STS, 13 de Enero de 2011

PonenteJUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
ECLIES:TS:2011:350
Número de Recurso2769/2007
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución13 de Enero de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Enero de dos mil once.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 2769/2007 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, representada por el Procurador de los Tribunales don José Manuel de Dorremochea Aramburu, contra la sentencia dictada, el 2 de abril de 2007, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 473/2005 , sobre sanción de separación de servicio.

Ha sido parte recurrida en casación DON Daniel , representado por el Procurador don Víctor García Montes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 2 de abril de 2007, en el recurso número 473/2005, dictó la sentencia número 180/2007 cuya parte dispositiva literalmente dice: "Que estimando el presente recurso contencioso- administrativo, anulamos por contrario al Ordenamiento Jurídico el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 27 de julio de 2.005 por el que se resuelve el expediente disciplinario incoado al demandante que deberá ser repuesto en todos los derechos que hayan quedado afectados por tal acuerdo. Sin imposición de costas a ninguna de las partes".

SEGUNDO .- Notificada la anterior sentencia, el ASESOR JURÍDICO- LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA mediante escrito de 7 de mayo de 2007 preparó recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado, emplazando a las partes y remitiendo las actuaciones a este Tribunal.

TERCERO .- Recibidas las actuaciones, la parte recurrente, mediante escrito de 12 de septiembre de 2007, interpuso el recurso de casación en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a Sala: "se sirva dictar sentencia por la que estime el presente recurso, casando la sentencia recurrida y desestimando íntegramente la demanda iniciadora del presente proceso, por ser el acto contra el que se interpuso plenamente conforme a derecho".

CUARTO .- Admitido el recurso se dio traslado del mismo a la parte recurrida a fin de que formalizara su escrito de oposición, trámite evacuado por el Procurador Sr. García Montes el 18 de enero de 2008 solicitando a la Sala que dictara sentencia por la que se confirme la sentencia recurrida en casación.

QUINTO .- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 12 de enero de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- El objeto del recurso de casación se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada en fecha 2 de abril de 2007 por la Sala de Navarra , que estimó el recurso interpuesto por don Daniel , funcionario del Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 27 de julio de 2005 que le impuso la sanción de separación del servicio y dos sanciones de suspensión de empleo y sueldo de cinco días por la comisión, respectivamente, de dos faltas muy graves tipificadas en el artículo 64 , apartado k); una falta grave del artículo 63 f) y otra falta grave del artículo 63 c), todos ellos del Texto Refundido del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, al apreciar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44.2, en relación con el 92 de la Ley 30/1992 , la caducidad del expediente disciplinario por haber rebasado sobradamente desde su incoación hasta su resolución el plazo de seis meses legalmente establecido.

SEGUNDO .- La sentencia recurrida, tras extractar la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la propia Sala de instancia sobre la materia, afirma que el instituto de la caducidad resulta de aplicación a los expedientes disciplinarios incoados a los funcionarios de la Comunidad Foral de Navarra, pues la ausencia de previsión al respecto en el Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio , que regula el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra constituye un supuesto de laguna legal que ha de ser integrada. En este sentido manifiesta la Sala de Navarra en el fundamento jurídico quinto, los siguientes criterios, fundamentadores de la resolución:

- La STC 140/1990 se ocupó de delimitar la competencia en la Comunidad Foral en materia de función pública llegando a la conclusión de que las tiene totales salvo lo que pueda entenderse comprendido en lo que ha dado en llamarse "lo esencial de lo básico". La cuestión entonces es la de si en ese concepto jurídico indeterminado debe incluirse o no el instituto de la caducidad en los procedimientos disciplinarios; o, dicho de otra manera, si el silencio de la normativa foral ha de considerarse un silencio voluntario, querido por el legislador foral (o el reglamentador) o, por el contrario, constituye un supuesto de laguna legal que haya de ser integrado por su intérprete-aplicador.

- La Sala de instancia señala que la sujeción a un plazo de tal naturaleza de los procedimientos sancionadores, y entre ellos los disciplinarios, es una exigencia derivada del derecho constitucional a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24 C.E .) y del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E .). Y ello por cuanto lo contrario; esto es, admitir la posibilidad de que un proceso de tal naturaleza, del que pueden derivarse consecuencias de tanta gravedad como la pérdida de la condición de funcionario, pueda prolongarse indefinidamente con la correlativa prolongación de la situación de incertidumbre e inseguridad, vulnera flagrantemente cualquier interpretación de tales derechos constitucionales.

- La diferencia entre laguna y silencio voluntario ha de buscarse en la consecuencia que de una u otra consideración resulte: silencio si la respuesta que de ello se infiere no colisiona con los principios esenciales del ordenamiento general o de la institución de que se trate en particular; laguna en caso contrario, cuando la respuesta que del silencio resulta es inadmisible, es obligado concluir que el silencio del Decreto Foral 117/1995 no es tal sino una laguna legal que este Tribunal ha de integrar por resultar inadmisible y no comprendida en sus obligaciones la posibilidad de que los funcionarios de la Administración Foral de Navarra puedan quedar sujetos a un expediente sancionador que, una vez iniciado, no tenga plazo de finalización.

- Tal integración ha de consistir en la declaración de que rige en estos procedimientos la caducidad. Y, en cuanto al plazo, en que se debe entender producida, a salvo naturalmente de expresa regulación por vía legal o reglamentaria, en el de seis meses, que es el que resulta conforme a la jurisprudencia y el que resulta de la que, aunque manifestada con posterioridad a los hechos que se enjuician, parece ser la voluntad del legislador navarro expresada en la ley foral 15/2004, de 3 de diciembre , de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cuyo Título V regula su potestad sancionadora y establece que el procedimiento sancionador ha de resolverse en el plazo de seis meses. (art. 73).

TERCERO .- La Comunidad Foral de Navarra interpone el recurso de casación con fundamento en dos motivos ambos amparados en el artículo 88.1.d) de la LJCA , basados en los siguientes razonamientos:

  1. En el primero de ellos denuncia la indebida aplicación del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , pues considera que sólo cabría la aplicación supletoria de tal precepto en defecto de legislación específica, lo que no es el caso, toda vez que la Comunidad Foral de Navarra en virtud de las 'competencias superiores en materia de función pública' de las que goza (art. 49.1.b ) LORAFNA), cuenta con una normativa completa al respecto (artículos 60 a 72 del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio , por el que se aprobó el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra), que no contempla la caducidad como forma de terminación de los expedientes disciplinarios, tratándose de un silencio voluntario. Afirma, además, que el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 no es una norma básica en materia de función pública, ni define un derecho u obligación esencial que corresponda a un funcionario que es lo que el régimen foral de la función pública debe respetar en todo caso, como así lo hace.

  2. El segundo motivo considera infringido el artículo 49.1.b) de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra al no respetar la sentencia impugnada la normativa foral aprobada en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de función pública, sin que la caducidad del procedimiento constituya un derecho esencial de los funcionarios que la Comunidad Foral haya de respetar, sino un aspecto procedimental de los expedientes disciplinarios que lo único que determina es el archivo del mismo.

    Por su parte, el recurrido se opone al recurso e invoca al efecto la doctrina de los actos propios pues la Comunidad Foral decretó el archivo de otro expediente disciplinario previamente incoado al Sr. Daniel con fundamento en el mismo precepto de la norma estatal (art. 44 Ley 30/92 ) cuya aplicabilidad hoy discute, sin haber motivado las razones del cambio de criterio. Añade que el artículo 49.1.b) de la LORAFNA impone un claro límite a la competencia exclusiva de la Comunidad Foral sobre régimen estatutario de sus funcionarios, cual es la de respetar los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos, entre los que se encuentra la pérdida de la condición de funcionario.

    CUARTO .- Planteado en estos términos el objeto de debate, la cuestión controvertida queda limitada a concretar si la integración efectuada por la Sala de instancia al señalar que en los procedimientos sancionadores incoados a funcionarios de la Administración Foral de Navarra rige la caducidad en un plazo de seis meses es correcta y si ese proceso de integración, después confirmado por el legislador navarro, se ajusta a los principios generales del artículo 9.3 de la CE , como reconoce la sentencia recurrida.

    La caducidad prevista en el artículo 44.2, en relación con el 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, al expediente disciplinario seguido al hoy recurrido, funcionario de la Comunidad Foral de Navarra tuvo su encaje ante la ausencia de regulación de esta materia, en la fecha a que vienen referidos los hechos, en la correspondiente normativa autonómica constituida por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y el Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de las Administraciones Públicas de Navarra.

    Por ello, procede examinar de forma conjunta el análisis y resolución de los dos motivos que sustentan el recurso de casación, atendida la estrecha conexión entre ambos, partiendo de los siguientes presupuestos normativos y jurisprudenciales:

  3. En la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC nº 227/88 y 50/99 ) las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas a las que alude el artículo 149.1.18 de la CE comprenden las garantías de los particulares en el procedimiento administrativo y, en todo caso, la previsión autonómica prevista en el asunto que examinamos en el Decreto Foral Legislativo 251/93 de 30 de agosto (T.R . Personal A.P. Navarra) ha de respetar las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias, que son básicas, como reconoce la STC 37/2002 de 14 de febrero sobre el régimen disciplinario de los funcionarios públicos.

  4. En el ámbito del Derecho Público, sometido al principio de legalidad, el artículo 49.1.b) de la L.O.R.A.F.N.A . reconoce competencia exclusiva a Navarra en virtud de su régimen foral sobre "el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos" siendo un límite esencial esta última determinación que, en la cuestión planteada, se proyecta en la pérdida, por separación, de la condición de funcionario y que forma parte del "Estatuto de los funcionarios públicos" como ha reconocido reiteradamente el Tribunal Constitucional ( SSTC 99/87 , F.J. 3.c, 37/2002, F.J. 8 y 1/2003 , F.J. 2) al incluir dentro del ámbito estatutario la materia relativa al régimen disciplinario.

    QUINTO .- En el caso que nos ocupa, la aplicación efectuada por la Sala de instancia, al integrar su derecho propio, se ha ejercido en consonancia con el derecho estatal previsto en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 y afecta al régimen disciplinario de los funcionarios dependientes de la Comunidad Foral de Navarra y también al procedimiento administrativo legalmente establecido para la actuación de aquél y sobre tal procedimiento sancionador el Tribunal Constitucional, en sentencias 87/1985 -FJ 8 - y 37/2002 -FJ 12- y especialmente en la sentencia 227/1988 -FJ 32- nos recuerda que:

    La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que esta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias

    .

    SEXTO .- La proyección de los criterios jurisprudenciales precedentes al caso que nos ocupa permite considerar que no podemos compartir la argumentación de la parte recurrente sobre el carácter voluntario del silencio de la normativa foral y la aplicación de la caducidad en los procedimientos disciplinarios relativos a los funcionarios de la Administración de Navarra, con el efecto consiguiente de excluir esa forma de terminación, pues el instituto de la caducidad, como reconoce la sentencia recurrida, pretende acabar con la posibilidad de mantener abierto indefinidamente un expediente disciplinario por elementales exigencias de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE ), en orden al cumplimiento del principio de eficacia que ha de presidir la actuación de las Administraciones Públicas (artículo 103 CE ) y supone una garantía general de los administrados dentro del procedimiento que obliga a la Administración a resolverlo en un determinado plazo.

    Por ello, la Administración autonómica está obligada a respetar en su esencia dicha garantía constituida, en este caso, por el artículo 44.2, en relación con el 92 de la Ley 30/92 .

    También hemos de rechazar la pretendida vulneración del artículo 49.1.b) de la LORAFNA pues si bien es cierto que la Comunidad Foral, de acuerdo con la doctrina antes expuesta, en ejercicio de su competencia sustantiva en materia de régimen disciplinario de los funcionarios públicos puede regular el procedimiento administrativo en el que exigir aquélla respetando, en todo caso, las reglas y principios comunes, ante la carencia de previsión integró la normativa estatal, de forma correcta, por lo que, la sentencia recurrida no incurre en la infracción denunciada.

    SEPTIMO .- Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación y conforme al art. 139.2 de la LJCA , las costas de este recurso deben imponerse al recurrente. Sin embargo esta Sala y Sección, en uso de las potestades del apartado 3, de ese precepto legal, señala como cantidad máxima que puede reclamarse en concepto de honorarios de Abogado, por el recurrido, la de mil quinientos (1.500) euros. Cantidad que se fija siguiendo los criterios habituales de esta Sala y Sección, según la importancia del asunto y dificultad que comporta.

FALLAMOS

DESESTIMAMOS el recurso de casación número 2769/2007 interpuesto por la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, representada por el Procurador de los Tribunales don José Manuel de Dorremochea Aramburu, contra la sentencia dictada, el 2 de abril de 2007, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 473/2005 , sobre sanción de separación de servicio. Se imponen a la parte recurrente las costas de este recurso de casación en los términos expresados en el último fundamento de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Jose Gonzalez Rivas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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