STS 7/2004, 17 de Diciembre de 2004

Por Decreto de 26 de Junio de 1.996, la Alcaldía de Valladolid acordó lo siguiente: «autorizar la apertura del aparcamiento de la Plaza de España de esta ciudad, con una sola entrada de vehículos, hasta que finalicen todas las obras del referido aparcamiento, sin perjuicio del cumplimiento por parte del concesionario de las instrucciones que reciba de esta Administración en orden a la prestación del servicio y el cumplimiento del proyecto una vez terminada la totalidad de la obra y girada visita a la misma; y sin perjuicio asimismo de la obtención de cualquier otro tipo de licencia necesaria para la prestación de la actividad a desarrollar establecida conforme a la legislación vigente, y el cumplimiento de la normativa establecida para este tipo de servicios y que sea de aplicación».

El Decreto fue recurrido por "Aedenat Valladolid, Asociación Ecologista de Defensa de la Naturaleza", que alegó en la demanda la infracción palmaria de las normas del Plan General de Ordenación Urbana, de los términos de la concesión y de la normativa que regula el otorgamiento de la licencia de apertura.

El recurso fue tramitado con el número 2166/1996, y en él la Sala de lo Contencioso- Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictó Sentencia de 16 de Enero de 2003, por la que estimó el recurso y declaró lo siguiente: «anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el Decreto de la Alcaldía de 26 de junio de 1996 que autorizó la apertura del aparcamiento de la Plaza de España de esta ciudad».

Testimonio de la sentencia, junto con el expediente administrativo, fue remitido para su cumplimiento al Ayuntamiento del Valladolid que, con fecha 25 de marzo de 2003, acusó recibo.

1. - El Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 2 de Abril de 2.003, acordó aprobar «en los mismos términos que se establecieron en el acuerdo plenario de 10 de marzo de 1994, el Proyecto Técnico, el Estudio Económico Financiero y el Proyecto de Ejecución - éste con las condiciones mencionadas en el Considerando último - del aparcamiento subterráneo de la Plaza de España presentados por Aplaes, S.A., en atención a la existencia de cobertura urbanística, legalizando, en consecuencia, las obras realizadas» y «Advertir a la Entidad concesionaria que debe proceder al cumplimiento de las condiciones establecidas», que detallaba a continuación. A este acuerdo se opusieron la Federación de Asociaciones de Vecinos y Consumidores, que interesó que no se concediera la licencia y que se procediera de inmediato al cierre cautelar de la instalación, y Ecologistas en Acción-Valladolid.

   El 19 de Mayo de 2.003 la Alcaldía acordó conceder al adjudicatario (Aplaes, S.A.) el plazo de 15 días para subsanar las deficiencias advertidas por la Ponencia Técnica de Licencias de Actividades Clasificadas en sesión celebrada el 16 de Mayo de 2.003.

   El 20 de Mayo de 2.003 la asociación Aedenat presentó escrito ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia, en el que interesó la ejecución de la sentencia y la consiguiente clausura del aparcamiento «hasta que se autorice su apertura por haber sido subsanadas las irregularidades indicadas en la sentencia dictada en estos autos, entre ellas la obtención de las licencia de actividad y de apertura».

   El 11 de Junio de 2.003 la adjudicataria aportó la documentación complementaria requerida por el Ayuntamiento de Valladolid.

   El 16 de Junio de 2.003 la asociación AEDENAT presentó nuevo escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo en el que volvió a interesar la ejecución de la sentencia.

2. - Por providencia de 20 de Junio de 2.003 la Sala de lo Contencioso Administrativo tuvo por instada la ejecución de la sentencia y ordenó librar oficio al Ayuntamiento de Valladolid para que remitiera certificación acreditativa de las resoluciones dictadas y actuaciones practicadas para dar cumplimiento a lo acordado en la sentencia. El 8 de Julio siguiente el Ayuntamiento de Valladolid remitió una certificación en la que comunicó el Acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno ese mismo día 20 de Junio de 2003.

3. - El Acuerdo de 20 de Junio de 2.003 adoptado por la Comisión del Gobierno del Ayuntamiento resolvió: 1º) Informar favorablemente el expediente de autorización de puesta en funcionamiento del aparcamiento, con las medidas correctoras propuestas en el proyecto. 2º) Encuadrar el aparcamiento subterráneo dentro de las premisas de la Ley de Actividades Clasificadas como «Molesta por ruidos y gases y peligrosa por existencia de productos combustibles e inflamables» sometida al régimen de autorización y funcionamiento previsto en la Ley 5/1993 . 3º) Otorgar la autorización de puesta en funcionamiento con las siguientes prescripciones: - La instalación deberá ajustarse al proyecto y documentación complementaria presentada. - Por medio de certificado expedido por técnico competente se deberá acreditar el nivel de iluminación de cada una de las plantas del aparcamiento».

   El 29 de Julio de 2.003 el representante de Aedenat presentó ante la Sala nuevo escrito en el que interesó que se declarase la nulidad de los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Valladolid de 2 de Abril de 2003, por el que se aprobó de nuevo el proyecto de aparcamiento, y de la Comisión de Gobierno de 20 de Junio de 2.003 por el que se autorizó su puesta en marcha; que se ordenara la clausura del aparcamiento de la Plaza de España, y se determinara cuál era el órgano responsable del cumplimiento del fallo de la sentencia.

   En la misma fecha la representante de Aplaes, S.A. solicitó que se tuviese por ejecutada la sentencia y se archivasen los autos.

   4) Por providencia de 21 de Octubre de 2.003, la Sala ordenó requerir al Ayuntamiento para que informara sobre si «la instalación litigiosa cumple con la normativa urbanística y sectorial exigible actualmente a aparcamientos como el de autos y en concreto si se han realizado las prescripciones ordenadas en el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 20 de junio de 2003, por el que se autorizó la puesta en funcionamiento del aparcamiento subterráneo de la Plaza de España». Al requerimiento contestaron tanto el Ayuntamiento como la adjudicataria Aplaes, S.A.

   5) Al apreciar incompleta la información, la Sala, por providencia de 5 de Febrero de 2.004, requirió de nuevo al Ayuntamiento para que cumplimentase lo ordenado en la anterior providencia relativo a «si la instalación litigiosa cumple con la normativa urbanística y sectorial exigible actualmente a aparcamientos como el de autos».

   En contestación a lo anterior, el 27 de Febrero de 2.004 el Ayuntamiento aportó informe de la Arquitecto del Servicio de Planeamiento y Gestión Urbanística del Ayuntamiento, y respondió que «teniendo en cuenta la situación del acceso de peatones que se menciona en dicho informe, por Decreto de la Alcaldía se ha dispuesto ordenar a "Aplaes, S.A." que proceda al inmediato cierre del aparcamiento en tanto no subsane las deficiencias relativas a dicha situación».

   6) Mediante providencia de 2 de Marzo de 2.004 la Sala advierte que no se ha dado cumplimiento íntegro a lo ordenado en la providencia anterior, y requiere al Ayuntamiento para que «por el Técnico municipal competente se informe "(...) sobre el cumplimiento, en relación con el aparcamiento de la Plaza de España, de la normativa sectorial (incendios, ventilación, accesibilidad de minusválidos, salidas de emergencia, etc.) exigibles hoy a los aparcamientos como el de autos, debiendo detallar en caso de incumplimiento los extremos que incumple».

   El Ayuntamiento informa que por Decreto de la Alcaldía de 2 de Marzo de 2.004, se ha permitido la reapertura del aparcamiento al haberse subsanado las deficiencias que motivaron su cierre.

   En escrito de 16 de Marzo de 2.004 Aedenat interesa que se declare la nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 2 de Abril de 2.003, por el que se aprobó el nuevo proyecto de aparcamiento, y del de la Comisión de Gobierno de 20 de Junio de 2.003 por el que se autorizó su puesta en marcha.

   7) Mediante Auto de 8 de Julio de 2.004 la Sala de Valladolid acuerda: «Tener por instada [...] la ejecución de la sentencia de fecha dieciséis de enero de dos mil tres dictada en este recurso, acordando: 1) Denegar la petición de declaración de nulidad del Acuerdo del Pleno de la Corporación demandada de 2 de abril de 2003 por el que se aprobó el nuevo Proyecto de aparcamiento subterráneo de la Plaza de España.

   2) Declarar, en aplicación del art. 103.5 de la Ley Jurisdiccional, la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 20 de junio de 2003 por el que se autorizó la puesta en marcha del aparcamiento subterráneo de la Plaza de España. 3) Acordar la suspensión provisional de la actividad del aparcamiento de la Plaza de España. Esta clausura se ejecutará de forma inmediata, siendo requerido a estos efectos el Sr. Alcalde para que bajo su personal y directa responsabilidad se lleve a efecto la misma.

   4) Se imponen al Ayuntamiento demandado las costas causadas a la parte actora en este incidente de ejecución de sentencia».

   Con fecha 13 de Julio de 2.004 Aplaes, S.A., presentó recurso de súplica en el que solicitó que se dejara sin efecto el auto anterior o, subsidiariamente, el apartado 3 de la parte dispositiva de la resolución en cuanto ordena la suspensión provisional de la actividad del aparcamiento subterráneo de la Plaza de España. Mediante Otrosí interesa que durante la tramitación del recurso se acuerde la suspensión de la resolución recurrida.

   El 19 de Julio de 2.004 presentó recurso el Ayuntamiento de Valladolid, y solicitó que se dejaran sin efecto las determinaciones del auto recurrido y se rechazara la petición de que se declare nulo el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 20 de Junio de 2.003. Mediante otrosí interesó la suspensión de la resolución recurrida.

   8) El 27 de Agosto de 2.004 el Ayuntamiento de Valladolid dirigió nuevo escrito a la Sala en el que expuso que, con relación al Auto de 8 de Julio de 2.004, «ha emprendido las actuaciones necesarias para su cumplimiento y efectividad, incluida la tramitación del correspondiente expediente relativo a la autorización-licencia ambiental que ha concluido con el otorgamiento de la misma por acuerdo de la Junta de Gobierno de este Ayuntamiento adoptado en el día de la fecha».

1) Por Decreto de fecha 5 de Agosto de 2.004 la Alcaldía resolvió iniciar el expediente para el planteamiento de un conflicto jurisdiccional al amparo de la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de Mayo . El día 6 de Agosto de 2.004 el Secretario General Accidental del Ayuntamiento emitió el preceptivo informe, favorable al planteamiento. Transcurrido el plazo concedido a Aplaes, S.A. y a Aedenat para alegaciones sin que las hubieran formulado, el Secretario General del Ayuntamiento emitió informe favorable al planteamiento del conflicto, en atención a una posible invasión de la competencia municipal.

2) El Pleno del Ayuntamiento celebró sesión extraordinaria el 30 de Agosto de 2.004. En ella el Ayuntamiento valoró que la Ley 11/2003, de Prevención Ambiental de Castilla y León, y antes la Ley 5/1993, de Actividades Clasificadas de Castilla y León, atribuyen a la Administración municipal la potestad de clausurar o no, tras valorar el interés público concurrente, una actividad sin licencia o autorización que pudiera legalizarse, sin perjuicio de la revisión jurisdiccional de la decisión que pudiera adoptarse al respecto. Por ello, la orden de clausura inmediata del aparcamiento y de cese de la actividad impuesta por el auto de 8 de julio de 2004 vulnera las competencias de la Corporación y, en la adopción de esta concreta medida, la Sala ha asumido una decisión inicialmente atribuida "ex lege" al Ayuntamiento. Por ello acuerda:

PRIMERO.- Suscitar un conflicto de jurisdicción en relación con el Auto de 8 de julio de 2003, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, en trámite de ejecución de la Sentencia dictada en el mencionado recurso contencioso-administrativo núm. 2166 de 1996, en cuanto a la determinación relativa a la suspensión de la actividad y clausura inmediata del aparcamiento de la Plaza de España.

SEGUNDO.- Disponer que la Alcaldía dirija Oficio de inhibición a dicho Tribunal para que se abstenga de conocer y decidir respecto de la concreta cuestión sobre la suspensión de la actividad y clausura inmediata de dicho aparcamiento, declinando su jurisdicción acerca de la misma en este momento por cuanto el conocimiento y la decisión sobre la clausura, en su caso, de la actividad, de acuerdo con la legislación vigente, corresponde al Ayuntamiento, sin perjuicio de su posterior revisión jurisdiccional

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3) El 1º de Septiembre de 2.004 el Concejal Delegado del Área de Urbanismo, Vivienda e Infraestructura del Ayuntamiento de Valladolid, actuando por delegación, atendido que se concedió autorización-licencia ambiental exenta de calificación por Acuerdo de la Junta de Gobierno de 27 de Agosto de 2.004, así como el informe del Servicio de Medio Ambiente de fecha 1º de Septiembre de 2.004, y el informe técnico de la Dirección del Área de Urbanismo, Vivienda e Infraestructuras de fecha 30 de Agosto de 2004, RESOLVIÓ «Otorgar a APLAES S.A. autorización de puesta en marcha de actividad exenta de calificación, para aparcamiento sito en la Plaza de España», sujeto a determinadas condiciones. Lo que se comunica a la Sala de lo Contencioso-Administrativo por oficio de la misma fecha».

4) Por providencia de 3 de Septiembre de 2.004 la Sala acordó dar traslado a las partes y al Ministerio Fiscal.

El Ministerio Fiscal informó que procedía aceptar la inhibición en lo que respecta a la clausura o no del aparcamiento, declinando la jurisdicción en este punto a favor del Ayuntamiento de Valladolid. Razona que el artículo 103.2 de la Ley Jurisdiccional dispone que «las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos en que éstas se consignen». Y si bien la anulación del acuerdo municipal de 20 de Junio de 2.003 se dicta al amparo de los artículos 103.4 y 5 de la Ley Jurisdiccional, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109 de la misma Ley, la clausura del aparcamiento que acuerda el Auto de 8 de Julio de 2.004 no puede apoyarse en los anteriores preceptos ni en el fallo de la sentencia. Añadía que la actuación nada colaboradora del Ayuntamiento obligaba al Tribunal a ejecutar directamente la sentencia, además de imponer otras medidas de tipo coercitivo; pero sólo la Administración podría acordar la clausura y, en caso de ser recurrida esta decisión, podría ser revisada por el Tribunal.

Se mostraron favorables al requerimiento de inhibición tanto el Ayuntamiento como Aplaes, S.A.. Y se opuso Aedenat.

5) Por Auto 4 de Octubre de 2.004 la Sala de lo Contencioso Administrativo, acuerda «1) NO ACEPTAR el requerimiento de inhibición planteado por la Alcaldía del Ayuntamiento de Valladolid, en relación con la determinación relativa a la suspensión de la actividad y clausura inmediata del aparcamiento de la Plaza de España que se efectúa en el Auto de 8 de julio de 2003, dictado en trámite de ejecución de la sentencia de fecha 16 de enero de 2003, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 2166/96, y mantener su jurisdicción. 2) Remitir las actuaciones al Excmo. Sr. Presidente del Tribunal de Conflictos, y oficiar a la Alcaldía del Ayuntamiento de Valladolid anunciándole que queda formalmente planteado el conflicto de jurisdicción, requiriéndole para que haga lo propio en el mismo día de la recepción».

Recibidas las actuaciones en el Tribunal Supremo, por providencia de 18 de octubre de 2004 se formó el oportuno rollo, se designó Ponente y se acordó dar traslado al Ministerio Fiscal y a la Administración por plazo común de diez días.

1) El Ministerio Fiscal informó que el conflicto debía ser resuelto a favor de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid. El órgano competente para ordenar la ejecución es el Tribunal que ha conocido del pleito; y en el presente caso, una vez alcanzada la firmeza del fallo declarando la nulidad de la autorización para la apertura del aparcamiento, la consecuencia lógica es la suspensión provisional de la apertura de la instalación, hasta que se realicen las obras de adaptación de la misma a lo dispuesto en la normativa sobre aparcamientos.

2) El Ayuntamiento de Valladolid concluye su escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se declare que «corresponde a esta Administración la competencia para conocer de la determinación objeto de este conflicto jurisdiccional».

3) Por último, se señaló para la decisión de este conflicto el día diecisiete de diciembre corriente en que ha tenido lugar la expresada actuación procesal. Siendo Ponente el Excmo. Sr. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY, quien expresa el parecer del

Tribunal de Conflictos.

El conflicto se ha suscitado, tal como se acaba de ver en los Antecedentes de Hecho, al amparo de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica 6/1.985, de 1º de Julio, del Poder Judicial, entre la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con motivo de la ejecución de la sentencia dictada por aquella con fecha 16 de Enero de

2.003, que anulaba el Decreto de la Alcaldía de Valladolid de fecha 26 de Junio de 1.996, que había autorizado la apertura del aparcamiento de la Plaza de España, de esa capital.

El proceso de conflictos es una vía jurídicamente regulada para resolver las contiendas que puedan surgir entre jueces o tribunales y cualquier autoridad del orden administrativo. Es ajeno a su ámbito propio todo cuanto se refiere al ejercicio de los poderes o facultades administrativas o de los poderes jurisdiccionales en cuanto no entrañen una invasión competencial que haya de hacerse valer en los términos de los artículos 4º (defensa de una esfera de competencia) y 5º (reclamar el conocimiento de un asunto), ambos de la Ley Orgánica 2/1.987, de Conflictos Jurisdiccionales. Dentro de ese marco general la cuestión se plantea en el ámbito del artículo 7º de la citada Ley, a cuyo tenor no podrán plantearse conflicto de jurisdicción a los Juzgados o Tribunales en los asuntos judiciales resueltos por auto o sentencia firmes o pendientes sólo de recurso de casación o revisión, salvo cuando el conflicto nazca o se plantee con motivo de la ejecución de aquellos o afecte a facultades de la Administración que hayan de ejercitarse en trámite de ejecución.

Reclama aquí, en efecto, la Administración contendiente, la competencia en orden a la ejecución de una resolución judicial devenida firme. No tiene en cuenta, sin embargo, la Administración Municipal que, una vez que alcanzó firmeza el fallo declarando la nulidad de la autorización para la apertura del aparcamiento, la consecuencia lógica es la suspensión provisional de su apertura, hasta que se realicen las obras de adaptación conforme a lo dispuesto en la normativa sectorial. El artículo 108.1.b), de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, autoriza al Tribunal a adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera eficacia, sustituyendo en este caso a la Administración.

Como ya señaló la sentencia de fecha 30 de Octubre de 1.998 de este Tribunal de Conflictos, una cosa es la potestad de ejecución de resoluciones y otra la obligación de cumplir las resoluciones judiciales, distinción patente en los artículos 17 y 18 de la Ley Orgánica 6/1.985, de 1º de Julio, del Poder Judicial, que atribuye a los Jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer cumplir lo juzgado, según los términos expresos e inequívocos contenidos en el artículo 117.3 de la Constitución .

Desde este nítido planteamiento es claro que el conflicto debe resolverse a favor de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid, por corresponder a la misma la competencia para ejecutar sus propias resoluciones. La adopción de la medida de suspensión provisional de la apertura del aparcamiento, que es la que suscita el conflicto, es atribución de la Sala, órgano competente para ordenar la ejecución de la sentencia y para conocer de las incidencias derivadas de la misma, en cuanto que ha conocido del proceso, ya fenecido en su fase declarativa, por lo que esa medida no queda extramuros de lo que constituye la ejecución de la sentencia firme en sus propios términos, en cuanto deriva del propio fallo que anuló la apertura del aparcamiento.

Competencia que, además, resulta en su esencia reconocida por la propia Administración Municipal cuando comenzó por recurrir en súplica la resolución judicial que contiene la medida de suspensión, respecto de la que ahora plantea el conflicto. La supuesta vulneración del artículo 68 de la Ley 11/2.003, de 9 de Abril, de Prevención Ambiental de Castilla-León, ha de constituir el fundamento de los recursos que se interpongan contra la resolución que supuestamente cometió la infracción, pero no autoriza a plantear un conflicto de jurisdicción, cuando se está ejecutando una sentencia firme.

Cuestión distinta es que, en el presente supuesto, la actividad desplegada por la Administración tras la sentencia, haya conducido a que la ejecución sea ya innecesaria y, por tanto, se tenga por ejecutada, o a que sea de imposible ejecución por un hecho sobrevenido, si es que el aparcamiento cumple ya con la normativa exigible. Pero esta cuestión no es objeto de este conflicto de jurisdicción.

En consecuencia: