por restitución fotogramétrica analítica con el consiguiente tratamiento informático, calculando las coordenadas cartográficas de cada punto respecto al geoide de referencias U. T. M.".

Pues bien, utilizando la nueva técnica, se llega a la conclusión que la nueva poligonal es idéntica a la del anterior deslinde, señalando, por ello, que el nuevo deslinde es "íntegramente coincidente con el anterior", así como que el anterior deslinde de 1974, vigente hasta el momento, "resulta acorde con los criterios establecidos para la determinación del dominio público marítimo-terrestre en la Ley 22/1988, de Costas ", procediendo, en consecuencia, a su ratificación, ya que la realización ---ante tal situación fáctica--- de un nuevo deslinde "solamente puede reputarse contrario al principio constitucional de referencia" , esto es, al principio de eficacia en la actuación administrativa que exige el artículo 103 de la Constitución Española.

En concreto, en la Memoria del Proyecto se expresaba que "El proyecto comprende 71 hitos numerados en sentido contrario que el deslinde existente, coincidiendo el hito 71 nuevo con el hito 1 del antiguo deslinde. El hito 1 nuevo coincide con el 70 antiguo, pues se ha añadido un vértice nuevo (nº 65) para delimitar la actual Zona Portuaria" .

Como quiera que tales ubicaciones en la realidad física son fruto y consecuencia de distintas técnicas, respecto de los puntos del deslinde de 1974 se expresa exclusivamente su correspondiente ángulo y su distancia, en relación con el punto numeral anterior; y, sin embargo, respecto de los puntos del nuevo deslinde propuesto ---puntos que, se insiste, son los mismos por cuanto están en el mismo lugar de la realidad física del tramo de costa a deslindar--- la concreción y ubicación de los mismos en la realidad física se realiza mediante la fijación de sus coordenadas X, Y y Z.

La misma sentencia hace referencia a una certificación emitida por el Ingeniero Jefe de la Demarcación de Costas de Galicia, que expresa que "los terrenos delimitados en dicho expediente coinciden con los del deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 16 de marzo de 1979".

Es mas, ha faltado la acreditación determinante y habilitadora del nuevo deslinde; esto es, la acreditación de una alteración de la configuración del dominio público marítimo-terrestre, que es lo que se exige en los preceptos legales y reglamentarios, de precedente cita, que se dicen infringidos. Dicho de otra forma, no ha resultado acreditada la existencia de datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado en 1974 no sigue reflejando en la actualidad con exactitud ---desde la perspectiva de los nuevos artículos 3, 4 y 5 de la vigente LC--- las características físicas de los bienes, bien para incluirlos, bien para excluirlos del deslinde; es mas, es que no han existido dudas para la Administración estatal acerca de la correcta delimitación de 1974, proyectando sobre la misma la nueva normativa de 1988, por lo que la realización del nuevo deslinde devenía innecesaria, bastando, como se ha hecho, con su actualización cartográfica.

Como resulta de sobra conocido (por todas, la STS de 22 de enero de 2000 ) hemos señalado que "compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto ... la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi"".

Pues bien, abundando en lo anteriormente expresado, en el supuesto de autos, y en concreto, en la valoración de la Sala de instancia no apreciamos indefensión, arbitrariedad o utilización de criterios erróneos, y ello nos obliga a la desestimación del motivo esgrimido.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), con la limitación en cuanto a la minuta de Letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos de pertinente aplicación de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.