STS, 14 de Enero de 2011
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2011:54 |
| Número de Recurso | 1037/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Enero de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de dos mil once.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santonera, contra Auto de 1 de abril de 2009 , confirmado en súplica por Auto de 17 de julio de 2006, dictados ambos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso contencioso administrativo nº 133/2009 , sobre la denegación de la suspensión de un Plan General.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada por el Procurador de los Tribunales D. Pablo Oterino Menéndez.
En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo número 133/2009, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, se dictó Auto de 1 de abril de 2009 , que acordó lo siguiente:
No dar lugar a la suspensión del acto administrativo recurrido, en concreto delimitación de canteras y graveras advertida en el punto duodécimo de la Orden de la Consejería de obras Públicas, Vivienda y Transportes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 7 de Agosto de 2008 relativa a la Aprobación Definitiva parcial del Plan General Municipal de Santomera; y sin perjuicio de lo que en definitiva se acuerde en el presente proceso
.
Contra este Auto denegatorio de la medida cautelar de suspensión se interpuso recurso de súplica por el Ayuntamiento recurrente que fue desestimado mediante Auto de 17 de julio de 2009.
Contra dichos Autos, el Ayuntamiento recurrente ha interpuesto recurso de casación, alegando la infracción de los artículos 129 y 130 de la Ley de la Jurisdicción y de la jurisprudencia de aplicación, para terminar suplicando a la Sala que estime el recurso y se revoquen los Autos recurridos, acordando la adopción de la medida cautelar suspensiva respecto de la delimitación de canteras.
La representación procesal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de se opone al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que se desestime el recurso, se confirmen los Autos recurridos y se impongan las costas a la recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de enero de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El auto denegatorio de la medida cautelar de suspensión, que se recurre en esta casación, se fundamenta en que la ponderación de intereses en conflicto es favorable a la Comunidad Autónoma recurrida. Se señala, en la expresada resolución, lo siguiente: <<Ahora bien, se comprueba que el apartado de la Orden del que se pide la suspensión lo está en vía administrativa. El tema sobre clasificación de los terrenos es de fondo, sin que aquí proceda hacer consideración al respecto y en el conflicto de intereses no hay que olvidar que esta en juego los defendidas por ambas Administraciones públicas. (...) Debe preponderar el acto impugnado, teniendo en cuenta que la propia administración recurrente tiene atribuidas determinadas competencias sobre la materia, una vez se inicie el desarrollo>>. Por su parte, en el desestimación del recurso de súplica, interpuesto contra la denegación de la cautela, se añade que <<el recurso debe ser desestimado pues los posibles perjuicios que pudieran irrogarse serían perfectamente indemnizables. Tampoco puede afirmarse que la corporación tenga un fumus boni iuris, cuando en realidad se opera con competencias que vienen atribuidas por la Ley a la Administración regional. Todo lo demás ya pertenece al fondo, y allí deber ser examinado. En realidad quedando en suspenso la delimitación de áreas de canteras y graveras no puede decirse que exista siquiera acto susceptible de suspensión, hasta que por la Corporación se subsane la deficiencia señalada, y solo cuando lo sea estaríamos en presencia de una actividad o norma susceptible de suspensión. Por todo ello debe rechazarse el recurso de súplica>>.
Interesa concretar, antes de continuar, que el recurso contencioso administrativo se interpuso contra la desestimación presunta del recurso de reposición deducido contra la Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, de 7 de agosto de 2008, de aprobación definitiva parcial del Plan General de Santomera. Y la pretensión cautelar ejercitada en el recurso contencioso administrativo se limitaba a solicitar la suspensión de la delimitación de canteras y graveras que contiene la orden recurrida, concretamente en el apartado décimo segundo, que, a su vez, había suspendido la vigencia del Plan General en la delimitación de tales canteras y graveras por deficiencias en tal delimitación.
El indicado apartado décimo segundo señala que " la delimitación de áreas de canteras y graveras deberá ajustarse a lo establecido por la Dirección General de Industria en relación con los derechos mineros reconocidos, sin perjuicio de que deba justificarse que no se produce impacto paisajístico y ambiental negativo ". Acorde con tal previsión, la Orden de aprobación del Plan General dispone " otorgar la aprobación definitiva parcial al Plan General (...) en todo lo que no se encuentre comprendido en los ámbitos que se determinan en el punto siguiente, a reserva de la subsanación de las deficiencias señaladas en el antecedente duodécimo, suspendiendo los efectos de esta aprobación en las áreas que resulten afectadas, hasta tanto no se cumplimenten las mismas ".
Téngase en cuenta, en otro orden de cosas, que el Ayuntamiento recurrente lo que postula es, aunque esta es la cuestión de fondo suscitada en el recurso, que el ámbito relativo a las canteras y graveras se limite al suelo clasificado como no urbanizable, sin incluir, como hace la Administración autonómica recurrida, el suelo urbanizable no sectorizado.
El recurso de casación se sustenta sobre dos motivos, en los que, por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la infracción de las normas reguladoras de las medidas cautelares, concretamente de los artículos 129 y 130 de la indicada Ley Jurisdiccional (motivo primero ), y de la jurisprudencia dictada en su aplicación (motivo segundo).
Se sostiene en el desarrollo de ambos motivos que si no se acuerda la suspensión cautelar de dicha previsión se ocasionarían " perjuicios de muy distinta naturaleza, problemas medioambientales por las actividades industriales, tanto a la salud de las personas como al medioambiente por inmisiones de ruido, atmosféricas, suelo y subsuelo y a las aves asentadas en la zona ". Se cita jurisprudencia sobre los daños de carácter irreversible derivados de la ejecución del acto impugnado. También, se añade, que ningún daño se ocasiona a tercero si se adoptara la medida cautelar solicitada.
Igualmente se esgrime la doctrina del " fumus boni iuris " pues, se mantiene, que respecto del suelo urbanizable no basta con justificar que no se produce impacto paisajístico y ambiental negativo sino que debería realizarse con carácter previo una evaluación de impacto ambiental favorable. Del mismo modo que se considera que se ha producido una extralimitación de competencias de la Administración autonómica en detrimento de la competencia municipal del Ayuntamiento de Santomera.
Por su parte, la Administración de la Comunidad Autónoma recurrida señala, respecto de la doctrina del "fumus boni iuris" , que la clasificación de suelo no urbanizable, frente al urbanizable, no acredita mejor derecho, y respecto de los intereses en conflicto, se aduce que no se han puesto de manifiesto los daños que ocasionaría que la delimitación de las canteras se hiciera de conformidad con los derechos mineros reconocidos. Y, en fin, se destaca que el recurso no puede perder su finalidad porque la delimitación está en suspenso a resultas de que se haga la correcta delimitación.
El examen de los motivos alegados pasa por hacer, en primer lugar, una consideración general sobre el marco normativo de aplicación, pues los preceptos de aplicación son efectivamente las normas cuya infracción se aduce, y luego, en segundo lugar, procederá subsumir el caso examinado en tal orden normativo.
Las medidas cautelares, con carácter general, están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Dicho en términos legales, éstas medidas pretenden " asegurar la efectividad de la sentencia " (artículo 129 de la LJCA ). Con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el " periculum in mora ", se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional, como uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso ". La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.
El criterio de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, por su parte, es, en este sentido, adicional o suplementario al de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, como señala la Sentencia de esta Sala de 10 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 5648/2000 ) destacando que «El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: "al juzgar sobre la procedencia (de la suspensión) se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego"».
Debe subrayarse, a estos efectos, que la decisión cautelar ha de ponderar la medida en que el interés público demanda la ejecución, para adoptar la suspensión en función de la intensidad de los intereses públicos concurrentes. En esta operación jurídica en virtud de la cual se valoran, sopesan y ponderan los intereses en juego comprende tanto los interés públicos como los de carácter privado, así como el contraste entre los diversos intereses públicos concurrentes, como acontece en el caso examinado en el que ambas Administraciones, autonómica y local, invocan intereses públicos que confluyen sobre esa misma realidad física.
Acorde con las elementales consideraciones expuestas en el fundamento anterior, debemos adelantar que los motivos alegados no pueden ser estimados.
Así es, hemos señalado que el principal criterio a considerar es "asegurar la efectividad de la sentencia" (artículo 129 de la LJCA ) -- "periculum in mora" --, y ningún riesgo se ocasiona al efecto útil de la sentencia porque se mantenga el estado de cosas creado por la orden impugnada. Sobre todo si tenemos en cuenta que el apartado décimo segundo de la Orden impugnada en la instancia señala que "la delimitación de áreas de canteras y graveras deberá ajustarse a lo establecido por la Dirección General de Industria en relación con los derechos mineros reconocidos, sin perjuicio de que deba justificarse que no se produce impacto paisajístico y ambiental negativo". Y por ello la indicada Orden de aprobación del Plan General acuerda otorgar la aprobación definitiva parcial al Plan General, salvo lo relativo a la subsanación de las deficiencias señaladas en el antecedente duodécimo, " suspendiendo los efectos de esta aprobación en las áreas que resulten afectadas, hasta tanto no se cumplimenten las mismas ".
De modo que se trata de un extremo que no ha sido aprobado en la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo y, en consecuencia, la delimitación se encuentra suspendida y pendiente de cumplimentar. Si esto es así, la suspensión cautelar que se solicita lo que provocaría es que se aplicara y ejecutara la delimitación municipal realizada, dejando sin efecto la suspensión autonómica de tal demarcación para las graveras y canteras. De manera que el estado de cosas creado por la aprobación definitiva, en lo relativo a dicha delimitación, que es el único punto en que se solicita la cautela, queda en suspenso, y, por tanto, no hace perder su finalidad al recurso, ni crea una situación en la que pudieran irrogarse daños de difícil reparación o perjuicios irreversibles, ni siquiera de potencial riesgo para los intereses generales ni de tercero.
En consecuencia, ni el recurso pierde su finalidad legitima porque se esté a lo que resulte de la sustanciación y resolución del recurso contencioso administrativo, ni se aprecia la concurrencia de intereses que avalen la medida de suspensión cautelar sobre una previsión del plan, que no resulta de aplicación, porque se han suspendido sus efectos mediante la Orden impugnada en la instancia.
Por lo demás, respecto de la apariencia de buen derecho --doctrina " fumus bonis iuris "--, la jurisprudencia dictada al interpretar la vigente LJCA ha limitando su aplicación --además de la tradicional prudencia que ha de presidir su uso-- a supuestos muy concretos, como los actos nulos de pleno derecho, actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, cuando una sentencia anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme, y, en fin, los casos de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia que la Administración se resiste a aplicar. Supuestos que, como se deduce de lo expuesto, no guardan relación con el caso examinado.
Las referencias, por tanto, a si el ámbito relativo a las canteras y graveras ha de limitarse al suelo clasificado como no urbanizable como defiende la Entidad local recurrente, o, por el contrario, ha de incluir, como hace la Administración autonómica recurrida, el suelo urbanizable no sectorizado, es una cuestión ajena al enjuiciamiento propio de una pieza de medidas cautelares, porque excede de los limites propios en los que debe moverse la decisión cautelar.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Santonera, contra Auto de 1 de abril de 2009 , confirmado en súplica por Auto de 17 de julio de 2006, dictados ambos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso contencioso administrativo nº 133/2009 . Se hace imposición de las costas causadas en el recurso a la recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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